我國行政訴訟法的進步與發展

關鍵詞 行政訴訟法 司法解釋 發展

作者簡介：王慶童，南京理工大學知識產權學院。

中圖分類號：D925? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.207

一、《行訴解釋》的制定背景

黨的十九大將堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容。在新時代和新環境下，政府不僅要繼續推進依法行政，提高自身的執法水平，人民法院也要將自身的行政審判工作提到更高標準。為加快法治政府建設，維護社會公眾合法權益，有必要對行政訴訟法制定詳盡完備的司法解釋。

2015年5月1日，全面修改后的行政訴訟法正式實施，為了執行好新的行政訴訟法，最高人民法院通過了與其相配套的《適用解釋》，但《適用解釋》和1999年通過的《執行解釋》存在無法銜接甚至相互矛盾的情況。并且，實踐中不同法院在如何正確適用新的行政訴訟法以及如何準確適用新、舊司法解釋上做法各異。因此，必須對行政訴訟法作出全面的司法解釋。

二、《行訴解釋》的主要內容與創新之處

（一）明確不可訴行為范圍

在行政法領域，可訴行為和不可訴行為的定義非常重要，但《行政訴訟法》關于案件受理范圍的規定比較籠統模糊。為此，《行訴解釋》明確列舉了十種不可訴的行為，增加了五種類型，包括不產生外部法律效力的行為、過程性行為、協助執行行為、 上下級行政機關之間的層級監督行為和行政機關針對信訪作出的相關行為。

雖然《行訴解釋》關于不可訴行為的規定采用了列舉的方法，但仍可歸納出不可訴行為的四個顯著特征：一是非行政性。國家行為、刑事司法活動和民事行為都由其對應的法律進行調整，不屬于行政訴訟法規制的領域。二是非外部性。發生外部法律效力是可訴行政行為的基本特征，所以只在行政程序內部發生效力的行為不影響行政相對人的權利義務，不得起訴。三是非特定性。可訴的行政行為要求是針對特定主體作出的，而不可訴行為則不具有這一特征，比如當事人對抽象行政行為不能直接起訴，只能申請附帶審查。四是非處分性。“處分”是指行政機關能按照自己的意思對相對人的權利義務產生實際影響，需要注意的是，行政機關的協助執行行為并不具有處分性，對相對人造成影響的是法院的生效裁判、協助執行通知書等。通過列舉不可訴行為，《行訴解釋》反映了不可訴行為的基本特征，不僅解決了立案問題，且減少了濫用訴權的行為。

（二）對于原、被告資格做了明確界定

《行訴解釋》中進一步明確了對原告和被告的訴訟主體資格。原告方面，《行政訴訟法》規定只有與行政行為有利害關系的當事人才具有行政訴訟原告資格。但長期以來，一些不涉及自身合法權益或與被訴事項無關的專業舉報人利用登記立案模式下降低門檻的機會向行政機關多次投訴，不僅破壞了行政機關的正常管理，而且浪費了有限的司法資源。因此，《行訴解釋》規定，只有為維護自身合法權益向行政機關投訴，應得到行政機關回應而未得到的公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。這一規定使得專業舉報人無法隨心所欲地想訴就訴，在一定程度上解決了立案登記模式下的濫訴問題。

被告方面，《行訴解釋》規定了村委會、居委會、事業單位及行業協會在被授權實施行政行為的情況下，可以作為被告，而關于開發區管理機構及其職能部門的被告資格問題則主要是取決于批準該機構設立的政府級別。理論界對開發區管理機關是否具備被告資格一直爭論不休，實務中與開發區管理機關及其職能部門有關的行政案件也大幅增加。把開發區管理機構和職能部門的行為納入司法審查，擴大了行政訴訟案件受案范圍，有利于保護公民、法人和其他組織合法權益。

（三）總結了行政訴訟跨區域管轄改革成果

行政訴訟跨區劃改革是新行政訴訟法設立的重要制度。新《行政訴訟法》中規定，高級人民法院在經最高法的批準下，可結合實際審判工作情況，確定若干人民法院跨行政區域進行行政案件管轄。《行訴解釋》第3條2款規定了鐵路運輸等專門人民法院在審理行政案件時，應當根據行政訴訟法第十八條第二款的規定進行處理。

實踐中，存在著少部分當事人利用管轄權異議干預行政訴訟的現象，為此，《行訴解釋》規定，人民法院對管轄異議審查后確定有管轄權的，不因當事人增加或者變更訴訟請求等改變管轄。與此同時，《行訴解釋》還明確了對于人民法院發回重審或者按第一審程序再審的案件，如果當事人提出管轄異議，或者當事人在一審程序中未提出管轄異議但在第二審程序中又提出的，人民法院不予審查。

（四）落實立案登記制，加強行政訴權的保障和規范

為實現“有案必立、有訴必理”的訴權保障目標，新《行政訴訟法》明確了只要當事人的起訴狀符合規定，人民法院就應當登記立案的制度，這使我國行政訴訟案件數量有了明顯上升，當事人訴權得到有效保障。但審判實踐中也出現了一些新情況、新問題：法院方面，裁定駁回起訴比例大幅上漲;另一方面，舉報投訴、信息公開等領域也出現了明顯的濫訴現象。因此，明確提起行政訴訟起訴的具體要求，精準把握立案登記制的含義，促進行政訴權的規范行使就成為《行訴解釋》的必然要求。

一方面，《行訴解釋》第53條規定，人民法院應當依法切實保護當事人的訴訟權利。另一方面，當事人方訴權行使也必須遵守規范。首先，《行訴解釋》第54條和第55條表明了當事人提起行政訴訟應當提交完備的材料，法院可審查其材料的完備性而決定是否登記立案。其次，《行訴解釋》第53條將“一律接收起訴狀”改為 “接收起訴狀”，說明對于當事人的起訴狀，人民法院有權進行審查。再次，《行訴解釋》第67條解釋了新《行政訴訟法》第49條所提到的“有明確的被告”、第68條則列舉了“有具體的訴訟請求”，并規定了人民法院在立案登記審查過程中的釋明義務。最后，《行訴解釋》還規定了法院可以依法駁回當事人濫用回避申請權的行為。

（五）細化行政機關負責人出庭應訴制，保障公眾利益

新《行政訴訟法》規定的行政機關負責人出庭應訴制是一項極具中國特色的制度，這一制度是為解決長期以來困擾老百姓的“告官不見官”難題而設立的。為更好地實施行政行為審查，促使政府主動接受司法監督，《行訴解釋》對負責人出庭應訴作了特別規定，主要包括：（1）《行訴解釋》將行政機關負責人的范圍由原來的行政機關正職、副職負責人擴大到其他參與分管的負責人。（2）對行政機關負責人出庭應訴設置了底線。（3）采取不出庭說明理由制度，從程序上加強對行政機關負責人的監督。（4）明確了拒不出庭應訴的后果。《行訴解釋》在行政機關負責人出庭應訴的問題上，寬嚴結合，既規定了可以不出庭但說明理由，又規定了四類重大案件必須出庭的情況，不僅有利于增強行政機關依法行政能力，培養領導干部的法治思維，又能夠增進行政機關和行政相對人的溝通，使雙方站在對方的角度上相互理解，加快解決行政糾紛。

（六）細化行政復議機關“雙被告”制度

行政復議機關在維持原行政行為時，是否具有行政訴訟被告主體資格這一問題在行政法學界一直未有定論。一般來說，行政法學界從兩個方向進行探討：第一種是從行政復議本身性質出發，研究行政復議行為是屬于行政行為還是準司法行為。第二則是從司法實效角度討論行政復議行為是否為救濟行為。面對多種改革方案的選擇，立法者基于現實邏輯的考量，最終在新《行政訴訟法》中規定了行政復議機關維持原行政行為時，與原行政機關共同作為被告的“雙被告”模式。自此，這一爭論暫時塵埃落定。

《行訴解釋》對這一制度作了細化規定，主要包括：（1）明確了復議決定維持原行政行為的含義。（2）規定了在復議機關維持原行政行為的情況下，復議機關必須做共同被告，當事人沒有或不同意追加的，法院應當將復議機關列為共同被告。（3）對共同被告場合下的舉證責任分配進行明確規定。（4）明確“雙被告”制度裁判規則。

（七）明確行政機關未告知訴權情形下的起訴期限

新《行政訴訟法》規定行政訴訟起訴期限為6個月，并且沒有提到未告知的情形，新法實施后，關于未告知訴權2年起訴期限是否與新法相抵觸，產生了很大爭議，最高法第二巡回折審判庭認為不應繼續援引未告知訴權的2年起訴期，但理論界和實務界反對意見均較大。此次《行訴解釋》采取了折中方案，但將未告知起訴期限的保護期從2年縮短為1年，有助于維護行政行為的穩定性。

（八）完善規范性文件附帶審查制度

規范性文件是行政主體是實現行政管理目標的重要方式，與公民、法人和其他組織的切身利益密切相關。理論界和實務界對加強行政規范性文件審核的呼聲一直很強烈，雖然行政機關內部也有控制規范性文件的程序和方法，但內部監督缺乏制約機制，利用外部審查更有利于發現和解決問題。但由于行政規范性文件屬于抽象行政行為，只能在對具體行政行為提起行政訴訟時申請對其進行附帶審查。

新《行政訴訟法》對行政規范性文件確定了附帶性審查制度。然而，規范性文件在法律適用中的地位以及如何對其進行審查還沒有得到解釋。在這方面，《行訴解釋》則更為詳細，包括：（1）人民法院審理行政案件時，對于合法有效的規范性文件，可以裁判文書中引用。（2）規定行政規范性文件爭議解決的程序要求。人民法院在審查過程中，對于可能不合法的規范性文件，應當聽取制定機關意見。制定機關申請出庭陳述的，人民法院應當準許。（3）規定了規范性文件的審查方式。主要從制定主體職權、制定程序以及規范性文件內容等方面對其合法性進行審查。（4）明確了審判監督程序。各級法院院長在本院已生效的判決、裁定中，發現規范性文件是否合法認定有誤，需要進行再次審理，應提交審委會討論。最高法對地方各級法院已生效的判決、裁定，上級法院對下級法院已生效的判決、裁定，發現規范性文件的合法性不正確的，可以自行審判，也可以要求下級人民法院進行再審。

不過，此次修改也存在商榷之處：從審查標準上看，僅限于審查規范性文件的合法性，并未規定可對明顯不合理的規范性文件審查;從規范層面上看，僅停留在附帶審查階段。但無論如何，這一修訂彌補了以往缺漏，為抽象行政行為的司法審查開辟了道路。

三、結語

2018年《行訴解釋》是一部系統、全面的司法解釋，其與新《行政訴訟法》相輔相成、相得益彰。除涉及上述幾大亮點之外，還包含細化調解程序和簡易程序、明確無效判決的適用規則以及規范非訴執行程序等內容。誠然，由于法律本身的局限性，《行訴解釋》在一些制度細節設計上仍有缺漏之處，但總體上，《行訴解釋》在尊重立法原意、吸收以往審判經驗基礎上，關切公眾利益，對行政訴訟領域重點制度進行了完善和創新，對我國行政訴訟制度和行政審判工作具有重大的指導價值和深刻意義。

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