區域主義衍遷及對我國城市治理的啟示

陸昱

摘 要：基于對城市規模擴張、治理成效與治理成本變化的縱向考察，區域主義經歷了舊區域主義與新區域主義兩個階段，二者之間存在以下區別：產生背景不同、治理結構不同、治理路徑不同、治理范圍不同、治理價值不同。在推進國家治理現代化的背景下，我國城市治理面臨著城市治理現代化程度不能適應城市快速發展要求的矛盾。新區域主義對我國城市治理的啟示包括：建立區域城市政府合作治理制度、形成區域城市多元治理模式、建設區域城市公共基礎設施。

關鍵詞：區域主義;衍遷;城市治理;啟示

中圖分類號：C916? ? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1004-1494（2020）03-0079-05

19世紀末，隨著西方城市化的快速發展，城市的規模急劇擴張，城市間的聯系更加密切，城郊間的界限逐漸模糊。但由此帶來的諸如城市基礎設施建設、公共衛生、環境保護等問題日益突出，這要求在城市治理方面加強區域城市之間的合作[1]65-80。由此產生了區域主義這一城市治理理論。基于對城市規模擴張、治理成效與治理成本變化的縱向考察，區域主義經歷了舊區域主義與新區域主義兩個階段。對區域主義理論衍遷歷程進行回顧與分析，有利于為當前我國城市治理實踐提供有益啟示。

一、舊區域主義的發展歷程

舊區域主義又稱傳統區域主義，是產生于19世紀末20世紀初的城市治理運動。當時，歐美的工業化快速發展，城市間的分工協作體系逐漸建立，單個城市的功能被分割，城市自主性遭到削弱，城市人口膨脹、城市環境惡化、城市治理效率低下等問題日益突出。為了應對上述城市問題，學術界提出，對城市治理職能與權力范圍進行重新建構，由地方政府讓渡部分權力并組建多層級區域政府體系。在多層級區域政府體系中，由中心城市自上而下控制區域規模、統籌區域發展[1]65-80。舊區域主義一般可分為三個階段。

第一階段發生在19世紀末至第一次世界大戰爆發。19世紀后期，資本主義工業化的發展與城市的繁榮迫切需要有一個區域城市政府能對相鄰城市進行統一規劃、統一服務、統一治理。1898年，紐約市與周邊的4郡20市合并成區域型的“大紐約市”，這成為北美地區區域主義發展的高峰。但由于區域城市政府難以應對不同地區的各種政策需求，難以滿足不同群體的各種利益訴求，加上區域城市政府自身不同程度存在的機構臃腫、人員冗雜、效率低下問題，市郡政府合并成區域城市政府并沒有在歐美國家普遍展開。例如，1896年建立“大波士頓市”的提議就被當地選民予以否決。1914年，第一次世界大戰的爆發中斷了這一階段區域主義的發展。

第二階段發生在第一次世界大戰結束至第二次世界大戰爆發之間，也被稱為“帝國式區域主義”。第一次世界大戰結束之后，經過短暫社會穩定與經濟繁榮，一場史無前例的經濟危機波及整個西方國家。為了應對經濟危機，各個主要資本主義國家采取貿易保護、關稅歧視政策，個別國家甚至走上窮兵黷武的歧路。例如：美國在拉丁美洲推行“睦鄰政策”，英國聯合各殖民地、自治領成立英鎊集團，德國、日本走上對外擴張的道路[2]101-108。“與一戰之前的區域主義不同的是，一戰與二戰期間的區域主義的特點是，歧視性的貿易集團以及具有保護色彩的雙邊協定盛行，其本質是以鄰為壑和貿易轉移，結果自然是加劇了其間發生的經濟大蕭條造成的影響，激化了主要勢力之間的政治沖突。”[3]

第三階段發生在第二次世界大戰結束至20世紀70年代。第二次世界大戰以后，西方國家城市發展逐漸進入成熟階段，城市化出現廣域分散化和局域集中化趨勢，形成由若干大、中、小城市在一定空間聚集的城市群或城市帶[4]99-107。這一階段區域主義的發展呈現不平衡的特點。例如，在第二次世界大戰結束之后，加拿大的多倫多、蒙特利爾、維尼培格采納了“大區域”的理念，成立了省級區域政府來負責城市治理事宜[5]175-189。雖然美國田納西州的納什維爾、佛羅里達州的杰克遜維爾、印第安那州的印第安那波利斯都成立了統一機構、統一管理的大區域政府。但在20世紀70年代，這種做法并沒有得到普遍認同與有效推廣[5]175-189。總的來說，到20世紀70年代，雖然舊區域主義浪潮影響到歐洲、美洲、亞洲等地，但除了西歐與北美少數國家的區域政府構建與區域城市治理取得一定成效之外，其他地區這一方面的成果乏善可陳，區域主義運動陷入困境與低谷，區域主義理論被認為業已過時[2]101-108。

二、新區域主義的特點

自20世紀80年代以來，主張經濟自由放任、反對政府過多干預的新自由主義政策在歐美特別是美國備受學界與政界推崇，由此導致城市政府的分權化治理模式與多中心治理格局盛行一時。這雖然在短期內能激發城市政府建設城市的積極性，促進城市經濟較快發展，但也導致了城市間發展失衡、大都市治理權力碎片化等弊端。由撒切爾和里根分別在英國和美國推行的新自由主義政策，導致市場機制在城市治理過程中出現低效甚至失效的現象，這更加重了人們對新自由主義的質疑與抵觸情緒。在這樣的背景之下，區域主義研究逐漸走出低谷并以新區域主義的形式成為西方大都市區域治理論研究的主流[6]176-189。新區域主義的興起說明了全球化背景下城市與城市區域增長的重要性，城市在經濟社會發展中的重要作用不斷彰顯，以區域城市為節點而形成的錯綜復雜的網絡成為世界發展的主要通道[5]175-189。具體來說，新區域主義具有以下特點：

一是建立合作關系。新區域主義在歐美國家得到快速發展，許多大都市區試圖發展區域合作關系，以推動形成新的經濟增長點，為城市治理提供更有效率的公共服務[7]78-81。新區域主義并不是要消弱政府的作用，而是構建政府與社會之間的新型合作關系，并通過大都市化推動地方城市政府之間的合作，以此增強區域競爭力[8]34-39。此外，新區域主義還采取政府協議或公共私人伙伴關系的合作形式。新區域主義倡導的合作關系注重社會力量與公民個人對大都市區進行治理[8]34-39，體現了主體多元、參與自愿、機制綜合等特征。[1]65-80但由于新區域主義所支持的區域合作聯盟是各個區域城市出于利益自發組成的，因而其治理形式比較松散[4]99-107。

二是構建協調機制。與舊區域主義相比，新區域主義更加重視治理過程，通過建立健全有效的協作機制，提高大都市區公共治理能力[9]。新區域主義試圖擺脫或進行國家干預或進行市場調節的兩難困境，注重培育區域內部力量與競爭優勢，重視區域協調機制與政治機構的建設[4]99-107。在新區域主義的影響下，通過建立大區域政府，試圖精簡重復設置的政府機構，以“精兵簡政”的方式向整個區域提供高效服務。精簡后的政府機構與網絡體系讓廣大市民對政府機構分布特點與職能特征更為了解，提高了政府機構的辦事效率，也避免了政府各機構之間互相推諉現象。

三、新舊區域主義的比較

雖然舊區域主義與新區域主義都是從區域層面強調城市治理的整合與協調，但新舊區域主義在治理理念與治理模式等方面還是有著明顯的區別。

一是產生背景不同。舊區域主義發生在19世紀末至20世紀70年代，在此期間，爆發了兩次世界大戰并出現兩極對峙的冷戰格局。超級大國對區域內國家與地區的霸凌是區域主義產生的主要動力。新區域主義發生在20世紀80年代，此時全球化方興未艾，各國政府深刻意識到只有加強區域合作，才能應對全球化帶來的各種挑戰。可以發現，舊區域主義是受外力作用的“外源性區域主義”，而新區域主義是區域合作意愿推動下的“內生性區域主義”[2]101-108。

二是治理結構不同。舊區域主義受冷戰時期政治氛圍影響較大，以權力為核心的科層制治理方式導致區域成員在付出成本與獲取收益上并不匹配。新區域主義主要受全球化潮流的影響，國家、社會與市民都能參與區域城市治理，區域內各個成員基于相互信任與相互妥協的原則，協調彼此立場，加強相互合作，追求共同利益最大化[10]。

三是治理路徑不同。舊區域主義強調的是“統治”，主張通過減少政府治理層級與降低政府治理成本提高治理效能，具有集權的特征。新區域主義強調的是“治理”，主張要客觀認識城市間的不同差別，尋求新的治理路徑與治理方法，以解決治理結構散亂與治理權力碎片化現象，通過治道變革尋求發展，體現分權的特征[8]34-39。

四是治理范圍不同。雖然舊區域主義也重視區域內外的合作和整合，但為了維護區域內經濟發展與社會穩定，舊區域主義注重界定區域邊界，嚴格區分區域內外權利，具有較強的封閉性。新區域主義不僅強調地理位置的聯結與區域組織的合作，還重視區域內外政治、經濟、文化、社會、生態等各方面制度的融合[11]。

五是治理價值不同。舊區域主義秉持的是理性經濟人假設，以提高區域治理績效為導向建構“去人格化”的科層結構與“價值無涉”的契約框架。新區域主義在重視提高治理效率的同時倡導平等、公平、正義等社會價值，鼓勵多元化與差異性的區域組織進行對話、溝通，共同承擔區域治理中的倫理責任[7]78-81。

總之，新區域主義之“新”就在于：打破傳統區域界限、科層等次、治理理念的限制與束縛，重視合作理念的培育，注重激發政府、企業、非政府組織等多元主體參與城市治理的積極性，維護區域城市的整體利益。但毋庸置疑，新區域主義也存在以下幾個方面的不足。

一是缺少治理權威。由于新區域主義強調橫向治理而缺少權力中心與治理權威，導致城市政府合作具有松散性特征。“新區域主義無權威多元治理格局，使府際合作變得相當脆弱。”[1]65-80與此相反，有治理權威、有協調機構的城市治理會取得更好的治理效果。新區域主義強調治理能力的提升甚于治理權力的整合，注重治理主體的多元化[8]34-39，這在一定程度弱化了新區域主義的治理權威。換言之，新區域主義是“政治缺位”的，對于如何處理不同層級區域政府之間、政府與社會組織之間的權力關系？新區域主義并沒有做出具體合理的回答[1]65-80。

二是產生治理困境。新區域主義構建了區域城市治理框架與互動關系網絡，促進區域城市分工的形成與資源的共享，提高了城市政府治理效率。但新區域主義也導致出現城市治理困境。例如，新區域主義“在引入更多治理主體和手段時，卻無法協調各主體、各手段間的沖突”[1]65-80，但沒有一定的監管機制，加上治理過程缺乏透明度，地方政府和社會組織就不能得到人們的信任。還有區域治理協議的效力如何保證？對執行與違背協議的行為如何進行獎懲？對于這些問題，新區域主義并沒有進行很好的解答[12]。此外，新區域主義并沒有在區域內實現區域情感認同，沒有有效實現種族、族群、城郊空間的公平和正義[1]65-80。

四、對我國城市治理的啟示

在推進國家治理現代化的背景下，我國城市治理面臨著城市治理現代化程度不能適應城市快速發展要求的矛盾，這一矛盾將影響我國城市發展質量與城市人民美好生活實現狀況。新區域主義是在舊區域主義日益不適應西方城市治理實踐的背景下產生的，強調治理主體從單一的城市政府拓展到多層級的城市政府以及市場企業、社會組織等多元化主體，治理手段從強制命令轉向協商合作。在新區域主義本土化的過程中，要結合我國城市治理實踐，克服新區域主義理論的不足之處，形成新區域主義的中國范式，這對于提高我國城市競爭力，推進城市治理體系與治理能力現代化具有重要意義。

（一）建立區域城市政府合作治理制度

相對于舊區域主義，新區域主義更加重視建構城市之間的合作關系。但由于新區域主義自身存在權力中心缺位與治理權威不足的缺陷，在推進我國區域城市治理時，要推進區域內部各個城市主體增強主動合作意識，創新合作模式，積極開展區域城市間的合作，努力推動政府與市場主體、社會組織的合作，形成和諧的合作關系，最終建立城市合作治理機制。在城市治理過程中，通過友好協商，防止各個城市之間在發展規劃、人才引進、市場定位、資源配置等方面的矛盾升級。通過雙贏合作，實現城市規劃共謀、人才共用、市場共融、資源共享。在城市競爭日益激烈的情況下，要引導區域內各個城市認識到，只有加強城市間協商合作，才能在與其他區域城市群進行競爭的情況下形成有效合力，避免區域內城市之間發生內耗情況。

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，把制度上升到更加重要的位置。在建立城市協商合作治理的過程中，重視建章立制，充分發揮制度的穩定性、權威性、可操作性的優勢。具體來說，可以建立以下若干合作治理制度。

一是區域城市政府協商制度。城市政府領導、相關政府機構就城市治理的基本原則、運行機制、存在問題、解決措施定期或不定期進行協商，以促進區域城市治理能力的提高、治理效能的提升、治理體系的優化。

二是區域城市公平競爭制度。區域各個城市間的合作并不表示城市發展不需要競爭。城市政府要提高市場意識、競爭意識、法律意識，要尊重市場經濟內在規律，形成濃厚競爭氛圍、促進區域各個城市的市場主體開展公平競爭。

三是區域城市發展成果分享制度。由于歷史基礎、資源稟賦、人才資源等方面因素存在差別，區域各個城市的發展速度、富裕程度、治理效能不可能等量齊觀、沒有區別。區域所有城市作為命運共同體，任何一個城市出現“跛足”，都不利于區域其他城市的利益。因此，應按照貢獻與收益相平衡、公平與正義相兼顧的原則對區域城市發展成果進行再分配，避免區域城市間出現發展嚴重失衡、貧富懸殊過大的現象。

（二）形成區域城市多元治理模式

在城市傳統治理模式中，政府是唯一治理主體，在改善城市基礎設施、提升城市生活質量、推進城市全面發展過程中，發揮了重要作用。新區域主義強調區域內各個城市既是獨立的發展空間，也是作為一個開放治理體系的組成部分。新區域主義提倡區域治理應形成多元主體共治模式，其中多元主體包括：整合的政府或專門機構、非政府組織的力量、社會公眾、精英群體等[13]。

我國城市治理模式的顯著特點是政府主導著絕大部分治理事項，導致區域城市之間的條條塊塊分割現象明顯，城市之間往往各自為政，阻礙了市場要素的自由流動與自主配置，不利于區域城市實現一體化發展。當前，我國城市化進程在加速發展，城市人才匱乏、資源短缺、環境污染等問題日益凸顯，城市居民構成日趨多元化、需求日益多樣化，這給城市治理帶來了一定難度。

政府由于自身權力過大，對市場干預過多，導致區域城市發展模式單一、發展質量較低、市場主體活力不足。政府在應對新的治理模式、應付新的治理問題時日益顯現出人才不足、資金短缺、效率不高等問題，城市居民也對政府能否擔當起新的城市治理重任提出了疑問。對區域城市治理來說，政府作為唯一治理主體已越來越難以適應區域城市整體發展、協調發展的需要，多元主體共治模式是當前現實而理性的選擇。多元主體共治模式可以吸納非政府組織、社會公眾、精英群體參與區域城市治理過程中，促進多元治理主體之間的溝通、協調與互動，形成治理網絡，增加治理力量，提升治理效能。當然，區域城市多元治理模式并不是否認政府應擔當的角色，只是政府在城市治理過程中由原來居于“主導地位”轉變為發揮“引導作用”，由原來進行“管理”轉變為提供“服務”，與其他治理主體形成推進城市治理現代化的合力。

（三）建設區域城市公共基礎設施

新區域主義認為，完善的區域公共基礎設施是區域治理現代化的基礎，直接影響著區域城市居民的生活質量。加大對區域公共基礎設施與公共工程的政策與財政支持，建立滿足區域發展需要的福利制度，激發區域各個治理主體的區域認同意識與創新精神，充分調動經濟發展的潛在動能，將提升區域競爭力與促進經濟發展有機結合起來，這是推動區域城市發展的關鍵[14]。

當前我國區域城市之間信息、資金、技術、人才等要素流動不夠暢通現象依然存在，主要原因之一就是區域城市公共基礎設施沒有適應區域城市一體化發展要求，區域各個城市之間還存在著政策、信息、人才、交通等壁壘。推進我國城市治理現代化，必須加快建設城市公共基礎設施，促進區域內各種要素按照市場經濟內在規律自由流通，為區域城市一體化發展奠定良好基礎。

一是加快區域城市交通公共基礎設施建設。城市公共交通設施建設是城市基礎設施建設的重要組成部分，是城市現代化水平與綜合實力的重要標志。區域各個城市之間的公共交通基礎設施是區域城市一體化發展的重要基礎，可以說，沒有區域城市公共交通一體化，就不能真正實現區域城市一體化。區域城市應根據自身發展水平、地理特征、地質特點，因地制宜采取城際鐵路、城際地下鐵道、城際磁懸浮鐵路等交通方式，優化城際公共交通換乘中心布局，提高綜合服務功能，提升城際公共交通在市民出行中的分擔比例，推動區域城市公共交通在整體交通格局中的主體地位。

二是加快區域城市信息公共基礎設施建設。以大數據、人工智能、云計算、物聯網為代表的新一代信息基礎設施是提升區域城市能級、增強區域城市核心競爭力的重要載體，是推進區域城市實現智能治理的關鍵動能。當前，我國區域城市信息公共基礎設施建設存在城際競爭失序、創新引領不力、實際應用低效等問題。實現區域城市一體化發展，就要以信息技術作為內在引擎，建設一批關鍵性、引領性、支撐性信息基礎設施，以區域城市治理智能化助力區域城市治理現代化。

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責任編輯 陸 瑩

收稿日期：2020-02-21

作者簡介：陸 昱，男，中共廣西區委黨校（廣西行政學院）科研處講師，研究方向為治理理論與實踐。