健全律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件機制探析

摘 要：律師作為法治建設過程中的重要實踐主體，必須充分發揮律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的作用。律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件可以有效解決信訪人申訴過程中出現的諸如釋法說理、信息對稱及矛盾追蹤等問題，為信訪人和終結主體搭建溝通的橋梁。在當前律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件過程中，還存在激發律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的內生動力不足、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實效性不強及律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的可接受性不高等影響參與和代理機制有效運行的現實難題。要最終實現“案結事了、息訪息訴”的終結目標，必須從以下路徑入手：加強制度支持力度，激發律師參與和代理的內在動力;加強財政支持力度，提高律師參與和代理的積極性;強化律師的中立地位，提升信訪人對律師的認同度。

關鍵詞：涉法涉訴信訪;律師參與;機制健全

中圖分類號：D926.3? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1004-1494（2020）03-0102-07

要最終實現“案結事了、息訪息訴”的終結目標，涉法涉訴信訪終結工作必須“走出傳統的‘國家——社會的對立管制思維誤區”。[1]在推進全面依法治國和國家治理現代化的時代背景下，不管是終結責任主體，還是信訪人，抑或終結信訪事項的承接主體和其他終結參與者，都應當意識到自己不是置身度外的旁觀者，而是涉法涉訴信訪終結命運共同體中不可或缺的一員。因此，涉法涉訴信訪終結必須推進多元共治的終結運行機制。概言之，多元共治的終結法治運行機制就是在各級黨委政法委領導和政法單位主導下，充分調動社會各方力量參與終結工作，統籌社會各種資源支持終結工作，激發終結工作的內在活力，推動形成涉法涉訴信訪事項有效終結的社會合力。黨的十九大報告指出：“要提高社會治理社會化、法治運行、智能化、專業化水平，構建共建共治共享的社會治理模式。”習近平總書記在2019年中央政法工作會議上強調：“要善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理效能，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。”十九屆四中全會進一步提出，要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。在推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，既要注重在涉法涉訴信訪終結工作中善于運用法治思維和法治方式，也要高度重視健全律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件體制機制，以保障涉法涉訴信訪依法終結目標的順利實現。

一、問題的提出

律師作為法治建設過程中的重要實踐主體，必須充分發揮律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的作用。“律師制度不僅可以與民權結合從而外化出民主精神，還可以與治權結合產生出法治化的社會秩序。”[2]黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利。對不服司法機關生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度。對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。”這表明，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件可以有效解決信訪人申訴過程中出現的諸多問題，為信訪人和終結主體搭建溝通的橋梁。中政委印發了《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，這是“貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，深入推進涉法涉訴信訪改革的重要舉措，為律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作提供了制度保障。”[3]但是，律師在參與化解和代理涉法涉訴信訪案件過程中，其運行機制也存在一些需要健全的地方，主要表現在對于律師參與和代理涉法涉訴信訪案件，目前雖然有中央政法委制定的政策文件作為依據，但其中很多規定都屬于原則性和指導性的規定，在推進該項制度過程中還需要根據現實情況的需要不斷完善。因為通過律師參與和代理涉法涉訴信訪案件來破解終結難題，這一制度從構想、設計到具體在實踐中予以推行，取得了制度設計的預期效果，但還需要對積累的經驗進行總結提煉，在問題最小化和成功最大化的情況下實現制度常態化。該項制度如果得到不斷完善，將會“逐步引導信訪人形成主動委托律師代理的自覺，進而促使該項制度真正落地生根，營造依法、理性參與信訪事項終結活動的良好氛圍。”[4]同時，律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的財政支持力度還不夠。律師是法治社會的重要組成部分，是作為第三方引入到涉法涉訴信訪依法終結工作中的法律服務提供者，律師執業活動沒有財政撥款，所有收入完全依靠為社會提供法律而獲得，可以說律師提供的法律服務都應該屬于有償服務。當前，律師被政法委或司法行政機關推薦給信訪人的過程中，其法律服務費用由誰來支付，各地規定并不一致，對有效發揮律師在參與和代理涉法涉訴信訪案件中的作用產生了較大的影響。比如，地方財政對律師提供法律服務的支持力度不夠，導致的結果是不利于依法維護信訪人的合法權益，使這一制度在實踐中難以發揮應有的作用。加大對律師參與化解涉法涉訴案件工作本級專項經費支持力度的一些建議，在實踐中并未得到有效落實。一些地方雖然規定了值班律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的付費制度，但對如何將值班律師參與和代理案件數量、效果與獲得的收入進行掛鉤的考核標準不明確。由此造成律師在參與和代理過程中代理數量多少、質量好壞沒有進行具體衡量。自然影響到部分原本積極投身涉法涉訴信訪案件代理律師的積極性，也影響到信訪人對律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的滿意度。實踐中，地方政府將更多的財政資源投入到應對信訪人進京非正常上訪的穩控中，對于如何解決律師參與和代理涉法涉訴信訪的經費保障問題，相對于對信訪人的穩控并不緊迫，“一些政府部門便忽略財政資源的常態化投入甚至采取推諉、扯皮的應對策略，對律師參與和代理信訪案件的經費保障采取不過問、不重視、不落實的態度，不利于律師參與和代理機制的有效運行。”[5]64此外，律師參與和代理信訪案件的身份認同還比較低。信訪人對政法單位或司法行政機關提供推薦的律師從心底往往存在一定的抗拒，主要原因在于律師的中立身份沒有得到信訪人的有效認同，從而影響律師參與或代理涉法涉訴信訪案件的效果。律師如果要在參與化解和代理涉法涉訴信訪案件過程中發揮應有的作用，必須加強信訪人對律師作為公正的第三方這一身份的有效認同。涉法涉訴信訪終結事項在復查和審查過程中，如果有獲得信訪人認同的律師參與或代理，依法做出的終結結論往往更容易獲得信訪人的接受和執行，因為律師可以幫助信訪人對發生法律效力的法律結論在實體和程序上是否公正作出專業判斷。信訪事項在終結過程中會因為律師的參與，終結程序更加規范、訴求表達更加明確、說理論證更加明晰，可以有效消除信訪人對終結責任單位的對抗情緒，及時化解涉法涉訴信訪終結難題。

二、影響律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件機制有效運行的現實困境

2015年中央政法委制定出臺《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》對律師參與的背景進行了客觀評價：“認為當前涉法涉訴信訪案件多發、重復訪高發、久訪不息的問題仍然突出，既加重了信訪群眾的訴累，又耗費了大量司法資源，影響正常信訪秩序”。中央政法委《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》將律師參與定位為：“律師以法律服務者身份參與涉法涉訴信訪工作，容易取得信訪群眾信任，引導信訪群眾理性表達訴求、依法維護權益;律師是法律‘明白人，既向信訪群眾講法明理，又督促政法單位嚴格依法辦案，有利于涉法涉訴信訪案件得到依法解決。”由于中央政法委制定出臺的上述政策文件在具體操作中的實效正出于檢驗階段，律師參與和代理涉法涉訴信訪案件從理論上而言可以有效解決終結過程中釋法說理的問題，但還需要在實踐中不斷完善才能發揮律師參與和代理的作用，主要體現為：

（一）激發律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的內生動力不足

根據中央政法委《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）的規定，“律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件是一項公益性法律服務工作”。“不以贏利為目的，向信訪人提供無償法律服務”。按照《意見》規定，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件是不以獲利為目的，純粹是一項公益性法律服務活動。這一規定帶有較強的理想化色彩，把已經完全法律市場化的律師主體視為政府可支配的對象，沒有充分考慮律師參與和代理的目的性主要是為了獲取經濟利益，從而忽略了律師參與和代理的內生動力如何激發的問題，更何況一些涉法涉訴信訪案件反映的大部分都是疑難、復雜問題，需要律師付出大量的時間和精力。“長此以往，會影響律師參與的積極性，也會影響涉法涉訴信訪案件的終結質量。”[6]

（二）律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實效性不強

實踐中，律師大多是按照當地律協和司法行政部門的要求被動參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，參與的形式基本上是在公共場所、政法單位的訴訟服務大廳接待前來申訴的信訪人，使律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實效性大打折扣。一些律師利用政法單位訴訟服務大廳的特殊場景，以此作為提高自己吸納法律服務業務量的資源優勢，而沒有把著力點放在如何協助政法單位有效化解信訪難題上面，使參與化解和代理工作流于形式，無法實現應有的實效目標。同時，坐堂接訪式的參與形式單一，無法消解信訪人對法律結論存在錯誤的疑慮，有些情緒偏激的信訪人還因為對律師的解答不滿意發生與律師之間的沖突，反復向律師協會和司法行政機關投訴接待。絕大多數律師沒有主動跟蹤涉法涉訴信訪事項終結后的矛盾化解，難以勝任參與到對信訪人進行的教育疏導的工作，也難以參與到對信訪事項遺留矛盾的化解工作中來。

（三）律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的可接受性不高

一些信訪人認為律師都是站在政法單位的角度看問題，對其沒有更大的幫助作用，律師代理其案件的目的是為黨委政府擺脫麻煩，認為無代理的必要性，表明律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件還存在社會可接受性不高的問題，具體情況見表1。

我們的調研數據也充分顯示，超過62.4%的涉法涉訴信訪人不愿意政法單位推薦的律師參與和代理自己的申訴案件。政法單位作為涉法涉訴信訪依法終結的主體，從其居中裁判的地位而言，向信訪人推薦律師的出發點主要是為了讓律師介入更順暢處置終結信訪事項，因為有律師參與和代理涉法涉訴信訪案件，在釋法說理方面更能促使信訪人理性認知政法單位作出的終結決定。但實際情況并非如此，對于政法單位向自己推薦律師，信訪人往往會猜忌政法單位是否會與其推薦的律師一起來蒙蔽自己，或者推薦的律師會不會替自己說話。一般信訪人更相信自己請的律師。至于絕大部分涉法涉訴信訪人為何不愿意讓律師參與和代理自己的申訴案件？調查數據顯示，主要原因在于信訪人對律師的中立地位缺乏信任，具體原因見表2。

對于代理律師的選擇問題，因為黨委政府出于安全可控的角度考慮，律師大多由司法機關與律師協會共同選擇或推薦。但從案件當事人角度看，參與化解和代理涉法涉訴信訪案件不是自己花錢聘請，是否按照自己的意愿辦事，會不會只是一個“擺設”，一些信訪人把“尋找律師”這一過程看作政法單位或政府的行為，從心理上產生抵觸情緒。實踐中，有的涉法涉訴信訪案件當事人明確拒絕律師參與其中，影響了律師參與機制的有效運行。

三、健全律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件機制的路徑選擇

律師參與和代理是一個小窗口，但背后卻是涉法涉訴信訪依法終結的大舞臺，必須從制度層面強大支持力度，為律師有效參與化解和代理涉法涉訴信訪案件提供可靠的制度支撐。由此可見，必須加強制度和財政支持力度，強化律師的中立地位，才能發揮律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件應有的效能，才能激發律師參與和代理的內在動力，才能切實把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法單位依法按程序作出終結決定，并促使信訪人接受、服從和執行，保護合法信訪、制止違法鬧訪，維護司法權威的重要途徑。

（一）加強制度支持力度，激發律師參與和代理的內在動力

在律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的制度支持方面，中央政法委制定出臺了《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見》，規定對不服司法機關生效裁判和決定的申訴，逐步實行由律師代理制度。根據相關法律，結合人民司法工作實際，最高人民法院、最高人民檢察院2017年制定出臺了《關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》，為律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作提供了基本的制度保障。但是，上述規定只是從宏觀上對律師參與和代理涉法涉訴信訪案件提供基本的制度支撐，為了有效保障律師在代理涉法涉訴信訪案件中的權利，加強宏觀制度規范的可操作性，還應當進一步加強對律師參與和代理涉法涉訴信訪案件工作的制度支持力度。

其一，加強對律師在代理涉法涉訴信訪案件中權利保障、活動管理和行為規范的制度支持力度。在涉法涉訴信訪終結實踐中，一些刑事案件和個別民商事案件，律師在復查和審查程序中均不同程度地出現閱卷難、會見難等影響代理工作正常開展的情況，這種情況在一些地方至今沒有得到根本改觀。第一，建議在立法層面上明確規定辦案機關應為律師參與和代理涉法涉訴信訪案件提供工作便利，如為代理律師提供閱卷的場所，在工作日合理安排律師會見當事人，提出代理意見和案件建議等權利。同時，對于代理涉法涉訴信訪案件律師所提出的意見和建議，負責涉法涉訴信訪事項終結工作的政法單位應予以重視，及時反饋，反饋不及時的，應追究有關責任人的責任。第二，規范對代理涉法涉訴信訪案件的律師活動的管理制度。當前，各地對代理涉法涉訴信訪案件的輪值律師存在多頭管理，各管理機構之間銜接松散，管理相對混亂的局面。建議加強相關的制度規定，對律師在日常接待信訪人過程中的活動應由律師協會和司法行政機關，由律協按照相關標準要求在征得信訪人同意的情況下從數據庫中選派符合條件的律師參與接待工作，并對律師接待過程中的違反基本職業操守的行為進行監督和處罰。律師協會對律師的選派和監督問責前應當與司法行政機關進行溝通并備案。律師在參與由政法機關主導的代理活動應當由政法單位負責對律師進行監督管理，政法單位要將監督管理中的具體情況通報給律師協會和司法行政機關。通過律師協會、司法行政機關、政法單位三個部門的齊抓共管，真正形成強有力的規范律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的制度合力。第三，強化律師參與和代理涉法涉訴信訪案件不當履職的責任承擔。律師的責任心決定了代理涉法涉訴信訪案件工作的好壞，也對涉法涉訴信訪事項能否實現有效終結產生重要的影響。建立一支高素質的申訴代理律師隊伍是強化律師代理申訴制度的重要保障。建議從立法上對律師的代理行為進行規范和約束，一旦出現在涉法涉訴信訪案件代理過程中怠于履職或履職不當的情況，應由律師協會或司法行政機關對律師進行誡勉談話或給予處罰。從負面的角度強化制度支持力度，目的是增強律師的責任意識，從制度上規范律師的參與和代理行為，真正做到以事實為依據，以法律為準繩，形成解決涉法涉訴信訪終結難題的合力，切實做到維護信訪人的合法權益與維護司法權威的統一。

其二，加強對律師參與和代理涉法涉訴信訪案件進行指導的地方性規定的建設力度。在律師參與和代理涉法涉訴信訪案件過程中，每一個地方的律師代理都具有較強的地域特性，加強地方性規定可以有針對性解決本區域律師代理過程中出現的問題，為律師代理提供優質服務，以發揮律師代理效能的最大化，也可以通過制定地方性規定有效落實中央出臺的相關政策文件，因為地方性規定作為對中央相關部門規定的細化和補充，可以增強規定在具體活動中的可操作性和針對性。

從另一角度來看，不斷完善律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的制度支撐，可以從制度上為律師有效介入終結信訪事項活動提供依據和支持，消除各政法單位的疑慮和防范心理，使律師在代理案件過程中能順利調卷和調查取證，也便于律師與負責復查和審查信訪終結事項的政法單位溝通。如規定了“全市各級公安機關、人民檢察院和人民法院對律師參與和代理的涉法涉訴信訪案件，應本著全面協作、大力配合、有利息訪的原則，建立相互交流工作的聯系制度，對律師接待中心發送的各類協調函件，應在十個工作日內書面答復”;“律師參與代理涉法涉訴信訪案件后，有權根據案情需要到擬申報信訪終結事項的政法單位查閱、摘抄、復印相關案件的卷宗材料。”[5]68

（二）加強財政支持力度，提高律師參與和代理的積極性

巧婦難為無米之炊，沒有財政的可持續支持，難以建立律師參與和代理涉法涉訴信訪的長效機制。因為律師作為依靠提高法律服務獲取經濟利益的市場化主體，律師事務所無法向每位律師每月固定發放薪酬，律師收入全靠向社會提供法律服務所得，而律師參與和代理涉法涉訴信訪案件，特別是配合政法單位參與信訪事項依法終結工作時需要耗費大量的時間和精力，所產生的費用、應得到的報酬，卻因為財政支持力度不夠而難以落實到位，無形中打擊了律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的積極性和主動性，使律師參與和代理工作難以為繼。相關部門要有效保障律師參與信訪接待工作的經費支持，對律師按照規定應當獲得的報酬要按時全額支付，不得延時和故意拖欠。為了提高律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的積極性，必須按照律師參與和代理信訪工作的實際付出和取得的成效不斷提高財政支持力度，可以為律師參與和代理涉法涉訴信訪案件打開通路。與此同時，參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師也可將其特有的一系列社會性資源不斷輸入政法單位的依法終結工作中，改善傳統的“封閉型”涉法涉訴信訪終結模式。可見，律師在參與和代理涉法涉訴信訪案件過程中與政府部門的財政支持力度具有極強的雙向互動性。對參與和代理涉法涉訴信訪案件律師的財政支持力度主要從以下三個方面予以加強：

其一，為律師在政法單位之外提供值班所需的辦公場所。就律師參與和代理涉法涉訴信訪這類比較特殊的案件而言，律師有一個合適的場所來接待信訪人顯然非常重要。當前絕大多數政法單位都把律師值班室設在本單位之內，雖然方便律師接待申訴人或信訪人，但容易導致信訪人對值班律師的中立身份產生懷疑，不利于通過律師參與和代理來促進涉法涉訴信訪事項的有效終結。同時，有的輪值律師將政法單位提供專用的律師代理申訴辦公室用于拓展個人其他法律業務，甚至主動要求其代理的其他案件當事人或潛在客戶到值班辦公室來洽談法律業務，以顯示與政法單位不一般的關系，以此抬高自己在當事人心目中的地位。有的值班律師甚至利用在政法單位內輪值的特有身份，以及在政法單位“辦公”的客觀條件，將其當作招攬業務甚至收取高額代理費用的“噱頭”[7]。如此以來，不僅背離了輪值律師應有的職責定位，也敗壞了政法單位在信訪人或申訴人心目中的公正形象，影響司法公信力。因此，建議作為接待信訪人的律師值班室不宜放在政法單位內，應當設置在當地司法行政機關或者律師協會的辦公場所內，值班場所所需的租金、裝修、水電等費用由當地財政列支，保證律師接待中心的正常運轉。

其二，為參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師提供必要的工作經費保障。將律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的相關經費納入財政預算，通過政府購買服務的方式，使律師的工作經費得到可靠的財力保障，是確保律師參與和代理信訪案件機制有效運行的基本條件。因為強化參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師財政支持力度，可以讓律師在放棄其他可獲利的法律業務的情況下心無旁騖地為信訪人提供法律服務，提高了律師參與和代理涉法涉訴信訪終結工作的積極性，推進了律師在參與和代理涉法涉訴信訪案件中供給的專業化和水平的提升。輪值律師在接待涉法涉訴信訪人過程中，既是為處于救濟困境的信訪人提供必要的法律服務，也是替政法單位解決涉法涉訴信訪終結難題，其提供的法律服務并非義務勞動，應當支付對價或相應的報酬。倘若不能及時保證必要的工作經費和支付報酬，必將挫傷律師值班和參與終結涉法涉訴信訪案件的積極性。建議將值班律師的工作經費和服務報酬納入當地財政預算，由司法行政部門對律師的參與和代理工作進行核實后發放，從而保證財政支持在律師代理和參與涉法涉訴信訪案件中得到具體落實。

（三）強化律師的中立地位，提升信訪人對律師的認同度

從理論上而言，“認同”是社會心理學上的一個重要概念。認同意味著人們對某一事物在心理上的歸屬感。涉法涉訴信訪案件參與和代理過程中，信訪人對律師中立身份是否認同實際上影響著律師這一社會角色介入涉法涉訴信訪終結活動的有效性，也意味著律師在政法單位和信訪人之間處于一個什么樣的特定位置。韋伯認為：“‘身份應當意味著一種根據正面或負面特權得到社會評價的有效要求……身份并不單決定于階級地位，階級地位作用在身份的效果是清晰的或者模糊的。”[8]可見，律師在參與和代理涉法涉訴信訪案件過程中的身份定位對信訪人而言是一個可否接受的重要問題，直接影響終結的效能。一些久訪不息的涉法涉訴信訪人有一個共性的習慣，就是多疑。事實上，有些涉法涉訴信訪案件難以實現依法終結的目標，既有信訪人對辦案單位公正性的懷疑的問題，也有參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師沒有站在第三方立場取得群眾信任的問題。因此，在涉法涉訴信訪依法終結過程中加強信訪人對律師中立身份的認同度勢在必行。

因為律師的中立身份與信訪人的法治認同度有很緊密的內在關系，信訪人的法治認同度高則表明律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的行為及結果能獲得信訪人最大限度的信賴。一般而言，律師如何得以參與和代理涉法涉訴信訪案件，其非中立性身份和中立性身份存在明顯的張力。對于參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師身份而言，其身份通常要么是中立性的，要么是具有非中立性的官方色彩的。因此，涉法涉訴信訪案件在終結過程中，其復查是由生效法律結論的擬申報終結單位來負責的，也就是哪一個具體的政法單位做出生效法律結論，這個政法單位就負責對生效法律結論這一擬終結事項進行復查，復查主體與信訪人之間存在較大的張力，如果由政法單位直接向信訪人推薦代理律師，或者由在政法單位值班的律師代理，其身份的中立性必然遭到信訪人的質疑，在這種情況下律師參與和代理的效果難以促進信訪事項的有效終結。因此，必須完善律師參與和代理涉法涉訴信訪案件機制，提高信訪人對律師中立身份的認同度。

其一，政法單位的輪值律師不宜直接參與和代理涉法涉訴信訪案件，由當地律師協會或司法行政機關通過遴選進入數據庫的律師參與和代理較為適宜。“最高人民法院黨組成員、副院長景漢朝在江蘇省對律師代理申訴信訪案件進行調研時強調，落實律師代理申訴制度，必須重視建立當事人對代理律師的信任管理。”[9]政法單位的輪值律師直接駐守在政法單位的辦公場所，在代理申訴案件的過程中，給信訪人或當事人最直觀的印象就是與政法單位之間存在密切的關系，如果交由輪值律師來參與和代理涉法涉訴信訪案件，律師是否可以幫助信訪人對已經發生法律效力的裁判、決定是否公正作出理性判斷？能否最大限度地維護信訪人的合法權益？這些讓信訪人疑惑的問題可能都會因為輪值律師在政法單位值班這一表象所強化。實踐中的確有的輪值律師借助在政法單位值班的便利條件和法官、檢察官等人員“拉關系”“交朋友”和“套近乎”。上述現象均為輪值律師代理涉法涉訴信訪案件可能會出現讓信訪人質疑的具體表現。鑒于部分信訪人對在法院、檢察院等政法單位的輪值律師的中立性身份持懷疑態度，不相信律師會從維護信訪人合法權益的角度去參與和代理的現象，建議采取以下措施：第一，建立參與和代理涉法涉訴信訪案件遴選律師數據庫。禁止政法單位或具體的復查案件的主辦人員強行為信訪人指定律師，或者在信訪人比較抗拒的情況下為其推薦代理律師，賦予信訪人對代理其涉法涉訴信訪案件律師的選擇權。申訴人可以從律師專家庫中自主選取自己信任的律師。信訪人對于自己所選擇的律師的意見建議更容易接納，這也一定程度上對涉法涉訴信訪案件依法終結目標的實現產生重要影響。“在探索過程中，各地涌現出一批經驗做法。北京的做法是：構建第三方平臺，讓律師以專家身份參與其中，信訪人‘點廚子，第三方平臺派遣專家。”[10]第二，完善律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的主體遴選標準。建議在遴選律師的過程中要充分考慮作為涉法涉訴信訪案件的代理律師所具有的特殊性，設立必要的積極要件和消極要件。積極要件方面：一方面，遴選一些擁有人大代表、黨委政府法律顧問和在律師協會擔任一定職務的律師，這些官方賦予的政治身份在某種意義上是社會認同的最好標簽，便于律師與政法單位交往。“律師所具有的政治身份亦具有較高的社會認同度，政法單位會認定律師是‘壓事兒的，不是‘挑事兒的。”[5]72政法單位將這類律師納入到涉法涉訴信訪終結工作中，降低了吸納陌生元素介入涉法涉訴信訪終結中所帶來的風險。另外，遴選出的律師必須具有較高的社會聲譽，比如一些獲得中央政法委和全國律師協會授予榮譽稱號具有社會較高公信力的律師更能獲得信訪人的認同。同時律師必須具有5年以上的執業經歷，從而保障代理申訴律師的業務能力和職業經驗。消極要件方面：參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師近5年內必須沒有受到當地律協和司法行政機關通報批評以上處分的不良記錄。

其二，注重遴選在具體社會實踐活動中經常參與黨委政府和司法行政機關主持的法律論證和社會咨詢服務活動的律師，這些律師社會責任感強、政治站位較高、群眾工作流程熟悉，有助于推動信訪事項有效終結。因為涉法涉訴信訪終結工作法律性、政策性強，情況復雜，對律師的遴選標準必須要求具備：一是要求有較強的政治覺悟、較強的法律服務能力、較強的社會公益經驗。二是需要具備較強的群眾工作能力，這種群眾工作能力強的律師可以從具有人大代表或政協委員身份的律師中遴選，因為人大代表和政協委員具有較強的“親民性”，平時在調研過程中也對民情了解得較深入細致，對信訪人的心理狀態把握得也較準，較容易在政法單位和信訪人之間架起有效溝通的橋梁，有助于涉法涉訴信訪事項依法終結。

大道至簡，法無定法，實現“案結事了、息訪息訴”終結目標的關鍵是堅持黨對涉法涉訴信訪依法終結工作全面領導下，不斷完善律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的體制機制，維護信訪人合法權益與維護司法權威的有機統一，促使法治性和人民性相融合、程序終結和實質終結相統一。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視涉法涉訴信訪問題的依法解決，針對涉法涉訴信訪終結中存在的入口不順、程序空轉和出口不暢等難題，指導政法部門出臺了系列政策文件，使涉法涉訴信訪終結工作基本實現有規可循。行百里者半九十，實現涉法涉訴信訪依法終結的目標，還有很多工作要做。我們堅信，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，涉法涉訴信訪依法終結工作一定能夠實現以法治為依托，以人民為中心，以公正為目標，以平安為使命的價值取向，一定能彰顯中國特色社會主義國家信訪治理現代化的制度優勢。

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責任編輯 陸 瑩

收稿日期：2002-04-02

基金項目：國家社科基金項目“涉法涉訴信訪終結的法治運行機制研究”（15BFX046）的階段性研究成果。

作者簡介：陳發桂，男，中共廣西區委黨校（廣西行政學院）法學教研部教授，研究方向為涉法涉訴信訪依法終結和社會主義法治建設。