堅定制度自信，改革完善住房公積金制度
——《全國住房公積金2019年年度報告》解讀，兼論公積金制度“存”“廢”之爭

文/沈正超

在由新冠肺炎疫情引發的新一輪關于住房公積金制度“存”與“廢”的爭論中，《全國住房公積金2019年年度報告》（以下簡稱《年度報告》）發布了。這是國家有關部門按照黨的十八屆三中全會“建立公開規范的住房公積金制度”的要求，每年定期發布的有關全國住房公積金運行情況的報告。《年度報告》用大量數據、圖表，客觀、真實、全面地反映了2019年全國住房公積金制度的運行情況，為全社會了解和理性評價住房公積金制度提供了第一手資料。

2019年，全國住房公積金行業堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，堅持以人民為中心，穩中求進，改革創新，擔當作為，以信息化建設促行業發展，以拓展監管手段保運營穩定，不斷提升行業管理和服務水平，當年住房公積金繳存額23709.67億元，提取額16281.78億元，發放個人住房貸款金額12139.06億元，分別比上年增長12.61%、10.46%和18.79%。住房公積金制度運行總體安全平穩，制度功能進一步凸現。

一、 2019年全國住房公積金運行的特點

（一）繳存擴面取得新進展，中小企業、非公單位繳存人數大幅增長

擴大住房公積金的繳存覆蓋面是國務院《住房公積金條例》賦予公積金管理機構的重要職責。2019年，各地公積金管理機構按照《住房公積金條例》的規定，采取積極措施，努力擴大公積金的繳存覆蓋面，取得了新的進展。《年度報告》披露，2019年，全國新開戶單位53.74萬家，新開戶職工1877.78萬人。年末，全國住房公積金實繳單位322.40萬家，實繳職工14881.38萬人，分別比上年增長10.57%和3.08%，實現五年持續增長。2015—2019年實繳單位數和實繳職工人數增長情況見圖1。

圖1 2015—2019年實繳單位數和實繳職工人數增長情況

值得關注的是，繳存單位中，中小企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、外商投資企業、民辦非企業單位和其他類型單位占比進一步上升。數據顯示，中小企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、外商投資企業、民辦非企業單位和其他類型單位占49.04%，比上年增加1.93個百分點。新開戶職工中，城鎮私營企業及其他城鎮企業、外商投資企業、民辦非企業單位和其他類型單位的職工占比達73.97%，農業轉移人口及新就業大學生等新市民982.12萬人，占全部新開戶職工的52.30%。中小企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、外商投資企業、民辦非企業單位占比上升符合我國新經濟發展的特征，有利于解決日益突出的城鎮農業轉移人口及新就業大學生等新市民住房困難問題。

（二）住房消費提取比例持續走高，租房提取一枝獨秀

進一步放寬公積金提取政策是近年來公積金支持住房消費采取的重要措施之一。2019年，全國住房公積金提取人數5648.56萬人，占實繳職工人數的37.96%，比上年提高了2個百分點；提取金額16281.78億元，比上年增長10.46%，其中住房消費類提取13297.32億元，占提取額的81.67%，比上年提高了2.17個百分點，非住房消費類提取2984.46億元，占提取額的18.33%。住房消費類提取中，用于償還購房貸款本息的占46.57%；購買、翻建、大修自主住房的占28.31%；租賃住房的占5.76%；其他住房消費占1.03%。住房消費比例的持續走高，有利于減輕繳存職工住房消費的負擔。

在住房消費提取中，租賃住房提取快速增長。黨的十九大提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租售并舉的住房制度”以來，各城市公積金管理機構結合本地實際推出放寬租賃提取的政策，支持通過培育租賃消費促進租賃市場的建立，取得明顯的成效。《年度報告》披露，2019年，全國租賃住房提取公積金人數和金額達1033.39萬人和937.83億元，分別比上年增加34.83%和28.40%，成為住房消費提取中的一個新亮點。

（三）個貸發放保持高位增長，支持職工家庭基本住房需求特征明顯

通過發放個人住房貸款，支持公積金繳存職工購買自住普通商品住宅，解決居住困難和改善住房條件，是住房公積金制度的基本功能之一。長期以來，住房公積金制度通過發放個人購房貸款，為解決城鎮職工住房困難，改善住房條件作出了積極的貢獻。2019年，全國發放住房公積金個人住房貸款286.04萬筆，發放金額12139.06億元，分別比上年增長13.25%和18.79%，繼續保持高位增長的態勢。截至2019年末，全國累計發放住房公積金個人住房貸款3620.88萬筆、97959.46億元，分別比上年末增長8.58%和14.14%；個人住房貸款余額55883.11億元，比上年末增長12.11%。

根據《年度報告》披露信息分析，2019年公積金個人購房貸款呈以下特點：一是貸款以購買首套自住住房為主。數據顯示，購買首套住房筆數248.75萬筆，金額10486.04億元，分別占總筆數和總金額的86.96%和86.36%。二是貸款職工以中低收入為主。當年共向中低收入水平貸款職工發放貸款272.92萬筆，金額11396.36億元，分別占總筆數和總金額的95.41%和93.88%。三是所購住房以中、小戶型面積普通住宅為主。當年共發放90平方米以下小戶型住宅貸款75.21萬筆、3386.74億元，分別占總筆數和總金額的26.29%和27.90%。發放90—144平方米戶型住宅貸款183.89萬筆、7538.67億元，分別占總筆數和總金額的64.29%和62.10%。《年度報告》還披露，由于住房公積金個人住房貸款利率比同期商業性個人住房貸款基準利率低1.65—2個百分點，2019年發放的住房公積金個人住房貸款，償還期內可為貸款職工節約利息支出2617.14億元，平均每筆貸款可節約利息支出9.13萬元。

（四）公積金流動性緊張趨緩，資金風險防控能力進一步提升

近年來，流動性緊張一直是困擾公積金制度的一道難題。造成公積金流動性緊張的主要問題之一是公積金個貸率過高。2015年，為配合房地產市場宏觀調控，刺激經濟發展，住建部曾出臺文件要求各地放寬公積金個貸政策，并規定城市公積金個貸率必須達到85%。2016年，全國公積金個貸率達到創紀錄的88.84%，其中京津滬渝和東部沿海省市更高，有的省、直轄市甚至超過100%。公積金流動性緊張的矛盾驟然升級。為緩解流動性緊張矛盾，各地采取了一系列措施，如公積金資產證券化、公積金貼息貸款等，滿足了公積金繳存職工購房貸款的需要。2017年，隨著房產市場需求的趨緩，公積金個貸率開始下降。《年度報告》披露，2019年，公積金個人住房貸款率為85.48%，比上年末降低0.56個百分點。2015—2019年個人住房貸款發放額及個人住房貸款率情況見圖2。

圖2 2015—2019年個人住房貸款發放額及個人住房貸款率情況

隨著個貸率的下降，公積金的結余資金逐步增加。據《年度報告》披露，2019年公積金結余資金達到9461.52億元，比上年增加1438.24億元。表明公積金流動性緊張狀況進一步趨緩。

為防控資金風險，2019年，住房和城鄉建設部公積金監管部門應用區塊鏈技術，全面建成全國住房公積金數據平臺，通過與國家稅務總局實現對接，提供住房公積金貸款數據核驗服務。與國家政務服務平臺和國務院客戶端實現對接，向繳存職工提供統一高效便捷的查詢服務。通過開發公積金電子稽查工具，對全國設區城市住房公積金管理機構實現電子稽查全覆蓋，構筑內部防控與外部監管相結合、線上發現問題與線下核查處理相結合的風險防控機制，增強了住房公積金風險防控能力，確保了住房公積金資金運行安全。

二、住房公積金運行中值得關注的問題

2019年全國住房公積金運行雖然保持了總體平穩安全的態勢，但與國務院《住房公積金條例》（以下簡稱《條例》）對住房公積金制度的要求相比，仍存在一些值得關注的問題。

1.繳存擴面問題。繳存面指公積金制度在城鎮職工中的覆蓋范圍。繳存面的大小直接關系到享受公積金制度保障的城鎮職工的范圍。《條例》規定，住房公積金是由國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。《條例》還規定，單位新錄用職工的，應當自錄用之日起30日到住房公積金管理中心辦理繳存登記。換言之，公積金是城鎮職工必須繳存的長期住房儲金，每個職工必須按規定繳存住房公積金。實際情況是，根據《年度報告》數據，2019年末，全國住房公積金實繳職工14881.38萬人。同一時期，據《2019年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，“年末全國就業人員77471萬人，其中城鎮就業人員44247萬人”“年末全國參加城鎮職工基本養老保險人數43488萬人，其中參保職工31177萬人”。繳存公積金人數僅占全國城鎮職工參保人數的47.73%。城鎮職工中公積金繳存面相對較窄應該是一個不爭的事實。

2.個貸逾期問題。個貸逾期是公積金風險管控的一項重要內容，一般通過公積金個人住房貸款逾期率指標的變化反映個貸質量的狀況。據《年度報告》披露，2019年末，住房公積金個人住房貸款逾期額19.51億元，逾期率0.35‰，比去年同期上升了0.01‰。這已經是該指標自2017年以來連續第二年超過公積金監管部門規定的控制指標（0.3‰）的上限了。究其原因，一方面可能是前幾年放寬公積金個貸政策時對少數個貸項目的審核不嚴；另一方面可能是2018年以來在宏觀經濟下行壓力之下，部分企業經營狀況不佳，職工收入減少，造成拖欠還款。依此推理，由于2020年新冠肺炎疫情對中國經濟的沖擊，企業就業形勢進一步嚴峻，未來公積金個貸逾期指標進一步上升將是大概率事件，需要引起公積金管理機構的高度重視，未雨綢繆，采取相應的措施，妥善應對。

3.管理體制問題。公積金的管理體制一直是業內外議論較多的一個問題。《條例》規定，直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市（地、州、盟）應當按照精簡、效能的原則，設立一個住房公積金管理中心，負責住房公積金的管理運作。縣（市）不設立住房公積金管理中心。住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業單位。《年度報告》披露，2019年末，全國共有設區以上城市住房公積金管理中心341個；未納入設區城市統一管理的分支機構139個，其中，省直分支機構24個，石油、電力、煤炭等企業分支機構71個，區縣分支機構44個。分析發現，其中有按《條例》規定（“設區的市”）設置管理機構的，有按管理層級（“省直分支機構”）設置管理機構的，有按企業（如石油、電力、煤炭等企業）設置管理機構的，甚至還有按《條例》規定不能設立管理機構（區縣分支機構）的。在機構性質上，據各地發布的城市公積金年度報告披露，有的公積金管理機構為事業單位，有的為參公單位，有的為事業單位企業化管理。這與《條例》規定有一定的差距。

三、關于住房公積金制度的“存”與“廢”

近期，有專家提出，住房公積金制度建立已經二十多年，其歷史使命已經完成，為了減輕新冠肺炎疫情給企業帶來的成本壓力，建議取消住房公積金制度，代之以其他金融工具。

我國的住房公積金制度1991年始建于上海，1993年在全國推廣。作為住房制度改革的一項重要舉措，二十多年來，累計繳存公積金169607.66億元，提取104235.23億元，發放公積金個人住房貸款97959.46億元，發放支持保障性住房建設項目貸款872.15億元，向地方財政上交城市公共租賃住房（廉租住房）建設補充資金3952.73億元，為推進我國城鎮住房制度改革、解決城鎮職工家庭居住困難、改善住房條件作出了巨大的、歷史性的貢獻。其存在的意義決非一項單純的金融工具所能概括，更非其他金融工具所能替代。住房公積金作為我國城鎮住房制度的重要組成部分，早已根植于中國特色社會主義住房制度之中，并為廣大城鎮職工所接受，長期以來始終是城鎮廣大中低收入公積金繳存職工用于住房消費的首選融資工具。《年度報告》披露的大量數據、信息，再一次證明了這樣一個鐵的事實。

同任何一項成功的社會制度一樣，隨著經濟發展和社會進步，公積金制度也暴露出許多問題與不足，如繳存覆蓋面窄，提取使用政策不夠靈活，管理手段滯后，管理體制分散，等等。這些問題與不足是社會發展中的問題，應該通過改革、創新，不斷加以改進和克服，使公積金制度臻于完善，而不是因噎廢食，將制度一“廢”了之。

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制”。最近，中共中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》再一次明確提出“改革住房公積金制度”，指明了住房公積金制度的發展方向。筆者認為，只有堅定制度自信，才能通過改革，進一步完善公積金制度，讓這一中國特色社會主義的住房制度在實現城鎮職工“住有所居”的歷史使命中發揮更大的作用。

住房公積金制度“存”與“廢”的爭論可以休矣！