中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展困局及破解之道

孟 則，張 巖

（中國人民大學(xué)，北京100029）

2017年10月18—24日，黨的十九大指出“中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是中國邁向高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。中國特色小鎮(zhèn)的建設(shè)工作始于浙江，2016年進(jìn)行了全國推廣，經(jīng)歷了快速發(fā)展的四年。國家發(fā)改委于2018年8月30日發(fā)布了 《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》，為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建章立制，糾偏引路，支撐發(fā)展。目前，中國特色小鎮(zhèn)建設(shè)已形成國家創(chuàng)建培育體系。總體來看，特色小鎮(zhèn)形成了兩條發(fā)展路徑，一條是以浙江思路為依據(jù)的非建制鎮(zhèn)的特色小鎮(zhèn)，全國有17個省以特色小鎮(zhèn)為對象，進(jìn)行創(chuàng)建、培育、評價等工作；另一條則是以有特色的建制鎮(zhèn)為標(biāo)的，建設(shè)、培育特色小城鎮(zhèn)，實(shí)行該思路的有17個省份。另外，在國家級特色小（城）鎮(zhèn)方面，經(jīng)歷了小城鎮(zhèn)到特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)兩者并行的過程。第一批、第二批國家級特色小鎮(zhèn)分別公布了127、276個（建制鎮(zhèn)的特色小鎮(zhèn)），第三批國家級特色小鎮(zhèn)分為特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)分別進(jìn)行認(rèn)定。

一、中國特色小鎮(zhèn)形成模式

“特色小鎮(zhèn)”的概念起源于浙江，2014年杭州的“云棲小鎮(zhèn)”首次被公開提及，2018年之后特色小鎮(zhèn)降溫趨勢明顯。可以說，特色小鎮(zhèn)是中國特有的概念。但本質(zhì)上來說，“特色小鎮(zhèn)”在各個國家都有體現(xiàn)，只是表現(xiàn)形式和名稱有所不同，或者說國外對這類小鎮(zhèn)并沒有統(tǒng)一的名稱。

（一）特色小鎮(zhèn)自然形成模式

國外諸多著名特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)生與發(fā)展并不是人為推動的，而是經(jīng)過數(shù)十年、甚至是上百年的時間演變，自然而然形成的。特色小鎮(zhèn)可以理解為有特點(diǎn)、有特色的小城鎮(zhèn)。美國杰克·舒爾茨（埃嘉索公司）長期研究小城鎮(zhèn)，從美國15800個非大都市統(tǒng)計區(qū)的小鎮(zhèn)中篩選出了397個成功的小城鎮(zhèn)，這些小城鎮(zhèn)在就業(yè)、人口和收入方面，都好于全國平均水平。這些小鎮(zhèn)依靠自身優(yōu)勢，不斷改善生活條件，生活質(zhì)量得以提高。在這些小鎮(zhèn)中，有不少小鎮(zhèn)（如格林尼治基金小鎮(zhèn)、硅谷、好時小鎮(zhèn)等）世界聞名，這些小鎮(zhèn)的形成大多是自然形成的。如格林尼治基金小鎮(zhèn)起初只是紐約金融從業(yè)者逃避都市生活的地方，之后逐漸發(fā)展成為集中了超過500家的對沖基金公司，最多時近4000家的特色金融小鎮(zhèn)。再者，德國是世界上最早完成工業(yè)化的國家之一，百萬人口以上的城市只有4個，德國人口的60%都生活在中小城鎮(zhèn)。德國的每個小城鎮(zhèn)都有自己的特色支柱產(chǎn)業(yè)，都有自己競爭力強(qiáng)的企業(yè)，解決了德國70%的人口就業(yè)。如德國汽車產(chǎn)業(yè)最為著名的企業(yè)，大眾、奧迪、歐寶的總部分別在沃爾夫斯堡小鎮(zhèn)、因戈?duì)柺┧匦℃?zhèn)和呂塞爾斯海姆小鎮(zhèn)。

總之，特色小鎮(zhèn)是各具特色的小鎮(zhèn)，可能是由于某一企業(yè)的扎根、耕耘；可能由于具有獨(dú)特的歷史文化；可能由于小鎮(zhèn)是某一動漫、影視作者的家鄉(xiāng)（如日本的大榮町柯南小鎮(zhèn)）等，多種偶然因素推動小鎮(zhèn)形成具有獨(dú)一無二特色的特色小鎮(zhèn)。

（二）特色小鎮(zhèn)自然形成+政府培育模式

中國的特色小鎮(zhèn)源起于浙江的探索，之前也有自然形成的、獨(dú)特的小鎮(zhèn)（如烏鎮(zhèn)以其悠久的歷史、獨(dú)特的江南風(fēng)貌而聞名），但并沒有特色小鎮(zhèn)這一名稱。2014年，浙江省政府政策研究室開始“特色小鎮(zhèn)”的研究工作。其靈感來源于國外的特色小鎮(zhèn)，如達(dá)沃斯、格林尼治小鎮(zhèn)等。2015年1月，浙江省的《政府工作報告》①把創(chuàng)建“特色小鎮(zhèn)”列入浙江省政府的工作重點(diǎn)，目的是推動浙江產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級②。2015年4月，浙江省明確了特色小鎮(zhèn)的定位、規(guī)劃建設(shè)的要求、創(chuàng)建程序等，并提出要在未來三年重點(diǎn)培育和建設(shè)100個左右的特色小鎮(zhèn)③。2015年6月，浙江公布了第一批特色小鎮(zhèn)名單。浙江省政府提出，經(jīng)國家領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)考察推動，“特色小鎮(zhèn)”的概念一時風(fēng)靡全國。2016年7月，《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》發(fā)布，使特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為國家戰(zhàn)略。期望特色小鎮(zhèn)能夠推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、加快新舊動能的轉(zhuǎn)換④。從此，特色小鎮(zhèn)走上了在全國范圍內(nèi)的政府培育、創(chuàng)建模式。

為了規(guī)范發(fā)展和建設(shè)，國家明確由發(fā)改委牽頭，各省也相繼成立“特鎮(zhèn)辦”。目前，全國建設(shè)特色小鎮(zhèn)或建制特色小鎮(zhèn)的省份各有14個。而后者的省級區(qū)域中多以國家級的考核、申報為主，極少有自身的創(chuàng)建機(jī)制（其中，重慶、四川省設(shè)立了特色小城鎮(zhèn)的創(chuàng)建機(jī)制）。再者，各省級的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作基本是以浙江的思路進(jìn)行，即“培育一批、創(chuàng)建一批、命名一批”。也就是說，根據(jù)特色小鎮(zhèn)的不同發(fā)展階段，先對其進(jìn)行培育、建設(shè)（一般特色小鎮(zhèn)的建設(shè)周期為3年），成熟之后再命名特色小鎮(zhèn)⑤。

2018年8月，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》首次提出要建立特色小（城）鎮(zhèn)的規(guī)范糾偏機(jī)制和典型引路機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對特色小（城）鎮(zhèn)的監(jiān)測評估和動態(tài)調(diào)整，警示、淘汰不合格的特色小（城）鎮(zhèn)。這標(biāo)志著特色小（城）鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展進(jìn)入了新的時期。

二、特色小鎮(zhèn)發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

特色小鎮(zhèn)的表現(xiàn)形態(tài)眾多、類別多種多樣。目前很多對特色小鎮(zhèn)進(jìn)行分類的方法不單純依據(jù)產(chǎn)業(yè)劃分，還混合了小鎮(zhèn)的發(fā)展要素，如交通區(qū)位、資源等，可能還有主體，如時尚創(chuàng)意。本文通過梳理中國省級創(chuàng)建的特色小鎮(zhèn)（796個），發(fā)現(xiàn)可以以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)劃分為制造、信息技術(shù)、商貿(mào)流通、旅游文化、金融服務(wù)和農(nóng)業(yè)6大類。其中，前200個知名度較高的特色小鎮(zhèn)中，制造類45個，信息技術(shù)類19個，商貿(mào)流通類13個，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類8個，旅游文化類63個，金融服務(wù)類12個⑥。表1展示了中國特色小鎮(zhèn)的發(fā)展類型及其包含的業(yè)態(tài)、特點(diǎn)以及具有代表性的特色小鎮(zhèn)。

從區(qū)域分布上可把數(shù)量分為四個等級，浙江、廣東、山東的特色小鎮(zhèn)數(shù)量較多，均超過80個；江西、河北和海南的特色小鎮(zhèn)數(shù)量為第二等級，在60—80個之間；其次是江蘇、廣西和福建，在40—60個之間；最后，其他省份的特色小鎮(zhèn)數(shù)量均未超過40。造成該現(xiàn)象的原因，可從兩個方面來考察：一是特色小鎮(zhèn)與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展水平密切相關(guān)，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域，如浙江、廣東、江蘇等，為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、發(fā)展提供了資源稟賦。二是特色小鎮(zhèn)的建設(shè)涉及投入資金體量較大，需要政府的支持如政策支持、財政支持等對特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建具有重要影響。如河北省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建數(shù)量較多（76個），但資源稟賦稍差，主因是政府支持促進(jìn)了特色小鎮(zhèn)數(shù)量的增長。

表1 中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展類型

圖1 796個特色小鎮(zhèn)和知名度前200的區(qū)域分布

三、中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展困局

（一）特色小鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)特色，說明小鎮(zhèn)不是大范圍產(chǎn)物

特色是什么？是特色小鎮(zhèn)最難定位之處。從國內(nèi)外的做法來看，特色主要集中在兩點(diǎn)：一是產(chǎn)業(yè)特色，二是文旅特色。但再深究特色是什么，就難于定義了。國外特色小鎮(zhèn)大多是自然形成，而我國特色小鎮(zhèn)主要是政府推動。這可能說明一點(diǎn)，小鎮(zhèn)是稀缺品，大范圍推動會造成小鎮(zhèn)發(fā)展泡沫問題。

（二）脫離地方實(shí)際，盲目跟風(fēng)

現(xiàn)實(shí)中，涌現(xiàn)出一批有特色的小鎮(zhèn)，但也有一些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、產(chǎn)業(yè)特色不突出的省份 （自治區(qū)、直轄市）盲目模仿特色小鎮(zhèn)的申報與創(chuàng)建，不少省份還規(guī)定了特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建數(shù)量，要在三年時間培育100、200個特色小鎮(zhèn)。這些省份未能充分認(rèn)識到自身的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、資源優(yōu)勢等，盲目地追求政策紅利，未充分理解、認(rèn)識特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)內(nèi)涵，使得小鎮(zhèn)成為面子工程，只有形式而無內(nèi)涵。還有的省份提出要建設(shè)100個旅游小鎮(zhèn)、100個文化小鎮(zhèn)等，這樣往往存在嚴(yán)重的同質(zhì)化問題。

（三）“產(chǎn)城融合”存在偏差

“產(chǎn)城融合”是實(shí)現(xiàn)“以人為中心的城鎮(zhèn)化”這一新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化中的重要一環(huán)，“產(chǎn)城融合”是其建設(shè)的關(guān)鍵，簡單的在物理上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)、社區(qū)、文化等功能的拼湊疊加并不能形成生產(chǎn)、生活融合的化學(xué)反應(yīng)。其根本在于，要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境等方面實(shí)現(xiàn)“以人為中心的特色小鎮(zhèn)”。但目前有些特色小鎮(zhèn)建設(shè)或重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或重視城鎮(zhèn)建設(shè)，無法實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與生活的兼顧。比如：特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)的房地產(chǎn)化傾向，就是只注重追求經(jīng)濟(jì)效益，是變相進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，既沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐，也沒有突破城鎮(zhèn)的配套功能；另一方面，旅游類小鎮(zhèn)泛濫隱含了過于追求城鎮(zhèn)化步伐的風(fēng)險，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、打造旅游景區(qū)，但沒有產(chǎn)業(yè)支撐，無法使得小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

四、中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展破解困局之道

（一）健全特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展長效機(jī)制

中國特色小鎮(zhèn)不同于開發(fā)區(qū)、工業(yè)園和產(chǎn)業(yè)新城的審批制，而是采用的創(chuàng)建制，事前不做審批，發(fā)展到一定階段再進(jìn)行認(rèn)定。創(chuàng)建制的優(yōu)勢在于可以采用更加開放與靈活的市場化運(yùn)作。如龍游紅木小鎮(zhèn)由浙江年年紅集團(tuán)打造，西湖云棲小鎮(zhèn)由阿里巴巴和轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園區(qū)聯(lián)合打造。但是，創(chuàng)建制也存在弊端，在于沒有促進(jìn)特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的長效機(jī)制，不能及時發(fā)現(xiàn)小鎮(zhèn)發(fā)展中的風(fēng)險與問題，容易產(chǎn)生諸多問題如“冒進(jìn)”風(fēng)險、過度地產(chǎn)化、債務(wù)過高、產(chǎn)業(yè)定位不明顯等。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的長效機(jī)制，一方面要統(tǒng)一規(guī)范地方特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建工作，落實(shí)地方政府責(zé)任，推動小鎮(zhèn)的正本清源，遵循市場規(guī)律，控制數(shù)量，提高質(zhì)量。另一方面要統(tǒng)一優(yōu)化創(chuàng)建機(jī)制，包括構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的質(zhì)量評價機(jī)制，既要發(fā)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的弊端、問題，及時預(yù)警，對有問題的特色小鎮(zhèn)進(jìn)行整改，對不合格的小鎮(zhèn)進(jìn)行淘汰；又要努力尋找競爭力強(qiáng)的特色小鎮(zhèn)，為中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展樹立標(biāo)桿，起到榜樣作用。

（二）培育特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色

“產(chǎn)城融合”是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基本理念，不能過度追求產(chǎn)業(yè)而忽略生活、生態(tài)方面的建設(shè)，否則不能留住企業(yè)，也不能留住人才；也不能只注重城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，而忽視了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。“產(chǎn)”和“城”是通過人為紐帶連接起來的，從生態(tài)保護(hù)、文化傳承、人居環(huán)境等方面考慮為企業(yè)、人營造良好的歸屬感，回歸特色小鎮(zhèn)的基本價值。

特色小鎮(zhèn)的打造并非都需要新建，很多是在原有小鎮(zhèn)、村落的基礎(chǔ)上進(jìn)行個性化的改造而成。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)不能盲目逐級地下派指標(biāo)，而是應(yīng)該分地區(qū)、分類、分階段地選擇有基礎(chǔ)條件的小鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)培育。在東部相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)，可以考慮培育各類產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)。而中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，小鎮(zhèn)的建設(shè)更多地依賴于資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢等，可重視此類特色小鎮(zhèn)的培育。如杭州云棲小鎮(zhèn)具有阿里巴巴和轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園區(qū)兩大平臺優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)，定位云計算產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的體現(xiàn)。而如哈爾濱亞布力滑雪旅游度假小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，但雪資源豐富，從而建設(shè)滑雪旅游小鎮(zhèn)能充分發(fā)揮亞布力的優(yōu)勢作用，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)，培育成功特色小鎮(zhèn)。

（三）正確處理特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政府與市場關(guān)系

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，投資商、地方政府、入駐企業(yè)、運(yùn)營商等參與者眾多，且各利益相關(guān)方的專業(yè)知識都存在一定程度的壁壘。應(yīng)當(dāng)正確處理政府與市場的關(guān)系，貫徹“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場化運(yùn)作”的原則。

首先，政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)起到引導(dǎo)作用和支持作用，在全局上進(jìn)行掌控，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)、人員重點(diǎn)開展對特色小鎮(zhèn)的組織規(guī)劃引導(dǎo)、執(zhí)行工作。一是出臺促進(jìn)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策，營造良好的制度環(huán)境。二是，在公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)上提供支持。三是激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力。四是，創(chuàng)新小鎮(zhèn)的投融資體系，探索產(chǎn)業(yè)基金、PPP等多種融資模式，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入，從而保障特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的有序推進(jìn)。

其次，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的決定性作用，凸顯市場的主體地位。每個特色小鎮(zhèn)都要明確建設(shè)主體，可以是國有投資公司，也可以是民營企業(yè)、外資企業(yè)或混合所有制企業(yè)。應(yīng)當(dāng)充分引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行有效投資，尤其要注重引入國內(nèi)外行業(yè)的領(lǐng)先大企業(yè)、大集團(tuán)，推動項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵采取統(tǒng)一規(guī)劃、招商、建設(shè)的發(fā)展模式。

注釋：

①浙江省十二屆人大三次會議.政府工作報告[A].

②浙江省人民政府.關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見[A].

③資料來源于2015年浙江“兩會”.

④《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》計劃到2020年培育1000個左右各具特色、生態(tài)宜居、富有活力的特色小鎮(zhèn).

⑤依據(jù)搜集、整理的各個省級單位中關(guān)于特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作的通知及名單獲得.

⑥知名度為編寫爬蟲程序得到的百度搜索量.