中日私人養老金法律制度對比研究

馬祿偉 平安養老保險股份有限公司

當下，強化私人主體的養老責任是全球解決養老難題的共同選擇。日本早在2001年就頒布了《給付額確定企業年金法》和《繳付額確定年金法》，從而建立了較為完善的私人養老金法律制度。中日作為近鄰，兩國在生活習慣、所處自然環境、人口老齡化等諸多方面比較相似，并于近期簽署了《中華人民共和國政府和日本國政府社會保障協定》（人社廳發〔2019〕81號），因此，日本先行的、較為成熟的私人養老金法律制度，無疑對我國具有重要的參考價值，頗值深究。雖然中日養老金體系不盡相同，但是構建合理、高效的私人養老金法律制度已成為兩國共同的追求目標。

推行私人養老金的目的，是為了滿足社會大眾在公共養老金待遇基礎上追求更美好的養老金法律制度的良好愿望。日本私人養老金法律制度經過多年實踐，其完備的法律規范最大限度地實現了制度公平。與此相比，我國在這方面尚處在起步階段，還有相當一段時間需要摸索前行，為此，本文擬通過適用對象、繳費規則、給付規則等兩國立法規范的對比，找到日本私人養老金法律制度在立法設計和實踐運作中的成功經驗，并借鑒其先進的立法經驗，對完善我國私人養老金法律制度提出建議。

一、共同趨勢：強化私人養老金法律制度建設

2005年，經濟合作與發展組織將國際養老金體系劃分為公共養老金和私人養老金兩個部分，即養老金體系由國家運營的公共養老金與由公司作為福利實施或個人自愿加入的私人養老金組成。公共養老金通過強制性納稅的方式累積公共年金，以達到為絕大多數的國民利益兜底的目的。雖然公共養老金在保障居民退休后基本生活水平方面有著無可替代的作用，但是公共養老金特點是面廣稀薄，單靠其難以維系老年生活，而私人養老金是按照對價原則，具有多繳多得、繳費和給付激勵相容等突出特點，能夠適應養老金參與者的個體特征和風險偏好，因此私人養老金在全球普遍獲得重視。

中日兩國養老金體系建立于各自國情基礎之上，均面臨著公共養老金嚴重不足所帶來的壓力。我國作為社會主義國家，長期強調國家在養老中的責任，公共養老金占比過高，私人養老金占比極小。而日本在老齡化出現時，其經濟水平已處于較高水準?？墒?，“全民皆年金”“企業終身雇傭”等制度導致政府和企業承擔較重的養老責任，尤其是受少子高齡化、社會經濟不景氣、就業模式轉變等因素的影響，公共養老金的壓力進一步增大。

法律是私人養老金制度得以構建和完善的基礎和保證，是故，中日兩國均強化了私人主體養老責任的立法，積極探索建立完善的私人養老金法律制度。我國于2018 年修訂的《企業年金辦法》是私人養老金制度的代表性法規，其他的私人養老金法律制度大多由一系列“決定”“通知”“辦法”等政策性文件組成。與此相對，日本私人養老金法律制度較為完善，尤以2001 年先后頒布的《給付額確定企業年金法》和《繳付額確定年金法》為代表。

二、規則差異：中日私人養老金法律制度對比

（一）適用對象

根據我國《企業年金辦法》規定，企業年金由企業和雇員共同建立，但要求企業具有相應的經濟負擔能力，必須依法參加基本養老保險并履行繳費義務。通過集體協商制定企業年金方案，并提交職工代表大會或全體職工討論通過后方可建立。該辦法看似適用于所有類型的企業，實際上卻把中小企業排除在外。

日本私人養老金主要有三種形式，給付額確定企業年金、企業型繳費額確定年金、個人型繳費額確定年金。根據《給付額確定企業年金法》《繳付額確定年金法》規定，企業年金適用對象的資格取得或喪失的條件基本相同，同時擁有兩個以上企業年金加入者資格的人，只能二選一。給付額確定企業年金最大的特征是由雇主承擔投資和管理風險，其適用對象主要為100 人以上的大中型企業。由于獨特的終身雇傭制度，日本民眾和政府對“一次性給付計劃”認可度較高，給付額確定企業年金目前居于主導地位（鄭秉文等，2016）。繳費額確定年金引入個人賬戶制度。其中，企業型繳費額確定年金是由雇員承擔投資和管理風險，其適用對象主要為中小型企業，企業根據運作業績決定支付年金金額，雇員加入資格的最高年齡達65歲。

自2018 年5 月起，對符合條件的企業可以適用簡易型企業年金。個人型繳費額確定年金的適用對象是沒有實施企業年金制度的企業員工或自雇者，20歲以上且未滿60歲的人均可加入，企業不具有對員工加入個人型繳費額確定年金制度的選擇權及決定權。整體來看，日本私人年金適用主體范圍廣泛，大、中、小微企業，未參與企業年金的員工和自雇者的訴求均有顧及。

（二）繳費規則

我國只有繳費額確定企業年金，根據《企業年金辦法》規定，企業年金所需費用由企業和職工個人共同繳納。企業繳費每年不超過本企業職工工資總額的8%。企業和職工個人繳費合計不超過本企業職工工資總額的12%。具體所需費用，由企業和職工協商確定。職工個人繳費由企業從職工個人工資中代扣代繳。鑒于企業年金作為一種福利形式，《企業年金辦法》并未規定職工個人具體的選擇權。盡管制定了一些配套措施，實際上尚難以達到預期效果。具體可參考下列政策性文件：《企業年金辦法》第3、第15、第18條和《國有金融企業年金管理辦法》第13至第17條，以及其他通知，例如，《關于企業年金業務操作有關問題的通知》（人社監司便函〔2013〕85號）、《關于企業新舊財務制度銜接有關問題的通知》（財企〔2008〕34號）、《關于印發〈國有金融企業年金管理辦法〉的通知》（財金〔2012〕159號）、《關于做好中央企業年金方案籌備案工作有關事項的通知》（國資廳考分〔2018〕662 號）、《人力資源和社會保障部關于印發企業年金計劃管理合同指引的通知》（人社部函〔2012〕92號）。

與我國不同，日本私人年金繳費規則有所區分。根據《給付額確定企業年金法》規定，至少每年一次定期繳費，繳費金額對加入者不得區別對待。企業繳費沒有額度限制且采取稅收優惠，具體辦法由厚生勞動省規定。根據《繳付額確定年金法》規定必須每月繳費，具體的繳費金額由加入者自行決定或者進行變更，企業型和個人型均不能超過繳納限額。企業型繳費確定年金在繳費時可享受稅收優惠。個人型繳費確定年金的加入者在不同情況下的繳費額度不同。企業型繳費額確定年金、給付額確定企業年金，或者沒有實施厚生年金基金的情況下，若滿足一定的條件，可以追加中小企業主的繳費。個人型年金的繳費額度是個體戶自雇者每月支付68000 日元，如果公司雇員所在公司未參與企業年金計劃，自行每月至少支付23000 日元。針對中小企業可以按年繳納，僅限工人人數在100人以下且未實施企業年金的中小企業的員工，可選擇的投資組合上限為35 種?？傮w來看，日本對大型企業和中小微企業的繳費規則存在合理差別，起到了良好的激勵效果。

（三）給付規則

我國《企業年金辦法》列明企業年金的給付條件和方式如下：一是職工在達到國家規定的退休年齡或者完全喪失勞動能力時，可以從本人企業年金個人賬戶中按月、分次或者一次性領取企業年金，也可以將本人企業年金個人賬戶資金全部或者部分購買商業養老保險產品，依據保險合同領取待遇并享受相應的繼承權；二是擬出國（境）定居人員的企業年金個人賬戶資金，可以根據本人要求一次性支付給本人；三是職工或者退休人員死亡后，其企業年金個人賬戶余額可以繼承。

然而，日本私人年金的給付條件和方式并未列明。根據《給付額確定企業年金法》規定，給付與在職期間的月薪額和繳費年限成正比?！独U付額確定年金法》規定給付期限分為有期企業年金和終身企業年金。有期一般以5 年或10 年為期限給付相關年金金額，而終身則是受領人死亡為止持續性地給付一定的年金金額。至于個人型繳費額確定年金的適用，若個人交付者在60歲之前需要資金，可以做些變通，但個人繳費型確定年金重要的特征是養老專用資金，一般不鼓勵變通，因為該專用基金需要確保財富的長期積累。日本私人年金的給付條件和方式是根據日本國民的平均壽命、出生率、生活水平、工資水平、保險費繳納情況、經濟情況、國家的財政情況、社會經濟情勢的推移及社會結構的發展、勞資雙方是否進行了平等的談判、相關企業年金的給付水準是否合理、公司的就業規則和年金規程等因素進行綜合判斷的。

三、歸納和提煉：日本私人養老金法律制度的優點與長處

（一）制度設計上的優勢

首先，日本私人養老金法律制度比較完備，立法層級高且立法體系比較健全，實現有法可依。在日本，通過《給付額確定企業年金法》《繳付額確定年金法》等法律文件對適用對象、繳費規則、給付規則等內容做出詳細規定，保障養老主體參與者的權益。針對中小型企業，專門增設簡易型企業年金，并對適用規則進行簡化，有效化解了中小企業自身經濟實力較弱、現金流缺乏、生命周期較短、企業與員工流動性強等矛盾，使中小企業能夠靈活適用年金制度。

其次，日本私人年金制度的選擇空間比較多，可以由企業主導，也可以由個人主導。企業年金理論上屬于一種福利，推動企業年金制度的實施需要投入不少資金，這很可能對企業正常經營產生影響，因此，用人單位在實施企業年金制度時需要征得員工和工會同意。

若采用企業主導，通常情況下企業主可以根據自身需求和是否愿意承擔投資管理風險，選擇適用給付額確定年金還是企業型繳費額確定年金。若采用給付額確定年金，進而還可以根據自身管理能力，選擇采用基金型或者合同型。若企業不愿意建立企業年金，對于沒有實施企業年金制度的公司員工或個體戶則可單獨加入個人型繳付額確定年金。

再者，日本公有年金和私人年金相互貫通，國民年金將保險相互輔助機能強制適用于所有公民，包含無收入人群和無工作人群（翟申駿，2019）。個人型繳費額確定年金的適用對象與國民年金一致，幾乎所有已滿20歲且未滿60歲的主體均可加入，私人養老金的適用對象與公有年金存在密切關聯，不同制度之間保持著緊密連接。

（二）適用實踐上的優勢

第一，日本公共養老金為私人養老金起到保障作用。在老齡化全面到來前，日本已基本實現現代化，并且早在1973 年形成了“全民皆年金”的公共年金體系。由于受終身雇傭制的影響，“一次性退職金”作為鼓勵員工努力工作而設立的退休獎勵的理念獲得社會的普遍認同。但是隨著少子化、高齡化、就業模式轉變等因素的影響，需要對原鼓勵雇員在企業長期工作的制度做出適當調整，據此，日本于2001 年引入了私人養老金制度，多年實踐證明效果良好。

第二，日本私人養老金制度在實踐中注重公平性?？紤]到企業年金作為企業對關鍵崗位和優秀人才的福利措施，雖說繳費方式由雙方協商，但對于一般雇員難言公允。對此，日本明確規定不同適用對象的繳費金額，以滿足不同的制度設計。給付額確定年金則要求企業必須為合格雇員按照統一費率繳費，避免出現歧視行為。此外，還要根據日本國民的平均壽命、出生率、生活水平、工資水平、保險費繳納情況、經濟情況、國家的財政情況、社會經濟情勢的推移及社會結構的發展等因素綜合考慮制定給付標準。

第三，日本私人養老金制度設計靈活有效。日本私人養老金制度中，對于雇主承擔繳費責任的給付額確定年金，一般不設定限額，而是采取鼓勵措施。與此相對，對于企業型繳費確定年金采取限額的做法。至于個人型繳費額確定年金，則采用差異化的補助措施，具體而言，會針對個人是否參與了平等的談判過程、相關企業年金的給付標準是否合理、公司的就業規則和年金規程做了何種規定、公司是否向員工詳細說明了企業年金限額的緣由等各種事項進行靈活的判斷?？傊煌贫鹊你暯右巹t都在法律條文中予以確認和一一對應，故具有很強的可操作性。

四、路徑借鑒：我國私人養老金法律制度的完善舉措

（一）提高立法層級，實現制度立法保障

我國私人養老金法律制度遲遲難以完善、難以法律化和制度化（郭昌盛，2019）。當前散見于國務院或相關部門頒布的一系列條例、辦法、通知、決定等行政法規或部門規章，由于立法層級較低，因此無法有效地成為制度實現的法律保障。筆者建議，我國可以從以下三個角度加以完善。

第一，在現有政策規范的基礎上制定《年金法》，從法律層面上做出制度設計。這一點，可以參考日本《給付額確定企業年金法》《繳付額確定年金法》的立法經驗，將年金適用對象、繳費規則、給付規則等內容以法律的形式固定下來，從而為我國私人養老金的長期發展提供法律保障。

從中央企業的立法政策來看，如《關于中央企業規范實施企業年金的意見》（國資發考分〔2018〕76 號）等相對完善。然而，目前我國養老政策成果還具有一定地域性和行業性特點，例如，華東地區的立法政策出臺就相對密集，近年來已先后頒布了《長三角養老政策匯編（2019 年版）》《長三角養老服務發展報告（2019 年版）》《上海市深化養老服務實施方案（2019—2022 年）》。此外，上海市人大于2020 年3 月還舉行了養老服務立法啟動會，這也可證明地方性養老服務立法工作已經率先跨出第一步。而這些地方立法先行先試，可為將來全國統一的《年金法》制定積累寶貴的經驗。

第二，立法應符合時代發展趨勢，順應新業態下的就業特征。當前新業態就業模式頻出，職工流動性增強，原本以雇傭關系為基礎的年金制度受到沖擊。為此，筆者建議可借鑒日本《繳付確定型年金法》中關于個人型繳費額確定年金的立法規定，從立法層面保護個體戶等主體參與年金制度實現養老規劃的權利。在具體施行中，建議充分考慮到不同經濟發展水平下，各地的不同需求、各地區的差別，以及高齡老人、老年婦女的特殊需求等方面，在繳費規則和給付規則環節做出制度創新，對繳費額度、給付額度做出靈活合理的變通。

第三，確保制度公平性，化解私人主體的后顧之憂。2019 年11 月，中共中央、國務院聯合印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》以及2020年6月中國發展基金會發布的《中國發展報告2020：中國人口老齡化的發展趨勢和政策》，均指出我國未來老年人口年齡結構將出現“高齡化”現象，私人主體的養老需求日漸凸顯?？紤]到推行私人養老金是以自愿為前提，因此在制定私人養老金法律制度時，應謹慎評估阻礙私人主體通過年金形式實現養老目標的深層原因。對此，筆者建議：（1）在制定私人養老金立法時，可以借鑒日本對不同主體利益精確應對的立法思路，針對新業態就業模式的主體，放寬年金待遇領取條件，進一步提高稅收優惠的幅度；（2）針對符合條件的的中小型企業，宜采取簡易型年金制度等，通過法律形式化解私人主體參與養老金制度的后顧之憂。

（二）改革年金制度，確保制度的便捷性

公有年金一枝獨大，私人年金制度便捷性不足乃是我國的顯著特點。如前所述，私人年金具有多繳多得、繳費和給付激勵相容的制度優勢，它能滿足社會大眾在公共養老金待遇基礎上追求更美好的退休生活的需要。為此，筆者建議，我國應該為年金的參與者提供更多選擇。具體做法如下：

1.要避免企業年金淪為“富人俱樂部”。例如《國有金融企業年金管理辦法》規定，實現企業盈利作為國有金融企業建立年金制度的基本條件。我國基本養老保險中，企業的繳費比例過高，加重了企業人力資源成本，只有部分有較高經濟負擔能力的壟斷或者高效益企業才有能力建立企業年金計劃。這一點不容忽視。

2.保障更多企業主體有參與企業年金的選擇權。為了最大限度地鼓勵私人主體通過年金形式實現養老目標，應該重視中小企業的實際需求和潛在擔憂。筆者認為，圍繞中小企業主的難題是制度設計不周全。因為建立企業年金制度需要具備一定的經濟規模、實現了盈利、能夠召開職工代表大會等條件，而以民營企業為主的中小企業顯然難以達到這些條件，從而形成潛在障礙。那么，如何有效確保中小企業維持一定的現金流、抵御市場風險？筆者認為，繳費規則和給付規則應該進行創新探索，建議借鑒日本的經驗，針對雇員在100 人以下的中小企業制定簡易企業年金制度。在設立時減少必要的書面材料，同時減少制度運營負擔，在繳費條件、年度免稅額度、支取時間、免稅方式等方面提供不同選擇，供個體工商戶和小企業主等不同群體根據自己的收入和就業狀況作出更具個性化的安排。

3.為雇主提供更多的選擇權。建議參考日本經驗，建立待遇確定企業年金制度。筆者認為，該項制度具有一定的優勢，目前在我國存在一定的需求。一方面，待遇確定企業年金是由企業設立的事先確定職工退休金水平的企業年金計劃，通過一次性退休金方式鼓勵員工長期工作的配套制度，退休收入穩定、企業可以根據經營狀況決定本年度繳費額、繳費基數和比例，也可以根據企業文化和績效指標進行調整，可操作性強。另一方面，目前我國只有繳付額確定年金形式，該制度有效運行的關鍵在于保障個人的選擇權。但由于現有法律制度并未建立完善的保障體系，加之國內資本并未成熟，對于年長的主體吸引力不強。因此，考慮到我國人口結構變遷，推行待遇確定企業年金制度，由企業承擔主要的投資管理責任仍具有一定的必要性。

4.為雇員提供更多的選擇權。企業年金并非強制建立，但是對于未加入企業年金的雇員以及自雇人士，建議參考日本個人型繳費額確定年金，建立個人賬戶，根據自身收入層次、生活成本、年齡段、職業退休規劃和家庭需要做出年金儲備安排，根據精算平衡原則定價和確定給付標準，形成富有針對性的多元化方案。針對個人是否進行了平等的談判、相關企業年金的給付標準是否合理、公司的就業規則和年金經辦規程做出何種規定、公司是否向員工詳細說明企業年金限額等多種因素靈活加以判斷。

（三）充分尊重國情，實現制度有效銜接

在制定我國私人養老金法律制度時，必須堅持實事求是原則。只有符合國情的制度才是最合理的制度。日本曾過高預估了未來的經濟增長速度和未來人口出生率，這兩個錯誤的預估導致日本的年金制度陷入困境之中（翟申駿，2019）。毫無疑問，推行私人養老金的目的是滿足社會大眾在公共養老金待遇基礎上追求更美好退休生活的需要，并不以追求全覆蓋為目標。但最大限度地鼓勵私人主體通過年金形式實現養老目標，是我國私人養老金法律制度的重要目標。我國老齡化進程較快且整體上出現未富先老態勢，因此強化私人主體養老責任具有必要性。養老“三支柱”保障體系是從政府、企業和個人三個視角對社會成員養老責任進行的架構，建議優化私人養老金的繳費規則，明確企業繳費總額、個人繳費的配比比例。針對繳費或待遇水平差距過大的企業，及時對年金方案進行動態調整，按照法律法規和企業年金方案規定進行繳費。

另外，私人養老金制度的設計既要注重效率，也要注重公平。堅持優惠封頂線，避免私人養老金制度成為富人避稅天堂。在解決人口老齡化問題時，筆者建議可采取分類指導原則，喚起個人的養老意識和養老責任。在構建養老體系時遵循首先靠自我努力、其次是親友的幫助、再次才是國家給予保障支援的理念。此外，還要實現公共年金和私人年金的有效銜接。首先，明確三支柱賬戶的轉換規則。通過設定相互轉換的標準，實現賬單管理信息系統的統一，始終享受個人養老賬戶管理人提供的投資運作和其他管理服務。其次，建立統一的年金賬戶管理系統，實現三支柱信息共享。針對我國特殊的戶籍制度，雇員在不同性質的單位之間的轉移、跨地區流動時，無論其后續進入中小微企業還是大型企業、機關事業單位就業，均可以繼續繳費并進行投資積累。再次，我國養老制度的頂層設計堅持黨委領導、政府主導、部門負責、社會參與的原則，相關部門之間的信息互通和共享則是聯合監管的應有之義。無論是繳費階段、投資階段，還是最后領取養老金的階段，需要相應的制度和嚴格的監管政策，實現公共年金和私人年金的有效銜接，這有助于最大限度地實現社會公正和制度效率的平衡。

五、結語

近年來，中日兩國均強化了私人養老金法律制度的建設，并圍繞如何最大限度鼓勵私人主體通過年金形式實現養老目標，完善了私人主體養老責任的立法。私人養老金體系是一個精密的系統，日本通過《給付額確定企業年金法》《繳付額確定年金法》等法律文件對適用對象、繳費規則、給付規則等內容做出詳細規定。中日兩國相比，日本在私人養老金制度立法層面更為精細化。整體來看，不僅日本私人養老金在制度設計上更為科學、合理，而且在實踐操作中也顯得更為公正靈活，取得了相當好的效果。筆者認為，我國要后來居上，就必須在借鑒日本私人養老金的基礎上，從以下三個方面采取必要的措施：第一，健全法律法規，實現私人養老法律制度的立法保障。第二，改革年金制度，提升制度便捷性，充分發揮私人養老金多繳多得、繳費和給付激勵相容的制度優勢。第三，充分尊重國情，發揮制度優勢，統一年金賬戶管理系統，實現不同支柱之間的有效銜接。

總之，強化私人養老金法律制度，是最大化鼓勵私人主體通過年金形式實現養老目標的關鍵步驟，也是我國妥善應對老齡化問題的重要舉措。目前，我國私人養老金法律制度還處于立法起步階段，尤其是系統性的法律制度基本處于空白狀態。日本私人養老金法律制度經過多年實踐，其完備的法律規范能夠最大限度地實現制度公平。因此，筆者建議在立足于我國國情的基礎上，汲取日本私人養老金法律制度的有益經驗，建立并不斷完善我國私人養老金法律制度已經是當務之急的重要課題。