公共危機治理中的非政府組織參與

摘 要：政府作為公共危機治理主體，在治理過程中發揮著主導作用，而由于決策缺乏前瞻性等原因，政府難以通過有效資源配置緩和態勢，此時非政府組織的參與變得尤為重要。非政府組織作為“社會的手”，能夠迅速投入公共危機救援中去，但同時也存在諸多困境。文章旨在客觀分析我國非政府組織存在的困境，并進一步提出建議。為此，采用案例研究的方法，選取新冠肺炎疫情背景下湖北紅十字會的表現加以分析。研究發現，非政府組織目前面臨參與、能力、資源、公信力、合作等方面的困境，這些困境導致了非政府組織在危機治理時出現失靈。研究表明，非政府組織作用于危機治理整個階段，且不同階段應有不同的服務側重點，需客觀精準服務，有序調整，以期非政府組織持續性建設。

關鍵詞：非政府組織;公共危機治理;新冠肺炎疫情

近年來，隨著經濟的快速發展和信息科技的進步，人們對社會生活和自然的干預范圍及深度不斷擴大，社會風險化的趨勢日益明顯。社會“爆點”增多，公共危機事件頻繁發生并呈現出爆發突發性、時間緊迫性、過程持續性以及破壞廣泛性等特征。突發性公共危機事件給我國社會秩序的穩定帶來嚴峻挑戰，對公眾的生命健康安全造成極大威脅。在公共危機事件的應對中，僅靠政府一己之力已難以游刃有余地平息事件，此時，非政府組織便在危機處理中釋放出強大的力量。然而實例表明，非政府組織的能力并未完全在危機處理中得到充分發揮，甚至出現“未老先衰”的現象，如2011年“郭美美”事件后有關非政府組織便一直面臨信任危機。此外，在新冠肺炎疫情背景下湖北紅十字會在救援物資上的調度不當更是凸顯出非政府組織在參與危機治理、提供服務時存在的不足。

因此，需充分認識非政府組織參與危機治理的重要性，分析其參與治理時存在的不足及可能原因，并結合危機事件發展階段針對性地提出相應對策，以期客觀分析目前我國非政府組織存在的缺陷并為組織發展提供參考建議。

一、非政府組織參與危機治理的基礎

（一）非政府組織在危機治理中發揮的功能

互補功能。政府在應對突發性公共危機事件時往往缺乏前瞻性，且由于決策的相對延后，使得“空窗期”事態愈發不穩，此時非政府組織發揮力量彌補空白尤為重要。非政府組織政府組織互補功能的優勢凸顯在政府與非政府組織之間存在著有制度保障的合作關系，同時也存在非制度化的信息與資源的共享渠道，非政府組織參與公共事務治理時具有更強的自主性和主動性，能夠與政府協同搭配，彌補政府在迅速反應及細節方面的不足。

服務功能。我國非政府組織具有專業性、服務性特點，并普遍具有自身的服務特性與服務方向。在參與危機治理時，專業的非政府組織能夠快速找準定位，提供服務。北京韓紅愛心慈善基金會的公益服務定位為應急救援、醫療救援與社會關懷三方面，精準的服務定位賦予了組織特定的社會責任。在此次疫情防控中北京韓紅愛心慈善基金會充分發揮了服務功能，為危機治理貢獻了較大力量。

協調功能。治理公共危機需要全面覆蓋的治理網絡，不同的危機治理參與主體處于不同的節點，彼此聯系又發揮各自的作用。在公共危機治理中，非政府組織在治理網絡里發揮著協調聯動的功能，其通過信息收集、物資調配、志愿者隊伍建設等方面與當地政府、受災地區及相關機構建立聯動，以較高的靈活性和轉化效率協調信息、人物力等資源，一定程度上緩解了政府壓力和風險地區的資源需求狀況。

（二）非政府組織參與危機治理具有必要性

公共危機事件頻發需要非政府組織作為多方治理主體的一員參與治理。公共危機事件因具有突發性、破壞性以及波及范圍廣的特點，對社會秩序的穩定和人民生活水平造成極大影響，面對社會風險化的趨勢，政府僅憑一己之力難以全面處理危機，此時非政府組織的參與合作便成了迫切需要。

非政府組織志愿性、專業性、細節性等特點為其參與危機治理提供必然。相比政府，作為“民眾之手”的非政府組織在應對突發性公共危機事件時更具靈活性。非政府組織具有志愿性的特點使得組織能夠在第一時間向公眾提供人性化服務，且其在公共危機事件結束后針對受災群眾的心理建設以及經濟幫扶上能夠提供專業性，持續性的服務。此外，我國非政府組織參與危機治理能夠幫助分擔政府壓力，以更細節化的服務填補治理危機時可能存在的漏洞。非政府組織參與公共危機治理是必然的，非政府組織的力量不可或缺。

（三）非政府組織參與危機治理存在現實可能性

我國非政府組織數量多，種類豐富，涉及范圍廣。截止至2017年，我國社會組織的數量已達80.3萬個，其中社會服務機構比上年增長3.6萬個，基金會數量增加764個。我國非政府組織在數量、種類、資源等方面的增加和覆蓋為其參與危機治理提供可能。

我國非政府組織的發展一直深受重視，在國家治理體系中的地位和作用逐漸提升。近年來，我國非政府組織與政府間合作越來越深入，且政府對非政府組織的質量發展日漸重視。2018年后，我國政府加大打擊社會組織違法違紀活動，嚴格控制審核把關，督促社會組織規范化、質量化，這樣的舉措不僅體現我國對非政府組織發展的重視，更是提高了公眾對“過關”非政府組織的信任，為我國非政府組織參與危機治理提供可能。

二、非政府組織參與危機治理時暴露的困境及原因分析

在新冠肺炎疫情早期，湖北紅十字會在服務提供時失誤頻頻。1月29日，湖北紅十字會于微博上貼出捐贈回單，其中收款銀行名稱出現錯誤;1月30日于官網發布的捐贈物資使用情況公示中被指出物資分配優先級存在不合理，后又出現物資數量及類別公示錯誤;此后針對前述失誤的更正說明中也發現了日期錯誤，如此疏忽可見其內部管理仍有待完善。基于事實，文章結合新冠肺炎疫情背景下湖北紅十字會的具體表現，從參與、能力、資源、公信力、合作五方面，對非政府組織參與治理時暴露出的困境進行原因分析，弄清病征所在，以對癥下藥。

（一）參與困境

危機的早期階段，由于較難對公共危機事件的發生與發展做出預判，因此當事件發生時，政府和公眾往往處于被動和恐慌之中。同時因需要時間進行對策分析，且專家的保守性決策偏好會增加政府對事件危機程度的判斷誤差，更是加大了事件惡化的風險。在這種情況下，缺乏制度化溝通參與渠道的非政府組織無法及時有效地獲取官方信息，且受信息不對稱的誤導，無法預先調整組織內部的資源以在第一時間提供服務。缺少制度化的溝通參與機制是造成非政府組織參與危機治理時出現“措手不及”的表現的重要原因之一。在此次突發疫情的早期應對中，湖北紅十字會在服務提供時出現的慌亂與漏洞，一定程度上是其與政府有關部門間缺乏制度化的溝通渠道導致的信息不對稱造成的。

（二）能力困境

公共危機事件是對非政府組織專業能力的考驗。在參與治理的過程中，非政府組織能力上的困境被暴露和放大。在此次突發疫情早期，湖北紅十字存在資源公示信息錯誤、物資調度效率低、物資配置優先級有時偏頗、人力安排不合理等失誤，種種不力表現引得公眾議論紛紛，而造成非政府組織出現能力困境的主要原因在于組織的“年輕化”，其內部管理制度不夠成熟。組織人事、財務等管理制度不完善，缺乏物資信息公開的主動性和自覺性。同時，非政府組織的相關法律制度沒有健全，缺乏系統的監督問責機制，這也使得非政府組織的專業性不能得到考察。

此外，非政府組織專業度不高還體現在人員能力業余。非政府組織強調志愿性，在非政府組織內部，兼職人員比例大于專職人員比例，通過社會渠道招募志愿人士難免會影響組織服務質量，也使得非政府組織基層人員對組織內部建設“一問三不知”的現象時有存在。此外，非政府組織領導者的工作能力也是制約非政府組織活動開展的因素之一。組織領導者職業敏感度不高，缺乏居安思危的意識，不能及時決策指導行動，也使得組織面臨參與危機治理時行動力“退化”的危險。

（三）資源困境

非政府組織在參與危機治理時，擁有可供調用的資源是其充分參與治理的物質基礎。而非政府組織的人均占有量是衡量一個國家和地區公民社會發展程度的指標之一。截至2018年，我國社會組織數量約81.6萬個，每萬人擁有的社會組織數量僅為8.2個，可見我國公民社會發展仍有一個漫長的過程。此外，非政府組織人均占有上的少量一定程度上反映了不同地方的非政府組織在資源分配上的不均衡，這就使得不同地區、不同規模的非政府組織在籌措資源，參與危機治理的及時性及參與能力方面參差不齊。

非政府組織在資源方面的困境還體現在資源數量不足，資金缺乏。非政府組織的資金來源有三方面，即社會捐助、政府撥款和收費。而其中，政府撥款長久以來作為非政府組織的主要資金來源。然而，政府撥款需要流程申請，效率較低，不能及時支援非政府組織活動展開，此外，非政府組織受制于其“雙重管理”，缺乏適宜的渠道高效率的獲取資源，使得其在活動開支和所能得到的資源之間存在較大的差距，這也在一定程度上制約非政府組織有效參與危機治理。

（四）公信力困境

非政府組織缺乏社會公信是其發展舉步維艱的重要原因之一。我國非政府組織缺乏公信力的原因主要在合法性困境、監督制度不完善以及公眾心理三方面。據《社會團體登記管理條例》規定，我國非政府組織的合法性登記及運行受到登記管理機關和業務主管機關的雙重管理。然而這種雙重管制也大大增加了“草根”非政府組織的準入門檻。而組織的合法性正是社會選擇捐助渠道時參考的重要因素。合法性困境使得危機治理時社會上各方非政府組織很難直接參與及提供幫助，同時這也對其獲取社會資源造成一定阻礙，不利于非政府組織的健康發展。

此外，監督機制的不完善也使得公信力困境越來越嚴峻。有關監督非政府組織財務管理及捐贈資源往來明細的法律法規未建立健全，信息不對稱下的監督機制不完善，關鍵環節缺乏剛性的約束使得社會無法對非政府組織產生完全的信任。在公眾心理方面，公眾信任脆弱不利于非政府組織公信力的夯實，公眾不愿再通過此類帶著“污點”的組織捐贈資源，公信力的缺失對非政府組織的運作造成痛擊。

（五）合作困境

非政府組織在參與危機治理時暴露的又一困境，即非政府組織之間的合作困境。在疫情防治中，湖北省針對社會捐贈要求“統一歸口”，而湖北省紅十字會、武漢市紅十字會等官辦非政府組織人力儲備有限，加之缺乏社會力量的參與渠道，組織應對當前局面力量不足。除了制度上的硬性要求外，非政府組織間出現合作困境的原因還在于組織缺乏自主性以及沒有建立非政府組織間的危機響應平臺。我國非政府組織大部分資金來源于財政撥款，這就催生出官辦非政府組織的內部惰性和對政府部門的依賴，這種依賴性的滋長對官辦非政府組織參與危機治理的自主性和獨立性造成打擊。

各地區非政府組織間缺乏正規系統的危機響應平臺也是制約非政府組織相互合作的現實原因之一。危機響應平臺的缺失不僅阻礙危機爆發時期各地區非政府組織間的互助協作，更妨礙了危機消退后非政府組織之間治理參與的經驗分享和信息交流，不利于日后其他非政府組織參與地區突發性事件的預防與治理。

三、非政府組織參與危機治理的有效路徑分析

上述非政府組織在服務提供時存在的諸多困境，在危機治理的參與中尤為凸顯。因此，文章在建議的提供思路上將根據公共危機事件的發展階段，即主要分為危機的預警階段、爆發階段、過渡階段以及消退階段，就非政府組織目前存在的困境提出建議，以期在危機治理中做到事前主動，事后持續，全程式參與，針對性服務。但需注意的是，這些措施具有交互性和回復性，即不同時期的措施存在交叉，且某一階段的措施并不只實施于該階段，它們相互聯系，不能完全割裂、區別不同階段的措施。

（一）預警階段：多方聯動，主動出擊

公共危機爆發之前普遍存在一段預警期，此段時間里，社會上已出現危機的苗頭，但由于相關部門缺乏重視以及決策執行存在“真空期”等原因，危機往往不能在初現苗頭時就得到有效控制。這時，非政府組織便要在其中發揮其向上溝通，向下聯動的作用。在預警階段，首先要告知上級部門以作警示，同時鑒別事情是否可信，以防事態扭曲造成群眾的恐慌，并進行信息追蹤，根據事態發展對組織內部資源進行調度，主動出擊，以防事態惡化時物資、人力周轉不及時。

（二）爆發階段：速度高效，公開透明

在危機的爆發階段，救援物資的有效調度是對非政府組織專業能力的考驗。此時，非政府組織要在物和人兩方面做好管理。非政府組織要充分發揮其專業性，在物資整理時確保人力在物資分配整理時的充足，同時對捐贈的物資及時確認、整理，并對捐贈的物資的來源、數量、去向進行公示，使物資的來去公開透明，讓捐贈者放心，讓老百姓順心，讓用資單位安心。此外，非政府組織可與私營部門之間進行合作，讓私營企業參與到危機治理中來，提高緊急時期物資分配效率。同時，非政府組織在物資分配的優先級選定時應切合實際，對受災情況嚴重地區、對物資急需單位進行第一時間的物資調度，同時也不能滯后對其他地區或單位的援助，發揮非政府組織自身及時、高效、對點的專業性優勢。

（三）過渡階段：有序調整，互補合作

過渡階段中，危機的勢態逐漸穩定下來，此時非政府組織應調整自身作用，在保證物資供應的同時，彌補政府危機治理的空白，對受災人群心理進行調解。非政府組織作為公共危機治理的參與者之一，相比政府更具靈活性，且其志愿性和利他主義的特性在受災群眾的心理調整與救助方面能夠發揮獨有的作用。該時期非政府組織要關注受災人群的心理恢復狀況，通過志愿服務等形式幫助群眾進行心理康復，同時對受災情影響較嚴重的家庭的經濟進行對點援助服務，與政府在危機治理中持續扮演互補的角色，促進非政府組織與政府之間的協作。

（四）消退階段：總結經驗，持續服務

危機事件進入到消退階段并不意味著到了非政府組織功成身退的時候，相反，這段時期正是非政府組織寶貴的學習總結時期。經歷了危機的考驗，非政府組織應針對參與治理時存在的不足進行經驗總結，以做到自我更新，提高持續服務水平。其中學習總結主要分為參與總結和自我總結兩部分。在參與總結中，非政府組織應加入到政府部門對地區恢復等事宜的總結中去，協助政府對此類事件的經驗整理，并發揮自己的作用為政府在危機管理在存在的問題如執行的滯后性等建言獻策，增強非政府組織與政府間的協作溝通，完善非政府組織危機治理的參與機制。在自我總結中，非政府組織應就參與危機治理中自身存在的問題進行總結，及時彌補缺陷。同時，非政府組織也要抓住機會自我升級，重建和夯實社會公信。此外，與多方參與主體之間建立危機響應平臺。與當地的醫療機構和社區建立互動關系，通過對點幫扶的形式對受危機影響較大的個人和家庭進行援助與后續追蹤，以預防類似危機事件發生;與其他非政府組織之間建立交流平臺，分享此次參與危機治理的經驗，同時建立健全非政府組織間的系統化危機響應機制，預防突發性事件發生時非政府組織資源周轉不力。

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作者簡介：譚喆（1999- ），女，湖南婁底人，本科在讀，河北工業大學人文與法律學院，研究方向：公共事業管理。