城鎮化和老齡化視野下的房地產市場長效機制構建

文/石銘

人口因素是影響城市房地產需求的長期性、基礎性因素。城鎮化和老齡化是影響人口因素的兩個基本變量：城鎮化是城市人口數量變化的主導力量，老齡化是影響城市人口結構的主要指標，兩者共同決定城市房地產的需求總量，是房地產市場長周期變化最重要的決定性因素。

一、發達國家城鎮化和老齡化對房地產市場的影響

從發達國家100余年的發展歷程來看，一般在城鎮化高速發展階段，農村人口轉移會帶動城市住房需求快速增加，住房供應量和房價均穩步或快速增長。當城鎮化率超過70%時，進入城鎮化后期階段，在人口增速減緩和老齡化上升的疊加影響下，發達國家城市住房供應量一般在高位盤整一段時期后會出現不同程度的下滑，但不同國家房價卻出現很大分化。德國房價能長期保持小幅上漲，房價和實體經濟形成良性互動。日本20世紀90年代初因投資投機性需求過度膨脹造成嚴重的房地產泡沫，房價在泡沫破滅后進入漫長的下行周期，并拖累實體經濟陷入長期性衰退。美國20世紀末出現房地產過度金融化并導致金融危機爆發，對實體經濟造成很大傷害（見表1）。

表1 主要發達國家高速城鎮化階段及城鎮化后期房地產市場特征

德國是歐洲較早完成城鎮化的國家，1910年城鎮化率就達到60%，經歷兩次世界大戰后城鎮化率于1960年達到70%，隨后維持緩慢增長態勢。1953-1973年是德國住房建設規模最大的時期，住房竣工量達到60萬套/年。隨著老齡化水平由1960年的11.53%緩慢增長到2000年的16.31%，繼而快速增長到2010年的20.38%，2010年住房竣工量下降到約為20萬套。1981-2011年，在城鎮化和老齡化疊加的影響下，德國雖然住房竣工量處于震蕩下行態勢，但價格基本保持穩定，房價平均漲幅僅為1.5%左右。

美國城鎮化率在上世紀20年代末達到50%，經過30多年西部開發和大都市區的穩步帶動，到60年代逐步形成了以紐約為中心的大西洋東北岸都市區、以芝加哥為中心的中部五大湖都市區、以舊金山和洛杉磯為主的大西洋西岸城市帶、以休斯頓為主的南部墨西哥灣都市區，20世紀60年代末美國城鎮化率超過70%。1950-2006年近60年時間，美國房地產市場雖然經歷了多輪短期的周期性波動，但住房開工量一直穩定在150萬-180萬套/年，僅1970年前后和2006年超過200萬套。2008年遭遇次貸危機后，年住房開工量急劇下滑到60萬套，之后出現了新一輪“量價齊漲”的恢復性上漲行情，住房開工量于2015年上升到110萬套。美國房地產市場之所以能從次貸危機后快速復蘇，主要得益于合理的人口結構和大量外來移民對房地產的持續需求。

日本的城鎮化率在第二次世界大戰結束時處于30%的水平，1955-1970年城鎮化高速發展，住房建設快速增長，1972年頂峰時期住房新開工量達到185萬套。1970年日本城鎮化率達到70%，隨后20余年住房開工量處于高位盤整狀態，房地產市場在經歷嚴重泡沫化后于90年代初破滅，住房開工量隨之迅速下滑，到2015年住房新開工量僅為80萬套。日本從1970年代開始進入老齡化社會，1990-2010年老齡化率由17.3%增長到23.1%，從深度老齡化進入超級老齡化階段，房地產市場從90年代初泡沫破滅以后,近30年時間一直處于震蕩下行的趨勢。日本之所以沒有走出90年代初房地產泡沫破天的陰影，其根本原因是城鎮化接近尾聲和人口嚴重老齡化的疊加導致住房需求長期衰竭。

韓國城鎮化上世紀60年代中期開始步入快速發展階段，城鎮化率從1960年的27.7%快速增長到1990年的73.8%，年均增速高達1.5%，隨后城鎮化速度放緩。韓國住房建設量從1991年開始增速明顯放緩，進入長達20余年的高位盤整期，并于2015年到達住房竣工量拐點后開始下滑。從老齡化角度看，2000年韓國老齡化率達到7.1%開始進入老齡化社會，2017年老齡化率達到14.2%，勞動年齡人口（15-64歲）于1998年之后的近20年里增速也相應放緩，2017年勞動年齡人口總量達到峰值后開始出現明顯下降。總體上看，韓國住房建設量與城鎮化、老齡化趨勢表現出高度的一致性。

二、國內城鎮化和老齡化視野下房地產市場面臨的形勢

改革開放以后,我國城鎮化開始進入加速發展期，經過上世紀90年代末期以來20多年的高速發展，城鎮化率從1995年的30.48%上升到 2019年的60.6%，長三角等經濟發達地區已達到70%-80%，預計2035年我國城鎮化率將達到70%以上。國際人口老齡化標準是：65歲及以上人口占總人口比例達到7%即為老齡化，達到14%為深度老齡化，達到20%為超級老齡化。2000年,我國65歲及以上老年人口占總人口比例接近7%,標志著開始進入老齡化階段。2019年老年人口占比上升到12.6%，預計2025年將超過14%進入深度老齡化階段。根據有關測算，到2040年我國65歲及以上老年人口占比將超過20%，進入超級老齡化階段。總體上看，我國

2000-2020年為老齡化平緩發展階段，2021-2040年為老齡化快速發展階段。據現有數據分析，1997年我國城鎮住房竣工面積僅1.1億平方米，1998年房改以后到2014年城鎮住房竣工面積一直處于快速增長期，年均增速高達10%左右，我國勞動年齡人口（15-64歲）峰值出現在2013年，住房竣工面積于2014年達到8.09億平方米的歷史峰值，隨后開始出現下降的態勢（見圖1）。

圖1 1997-2019年我國城鎮化、老齡化及住房竣工面積對照

從日韓發展經歷來看，快速城鎮化階段都伴隨著住房建設量的快速增長，城鎮化后期在老齡化的疊加影響下，轉入了約20年左右的高位盤整期，隨后出現下滑趨勢（見表2）。綜合分析發達國家城鎮化、老齡化發展歷程，可知今后20年我國將進入城鎮化中后期發展階段，城鎮化即將面臨“增速放緩、區域分化”的態勢，長三角、珠三角、京津冀地區一些有先發優勢和產業集聚的中心城市及其他區域的重點城市，因更具有規模效應和集聚效應，仍然會持續吸引人口流入，最終發展成為具有一定規模的城市群和都市圈。預計未來較長一段時期，我國房地產市場依然會形成較大規模的住房需求，但在城鎮化接近尾聲和人口深度老齡化的疊加影響下，住房總體需求增速將明顯放緩甚至下滑，不同區域需求分化也會更加明顯，房地產業必將由過去20年高歌猛進的“黃金時代”進入高位盤整并逐步下降的“平凡時代”。

表2 中日韓三國城鎮化、老齡化和城鎮住房建設量拐點年份比較

三、今后一段時期房地產市場長效機制構建

房地產市場調控的主要目標是：順應城鎮化和老齡化的長期趨勢，堅持以滿足合理居住需求為導向，通過土地政策、住房政策、金融政策和稅收政策的綜合運用，建立供需“緊平衡”的雙向調節機制，燙平周期性波動，防止大起大落，促進房地產市場長期健康可持續發展。在高速城鎮化階段，要通過適度增加土地供應滿足城市人口快速增長引致的合理住房需求，防止投資投機需求過度膨脹引發房地產價格過快上漲。在城鎮化后期階段，特別是進入深度老齡化和超級老齡化階段以后，既要防止住房需求量急劇下滑造成經濟衰退，又要防止房地產過度金融化和泡沫化，引發泡沫破滅和金融危機。

一是建立“人地掛鉤”的建設用地高效配置機制。根據城鎮化后期“增速放緩、區域分化”的趨勢，探索實施建設用地“人地掛鉤”政策，加快建立全國性的跨區域建設用地、補充耕地指標交易機制。東南沿海以及其他中心城市、重點城市等人口持續凈流入地區，應適度調減耕地保有量，增加建設用地規劃指標，特別是要增加城市住宅用地供應，利用近郊鄉鎮的集體經營性建設用地建設租賃房、安居房和養老公寓，滿足城市產業發展用地需求以及新增人口、老齡人口的合理住房需要。對一些東北、西北地區人口長期凈流出、老齡化嚴重的中小城市和農村地區，要嚴格控制城市、村鎮開發邊界，逐步縮小建設用地規模（主要包括住宅用地和宅基地），實現主要承擔經濟發展功能的地區與主要承擔糧食安全、生態安全功能的地區的良性互動和協調發展。

二是培育和建立“租購并舉”的住房梯級消費機制。過去一段時間以來，我國住房市場以“購”為主，租賃市場發展相對緩慢。2016年國務院出臺《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，2017年黨的十九大進一步提出“加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，標志著我國房地產市場開始進入“租購并舉”的新發展階段。上海市也提出，“十三五”期間新增供應租賃住房70萬套,約占住房供應總量的45%。從發達國家的情況來看，租賃住房和商品住房一樣是房地產市場重要的組成部分，可用于滿足城鎮化后期住房供需結構變化形成的新的內在需求。住房制度應與經濟發展階段相適應，在城鎮化高速發展階段重“購買”，在城鎮化中后期重“租賃”。今后一段時間，在一些住房需求旺盛、房價較高的大城市，需要在土地供應、財政金融、專業服務、教育養老等方面建立與租賃住房配套的相關政策體系，形成租賃住房滿足城市新增就業人口和低收入人群的基本居住需求、商品住房滿足中高收入人群居住需求的梯級住房消費機制，逐步實現從“住有所居”到“住有優居”的發展目標。

三是建立以土地收益為支撐的保障性住房建設機制。1998年住房制度改革和經營性土地招拍掛出讓以來，土地出讓收益越來越成為地方政府收入的重要來源。過去20年我國城鎮化以前所未有的速度突飛猛進，主要得益于土地財政提供的巨量資金積累，為城市基礎設施和公共設施建設提供了資金支持。當前，我國即將進入城鎮化中后期階段，住房總量不足的矛盾已經基本得到解決，最迫切需要解決的是跨區域轉移的城市新增就業人口的住房問題，土地出讓收益或財稅收入的支持重點在滿足基礎設施更新升級的同時，應當轉向人才房、安居房和租賃房等保障性住房建設，通過補貼勞動力的形式，降低城市新增就業人口和中低收入人群的購房門檻或租房成本，增強城市發展活力和競爭力。

四是建立以房地產稅為核心的需求調節機制。設立房地產稅的根本目的不是為了打壓房價，而是為了引導合理的居住需求，抑制投資投機需求，同時增加地方政府的收入。美國也是20世紀40年代城鎮化進入中后期以后，才開始真正形成以財產稅為主的地方財稅體制的。今后一段時間，隨著城鎮化速度放緩和老齡化的日益加重，城市建設用地正在由以增量為主向以存量為主轉變，主要依賴大規模賣地獲取一次性收益的土地財政模式必將難以為繼，需要逐步過渡到細水長流的財產稅時代，房地產稅可謂應運而生。為了實現房地產稅與土地財政的平穩過渡，可以根據不同城市發展階段和不同空間區位，分別設立10年或20年的過渡期，逐步從多套房免征過渡到一套房免征、多套房“累進稅率”的征收機制，從而既不增加基本居住需求的持有成本，也不影響改善性需求的合理釋放，又能抑制投資投機性需求，防止房地產業出現過度金融化和泡沫化傾向，促進房地產市場長期健康可持續發展。