廣西建立生態環境保護長效機制研究

摘 要：文章立足廣西生態環境保護的實際，剖析廣西生態環境保護長效機制建立的過程中存在的問題，探索出一條適合廣西保護生態環境的長效機制。從源頭保護制度、過程嚴管制度、后果嚴懲制度等方面入手，具體提出保障廣西生態環境保護長效機制建立的具體路徑：要加快政府職能轉變，為生態文明長效機制的形成提供政府保障;經濟上要強化經濟發展對生態環境保護制度持續有效的助力作用;文化上要加強生態文化建設，提高全民生態保護意識，養成綠色消費習慣，為生態環保長效機制提供思想指導;打破一次性評估實行動態監測，形成政府、媒體、公眾“三位一體”監督機制。

關鍵詞：廣西;生態文明;環境保護;長效機制;路徑

中圖分類號：D922.16? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1004-1494（2020）03-0109-07

在黨的十九大上，習近平總書記提出了中國要加快生態文明體制改革，建設美麗中國。中國的發展要堅持綠色發展，堅持人與自然和諧相處，綠水青山就是金山銀山。因此，必須建設完善生態環境保護長效機制。生態環境保護長效機制，是通過一系列制度措施內容把可持續發展提升到綠色發展的高度，實現生態協調、可持續的發展，改變竭澤而漁的發展模式，旨在留下更多的生態資產，實現后代永續發展的機制。是關系人民福祉，關乎民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標實現的重大工作。因此，黨和政府高度重視生態環境保護，要求把生態環境保護長效機制與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設等方面相互融合。

廣西位于我國西南地區，南臨北部灣，東、東北、西、西北分別接廣東、湖南、云南、貴州，西南與越南接壤，四周多被山地和丘陵環繞，高山林立，溝谷眾多。廣西要構建面向東盟的國際大通道，打造西南中南地區開放發展新的戰略支點，形成“一帶一路”有機銜接的重要門戶，必須要改變落后的發展觀念，注重對環境資源的保護，切實將地理優勢、資源優勢轉化為發展優勢。近年來，伴隨著經濟的高速發展，生態環境領域也逐漸暴露出了越來越多的問題，不容忽視。要想在生態文明建設的進程中保持經濟持續健康的發展，不光需要樹立一系列先進的理念，更要加強生態環境保護長效機制建設，讓山清水秀的自然生態與健康綠色的經濟發展實現和諧共贏。

一、廣西生態環境保護長效機制建設的現狀及存在問題

（一）廣西生態環境保護長效機制建設的現狀和成就

1. 生態文明制度設計框架基本確立

1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法》（試行）是我國具有重大意義的一部法律，它率先打開了我國對生態環境制度保護的大門。之后，我國陸續頒布了一系列關于生態保護方面的法律法規，包括《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》等等。這些環境保護基本法律制度與單行立法、法規、規章等構成了我國生態環境保護的大體系。此后，地方層面對生態環境保護領域的立法也大多參照國家層面的立法開展，包括條例、法規、規章等多種形式。

據不完全統計，截止2018年，廣西壯族自治區已生效的地方環境資源立法總共有79部（如圖1所示）。地方性法規共計有35部，其中省級法規25部，設區的市級法規有12部，自治條例和單行條例5部。而地方政府規章，相比地方性法規，略微多一些，總共有37部，其中省級政府規章有27部，市級（僅南寧）10部?；旧蠘嫵闪艘浴稄V西壯族自治區環境保護條例》為主的地方環境保護基本法、地方環境污染防治法、生態環境保護方面的法規規章、農業保護方面的法規規章、地方資源能源利用法、地方環境影響評價法等構成的生態環境保護法律體系。

2. 生態文明體制開始建立

除了政府等主體活躍在生態文明體制中，企業也成為生態文明體制的參與者，也開始承擔起保護生態環境的責任。近期，廣西生態保護有了較大發展，突出經濟社會綠色發展，各地營造山清水秀的自然環境。推行生態經濟工程，打造生態工業園區。實行嚴格的生態紅線，落實河長制，推行湖長制，建立環境聯動治理體系。重點治理西江流域、九州江流域污染問題，完成國家節能減排任務。深入落實鄉村振興戰略，建設美麗廣西，城鄉人居環境顯著改善。

3. 生態文化得以發展

在自治區成立60多年來，廣西山更青，水更秀，生態更美，成為引人矚目的最大亮點。通過圖2可知，廣西在“十二五”期間減排完成情況均超出國家標準，大大完成減排任務。在2017年廣西和全國生態數據（表2）比較情況中，可以發現：廣西的城市空氣質量達標率是35.7%，超出全國10.8個百分點;在城市污水處理率、城市生活垃圾無害化處理率與森林覆蓋率等幾個生態指標上，更是高出了0.8%、4.1%與40.71%，從中不難看出，廣西的生態優勢十分明顯。那么，廣西的生態優勢是否就是以不發展經濟為代價換來的呢？其實不然，我們通過一組圖表：2017年廣西和全國經濟發展及生態環境數據比較（表3）分析，廣西的人均GDP是7.3%，超出了全國6.9%的增速;二產增加值比是45.6%，也比全國高出5.1個百分點;在六大高效能行業增加值占規模以上工業增加值的比重指標上，更是高出了22.4%。由此可見，廣西的經濟發展穩中向好，略高出全國經濟增速，對生態的能耗量也大幅低于全國平均水平的。整個八桂大地，生態立區顯成效，綠色崛起深入人心。

二、廣西生態環境保護長效機制建設存在的主要問題

2017年習總書記視察廣西時就強調“廣西生態優勢金不換”，我們要堅持綠色發展，堅持人與自然和諧相處。從總體上看，我區近幾年以落實水、大氣、土壤污染防治“三個十條”為抓手，持續加大生態環境保護與污染防治的力度。中央環境保護督察提出的七大類共37個問題，到2018年4月底，已經完成24個接近三分之二;37個問題所涉及子項目中510個整改關鍵步驟已落實453個，完成率接近89%，生態環境保護方面取得了較大進展和有效成果。

但是，仍存在著一些問題：

（一）廣西生態環境保護立法指導思想落后，縱觀區內關于生態環境保護的自治條例、單行法規、政府規章，更多側重于對環境進行保護，而忽視了對生態資源的保護與持續利用。現行的《廣西壯族自治區環境保護條例》于2016年9月1日起正式施行，全文分為七章共69條，包括總則、環境監督管理、保護生態和生活環境、防治環境污染、信息公開和公眾參與、法律責任、附則。從中不難發現，我們的生態保護立法更多注重對污染后的治理，未形成預防為主的理念，綠色發展的要求體現不透徹。同時，立法程序不健全，立法水平不高，公眾參與立法的程度不高。地方特色不明顯，可操作性不強，立法內容不全面，未形成體系，廣西對于生態環境保護領域的立法數量并不是很多，大多偏向于對環境污染的懲處與治理，較少涉及對生態資源的保護。其中有些單行條例對主要環境資源進行了相應規定，但是對于旅游資源、中草藥資源、森林、濕地等領域鮮有涉及。

（二）市場對生態環境保護的調節作用較弱，主要表現在對污染環境等行為的經濟處罰力度不夠，還沒有建立起全面系統的生態補償機制，補償范圍小、覆蓋面窄，生態資源市場交換制度還未很好形成[1]。

（三）生態環保制度頂層設計有欠缺，宏觀指導把控能力不強。缺乏全區統一、自上而下、權責明晰的生態環境保護體系支撐，往往各級政府會根據當地經濟社會發展情況來制定發展的規劃，沒有形成全區一體化的保護模式，與環保有關的財稅、金融、貨幣政策也沒能統一制定頒布，使得各地生態保護的效果大打折扣。

（四）政府在生態環境保護中職能定位不明晰，保障力度較弱。各級政府在傳統績效觀的影響下往往會花大力氣關注當地的經濟發展，對生態方面的持續性關注和指導較弱。只有少數幾個職能機構如：環保、衛生、農業等部門會在主管職能范圍內研究、關注生態環境保護問題，當涉及到重大生態環境問題時，便容易造成管理不當、推諉扯皮，導致執行效率低下。

（五）監督機制乏力。主要是政府以及有關主流媒體在關注生態環境問題，公眾參與較少，通常在政府作出相應監督檢查后，公眾會對某被監督的企業、地區、產業形成思維定式，影響監督效果的實時跟進。

（六）生態環境保護的文化氛圍不濃，在社會上還沒有形成濃厚的環保氛圍，往往是在“世界環境日”“植樹節”“愛水日”等特殊的日子，民眾才會自發參加有關活動，平日里關注較少。地區之間的環保意識差距明顯，經濟落后地區特別是鄉村民眾環保意識不高。

三、構建廣西生態環境保護長效機制的主要內容和基本原則

生態環境的保護與當地經濟建設、社會發展、個人成長之間有著密切的聯系，尋求這四者之間的最大公約數也就成了我們建立生態環境保護長效機制的出發點和基本原則。良好的機制有利于本地區長期持續的經濟社會發展，不會因人為因素而改變，要將有關生態環境保護的一些散落于各個領域、部門的法律、規定、政策、理念等整合起來，構建起符合廣西綠色發展的生態環境保護長效機制。具體而言，從生態環境的復雜性著手，把整個過程分為：源頭保護制度、過程嚴管制度和后果嚴懲制度三個部分。

（一）源頭保護制度

1. 自然資源資產產權制度

目前，中國的自然資源所有權屬于國家或集體所有，這樣的規定實際上會導致自然資源的所有權在一定程度會弱化。我們要健全自然資源產權的制度，使自然資源得到優化配置，還要進一步完善統一適用確權登記制度系統，配置好所有權與使用權之間的關系。根據本地實際，增加自然資源所有權的具體形式，有條件地擴大使用權的部分權能，包括擔保、出讓、抵押、入股、轉讓、出租等;建立能夠包含各項自然資源資產的有償轉讓、出讓制度。根據機構改革的有關要求，設立與國家自然資源管理職能部分相對應的省、市、縣一級的主管部門，專門負責自然資源資產管理與審核。

2. 主體功能區制度

對于主體功能區的制度建設要以差異化布局為原則，將各個生態片區的主體功能定位明確，自然資源保護區與經濟發展區實行分區域保護發展利用，通過政策、金融、稅收等杠桿調節各個區域的發展。尤其是對于生態脆弱區域，要實行嚴格的保護制度。針對經濟發展區、城市中心密集區，環境承載壓力大，環境問題突出的地區，一方面要優化城市空間布局，將工業區、住宅區、商業區分片區管理，提高空間整體綠化率與資源重復利用率，降低排污率與能耗率，大力發展循環經濟[2]。另外，還要優化發展方式，控制高污染高耗能的產業進駐本地，加強城鄉農村地區基礎設施建設，發展現代特色農業，實施鄉村振興戰略。

3. 生態保護紅線制度

“生態保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，上升到國家層面的“生命線”。隨著2014年環境保護部出臺《國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南（試行）》，廣西與湖北、內蒙古、江西等地正式試點落實這一制度。2018年9月，天津市率先發布了《天津市生態保護紅線》，陸海統籌規劃生態保護紅線總面積達到1393.79平方公里（扣除重疊），占全市陸?？偯娣e的9.91%。廣西作為沿海、沿邊地區，地理位置特殊，戰略地位較高，發展起步較晚，亟需確立與之相匹配的具體政策，形成廣西生態保護紅線制度。完善相關產業環境準入制度，擴大公共參與環境評估力度，建立生態紅線考核臺賬，嚴格執行責任追究制度。

4. 生態保護道德文化制度

生態保護道德文化制度相對于法律、政策、考核等制度來說屬于非正式制度，在于樹立公民的綠色環保意識潛移默化地改變人們的消費方式和價值觀。綠水青山就是金山銀山，廣西生態優勢金不換，良好的生態環境是廣西全面戰略發展的有力基礎，更是全區不可替代的寶貴資源。建立和完善生態保護道德文化制度，從思想層面調動一切社會積極力量，增大全區公民環境保護的自覺性，形成良好的環境意識形態。

（二）過程嚴管制度

1. 生態環境保護管理體制

在建立廣西生態環保護管理體制的過程中要打破原有的制度壁壘，破舊立新，消除部門之間、地域間的差異，整合資源，建立跨地域協調聯動機制，解決江河湖海等跨界的環境污染問題。積極推動河長制、湖長制的落實情況，樹立一批典型代表，在全區開展經驗分享，統籌全區的人才資源、信息共享、分類指導、互聯互通。此外，還要加強監管，增強群眾對重大項目環評工作的知情權，注重群眾對區域內環境質量的新需求。制定科學合理的環境影響評價標準與生態考核管理指標，做到“一縣一案”“一區一案”的差異化考核指數，完善本地經濟社會發展的評價體系，把環境、資源、生態等指標納入其中。

2. 生態補償制度

健全生態補償制度要在原有基礎上擴大生態補償的范圍，加大生態補償投資力度，加強跨地區的生態補償工作，不同地域間實施橫向補償。吸納科研院校、企業、民眾、職能部門等多方意見形成科學完備的生態補償標準體系，明確各項生態補償標準。創新多元的生態補償方式，明確生態補償各方的責任權利，激勵與懲罰并舉，因地制宜，完善補償措施。加快出臺生態補償法律法規，明確生態補償的具體內容。以桂林為例，要加強對貓兒山、青獅潭與海洋山等自然保護區的植被建設，維護生態系統完整性，保護好漓江的“心臟”。全力保護漓江水質，針對水資源方面的保護，禁止人們將生活污水和生產污水直接排入溝渠、河流，嚴禁開墾荒山破壞植被等，同時要強化文化繼承方面的保護，加大力度建立大景區管理體制，落實好生態補償機制，做好扶貧脫困工作、加強沿岸農民技術培訓和建立漓江風景名勝區生態保護補償機制等方面研究，建立科學保護漓江的長效機制[3]。

3. 環境承載能力監測預警機制

通過環境承載能力監測預警機制的設立來主動發現問題，綜合運用基礎風險信息，通過監測預警發現危險源，再運用信息發布系統發布到相關具體地域，達到防患于未然的目的。相關檢測站點通過實時監測、延時比對、趨勢成圖等數據進行評估，一旦發現該地區存在潛在的環境資源風險，將會對當地以及波及地點發出準確的信息反饋、警告。達到及時督促當地進行整改，采取有效措施保護自然環境資源的目的。使得整個區域內的污染程度能夠控制在環境空間承載范圍之內，給大自然留下更多的修復時間、空間[4]。

4. 污染物排放許可制度

從2016年至今，廣西積極探索排污許可制，取得初步成效。但是在實際操作當中存在著排污許可制定位不夠明確，企事業單位治污責任落實不力，有關職能部門監管不到位，使得該制度很難發揮出最大實效。根據《控制污染物排放許可制實施方案》的要求，對實施范圍、綜合許可、分類管理以及機構設置方面都要盡快出臺符合區情的具體規定[5]。對本地排污許可證的申請、審核、發放、管理等程序要明確程序，對15個國家以及出臺標準的重點行業之外的行業也要盡快出臺有關標準。成立本地區相應的改革領導小組和組織機構，共同推進排污許可制度改革的推行。

（三）后果嚴懲制度

1. 生態環境損害責任終身追責制

我們要像保護眼睛一樣保護自然生態環境。過去一段時間，由于地方政府政績觀的偏差，一味追求GDP的增長，引進高污染高耗能的企業，走西方國家曾經走過的“先污染后治理”的老路，一定程度上破壞了當地的自然生態環境。實行生態環境損害責任終身追責制，有利于提高政府部門在發展經濟的同時，更加重視保護環境。通過任期內的定期不定期自然資源開發、利用、盤查、保護等進行評估，與離任審計相結合，對地方行政任期內一切與環境資源有關系的行政決策、重點工作進行監管[6]?？茖W完備的審計指標、審計模式能夠更好的把權力關進制度的籠子里，減小行政人員的自由裁量權。

2. 生態環境損害賠償制度

自2018年開始在全國范圍試行生態環境損害賠償制度，要求在總結云南、吉林、貴州等7個?。ㄊ校┰圏c工作的基礎上，明確生態環境損害的責任主體、賠償范圍、索賠主體以及損害賠償解決方式等問題。同時要形成與之相適應的鑒定評估管理體系和資金運行機制，探索生態環境遭到損害之后的賠償與修復制度。針對廣西各生態功能區定位不同，要因地制宜，循序漸進地落實、細化該項制度，通過發布省級生態環境損害賠償實施細則，帶動各個市（區）開展本地區的制度落地。細化能夠啟動生態損害賠償的具體情況、要求;充分發揮行政效能，增加賠償的方式渠道;將“磋商調解”運用到權責雙方的賠償處理過程中[7]。

3. 生態環境治理與修復制度

自然生態環境遭到破壞以后，需要采取一系列措施去治理與修復，恢復到原先的狀態，這也是保護生態環境的重要一環。在治理與修復的主體上應當做相應的擴大，形成政府主導，企業參與，全民行動的多元化參與模式。鑒于生態環境的復雜性，在治理的方式上應當采納專門科研機構的意見建議，必要時在重點生態保護區的修復工作必須聘請有相應資質的機構。同時，對于治理與修復過程中產生的資金款項要進行審計監督，確保專款專用。最后，實行長效動態監管。生態環境的修復是個長期的過程，人為修復過后還需要給予時間讓生態自然修復，有關部門需要長期跟蹤、檢測、評估，以保證該區域生態環境系統真正實現平衡。

四、構建廣西生態環境保護長效機制的現實路徑

（一）加強廣西生態環境保護立法

1. 要轉變落后的生態立法理念，以可持續發展為出發點，踐行綠色發展的道路，用可持續發展思想來指導廣西生態環境立法工作，就要對現行的滯后和不科學的立法指導思想、理念等進行全方位革新和完善。

2. 要完善立法程序和立法機制，提升立法水平，多制定出一些適合廣西實際的“良法”，對于那些有關民生領域的重要生態保護立法，還要加大公眾參與力度，群策群力、科學立法。

3. 要突出廣西生態立法特色，對部分問題進行變通;有選擇性地借鑒廣西各少數民族習慣法中的生態保護理念，并將其運用到當前的立法中去，針對特有的問題進行變通立法。完善生態保護立法，形成系統的生態保護法律體系[8]。

（二）發揮市場對生態環境保護的調節作用

1. 實行環境資源有償使用制度。在省、市、縣（區）設統一的資源管理部門，負責統籌管理本地自然資源的數量、質量、承載量等，運用專業系統進行產權登記，建立好完善的資源所有權體系。將登記在冊的自然資源進行市場化估價，流入規范的自然資源產權交易市場。同時做好自然資源的整體使用規劃，并納入到廣西當地經濟核算體系中。

2. 完善生態保護利益補償機制。按照“誰破壞，誰補償;誰受益，誰補償”的原則，規范企業的生態經濟行為，利用經濟杠桿調節企業的投資結構，將收取的款項用于補償涉及的群眾生活與治理生態環境。

3. 排污權交易制度，針對區內汽車、鋁、制糖、造紙、化工等高能耗產業通過交易的形式對內部污染源進行調節，提高企業的自主創新能力、減少能耗量。

（三）加強頂層設計，提高宏觀調控力度

1. 各級政府以生態立區為理念全方位、多角度考慮制定生態環境保護與經濟發展的戰略規劃。出臺相應的利于綠色園區打造、綠色城鎮建設、綠色生態宜居的政策制度，通過制度引領全區的生態文明建設。

2. 靈活運用宏觀調控手段，如要發揮好財政、稅收、金融、貨幣政策，去引導市場向綠色節能領域發展，在保證經濟中低速高質量發展的新常態下，運用區間調控與定向調控相結合的靈活的宏觀調控方式。在實施定向調控時要抓住經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節，精準發力、定向施策。再次，加大生態指標在政績考核體系中的比重，落實領導干部任期內生態指標責任問責制、終身制，提高地方黨政一把手對于生態保護的重視。如根據區內不同市域的主體功能定位，實行差別化考核。沿邊、沿海地區與大石山區所側重考核的點應有所區別，經濟發達地區的生態考核指標應多于、嚴于邊遠落后地區。同時可以建立地區之間橫向監督考核機制，對應城市可以幫扶結對子，將發達地區的生態保護經驗傳授給欠發達地區，以點帶面，協調發展[9]。

（四）加快政府職能轉變，為生態環境保護提供行政保障

1. 整合政府機構職能，實現政府在生態環境保護行政管理中的各部門具體職責與定位。按照國家生態環境部的職能劃分層層落實環保部門的各項基本職能到市縣一級，使各級政府的生態環保機構各司其職，對生態環境保護負起第一責任，統籌、協調、安排本地區的生態保護工作。

2. 轉變政府手段和方式。強化環境執法監督力度，在進行行政決策時聽取專家意見，在重大生態事件發生時召開聽證會，提高公眾參與，提高生態執法水平;定期不定期開展形式多樣的生態環境保護執法檢查。

3. 提高執法隊伍綜合素質加強團隊建設。培育職能部門人員的生態發展意識與執法的能力與專業性，可以采取專業院校選拔與在崗人員業務培訓相結合，通過定期考核方式來造就一批熟悉廣西生態執法情況、業務素質精湛、政治堅定的生態管理隊伍[10]。

（五）打破一次性評估實行動態監測，形成能上能下的政府、媒體、公眾“三位一體”監督機制

在政府監督與公眾監督這一塊，除了要發揮政府職權部門層級多、權限較大的特點，還可以設立獨立的專家評估委員會，整合形成一套適合廣西區內進行生態達標評估的體系，包括資源能耗率、生態承載力、整體影響力等指標，對污染行為、企業環保狀況進行科學評估與監測。在定期監測和隨機抽查中若發現企業違規排污，則可以發出警告，若不整改則可予以責令停產經營、征收排污費和環境保護稅或是取消企業相應資質等[11]。同時把職能監督與社會監督相結合，建構由案件舉報人、行業協會、社會團體、新聞媒體等共同參與的案件督辦督查監督制度，提升案件查處的公信力。

（六）加強生態文化建設，為生態環境保護提供文化基礎

首先，提升政府的生態文明觀念，明確生態環境對區域可持續發展的重要性，改變單一的城市發展指標。[12]其次，提高企業的生態文明觀念。綠色發展理念引入企業文化之中，鼓勵企業通過技術創新節能減排、減少成本，提高效益。不斷學習和研究綠色設計、生產與銷售的系列理念。第三，加強公眾的生態文明理念。從家庭、學校、社區入手，從小培養公民的綠色消費觀念，提倡綠色生活方式，加強公眾參與生態文明建設的力度，營造一種全民參與、崇尚綠色的社會氛圍。

總體而言，為了保障廣西生態環境保護機制能夠暢銷運作，要從政府、經濟、文化、社會幾個方面共同助力。政治上要加快政府職能轉變，為生態文明長效機制的形成提供政府保障;經濟上要強化經濟發展對生態環境保護制度持續有效的助力作用;文化上要加強生態文化建設，提高全民生態保護意識，養成綠色消費習慣，為生態環保長效機制提供思想指導;打破一次性評估實行動態監測，形成政府、媒體、公眾“三位一體”的監督機制。

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責任編輯 陸 瑩

收稿日期：2020-02-15

作者簡介：韋淑玲，女，法律碩士，中共桂林市委黨校（桂林市行政學院）公共管理與法學教研室講師，主要從事法學、應急管理研究。