淺談現階段我國養老的困局及政府治理的完善

趙馳　鄭林

關鍵詞 人口老齡化 養老困局 政策完善

作者簡介：趙馳，貴州中醫藥大學人文與管理學院MPA碩士研究生，研究方向：公共管理（區域發展與政府治理）;鄭林，本文通訊作者，貴州中醫藥大學，教授，碩士研究生導師，研究方向：中醫藥綜合發展，E-mail：793092060@qq.com。

中圖分類號：C913.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.232

一、研究意義

據有關組織測算2015-2020年全世界人類平均壽命的達到69.3歲。2019年5月，國家衛健委發布《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》，我國居民人均預期壽命由2017年的76.7歲提高到2018年的77.0歲，由此可見人類的壽命正在變得越來越長。因此有關組織對一個國家的老齡化問題在原來的標準上增加了新的標準，即當占總人口的比例超過14%是65歲以上的人時，標志著進入“老齡社會”;當比例達20%，意味著進入“超老齡社會”。國家統計局數據顯示2019年底，我國60周歲及以上人口25388萬人，占總人口的18.1%;65周歲及以上人口已達17603萬人（約1.76億），占總人口的12.6%，由此可見我國老齡化問題亟待解決。人口老齡化問題日益嚴峻。

中國老齡化問題有著區別于其他國家的特點，中國只用了18年就進入了老齡化階段，相對于其他西方國家動輒60-70年甚至100多年的進程，中國可以說是“未備先老”，進入人口老齡化時人均GDP近1000美元，發達國家進入老齡化時人均GDP是5000到1萬美元[1]。目前中國距離發達國家還有很長一段路要走，經濟實力、文化教育、社會保障方面還有許多短板。因此西方一些國家化解人口老齡化的方法，不并適合中國當下的發展，所以我們也一直在探索符合我們國情的養老辦法。

國家的養老金需要年輕勞動力持續的繳納來維持運行，老齡人口比重的加大也意味著年輕人比例的減少，同時養老金的需求也會變大，這個巨大的養老金缺口無疑是由國家來進行填補的，這就給國家的正常運行帶來了巨大的壓力。相關統計數據顯示，2019年全國財政對城鄉居民養老保險的補貼達3000億元，其中中央財政的補貼是1400億元。“這種全方位的補貼模式和補貼力度，在社會保障領域是比較少見的。”目前提高養老待遇的基本途徑是靠國家進行財政補貼，這是很難持續的。而養老金目前是一部分人養老的主要資金的主要來源，所以發展新的途徑，拓寬養老資金來源，優化養老制度，完善養老體系，對我國發展有著至關重要的作用。

二、突出問題

當前關于養老的文章涉及的學科紛繁多樣、數量龐大。文章的研究方向有宏觀上的，如劉曉梅的《我國社會養老服務面臨的形勢及路徑選擇》是研究社會養老服務體系的現狀和發展困境、唐鈞的《中國老年服務的現狀、問題和發展前景》等，也有微觀的基于某一地點的走訪研究，涉及地點從遍布全國各地。文章的研究主題有從老年人本身出發，如劉金華的《基于老年生活質量的中國養老模式選擇研究》，因為老年人本身就具有很強的差異性，所以對養老需要的訴求標準是不一樣的;有從政府角度進行切入的如李樂的《養老服務社會化中的地方政府職能優化研究》、董紅亞的《中國政府養老服務發展歷程及經驗啟示》等。

通過對“養老困局”這一問題的綜合研究，翻閱目前出版的論文和期刊，發現存在以下共性問題：

（一）頂層設計的缺失

國家重視養老產業的金融支持。比如《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》等，這有對于提升養老服務業發展的金融支持、改善養老領域的金融服務是一大新的助力。宏觀政策是好的，但是缺乏可操作性， 部分領域體系至今尚未建立健全， 政府養老產業融資政策以及標準化、法律基礎等制度建設相對滯后， 導致金融機構進軍養老產業進程緩慢[2]。除了國務院的《關于加快發展養老服務業的若干意見》與兩份部門通知， 也沒有出臺具體的稅收及補償政策。學者呂鵬飛、陳曉玲認為醫養結合養老模式在實際工作過程中， 沒有適合的規范標準對服務內容進行統一， 過去服務質量體系的監督已經不符合當下的需要，并且也沒有新標準可循[3]。學者劉文俊認為我國醫療與養老服務體系相互割裂導致醫療與養老資源不能很好地融合， 并且在養老和醫療整合后又缺乏針對性、專業的服務模式設計和細化的分工制度[4]。王長青認為要明確醫養結合機構職能和職責， 加快醫養結合相關法律法規及相關細則的制定， 確保醫養結合實施過程有標可循、有法可依。缺乏統一的標準與規范， 實現養老與醫療的進一步整合也將是空談[5]。老齡委和老齡辦作為老齡工作的協調機構， 本身并不具有行政職權， 有時甚至無法有效協調相關部門開展工作[6]。醫養結合服務機構在開展業務時需要同時得到衛生、民政和人力資源社會保障部門的許可和批準， 因為其行政管理歸屬于民政部門， 但在從事具體業務時則需要衛生部門的許可和監管，人員管理方面還需要人社部門的支持多部門管理存在管理重復、權責不明， 甚至互相推諉踢皮球的現象， 加上人力、物力、財力的局限， 造成部分地區的醫養結合服務推進緩慢[7]。這類的問題在其他學者的研究中也有提到，在政府購買養老服務中、失獨老人養老問題上等一些問題上，缺乏頂層設計讓一些工作在具體開展上困難重重。

（二）資金問題

目前養老市場仍處于需要借助外力來發展的階段，所以政府在前期還是要進行資金上的扶持，推進養老市場健全完善。但是缺乏針對不同地區、不同老人、不同的幫助的實施細則。實行一刀切的扶持政策，會造成一定程度的資源浪費。如西部地區與沿海地區，健全老人與失能老人，農村與城市。要針對不同群體制定不同的幫助，更大程度上幫助更多的人。同時對于養老基金等如何在通貨膨脹的今天保持增值也是一個值得研究解決的問題。

（三）養老人員問題

目前不管是醫養結合、機構養老、社區服務養老等對于人員的需求都有很大的缺口，以2015年數據為例，中國失能和半失能老年人口就已經突破4000萬人，按照護理員與老人1：3的養護比推算，我國老年人護理崗位缺口超過1200萬。高端養老服務管理人才更為緊缺，市場上對職業經理人或高管人才的爭奪已經到了白熱化程度[8]。從學歷層次的分布而言， 開設養老服務專業的高職院校占到絕大多數。養老服務專業人才基本停留在中專及大專的層次，培養的人才相對低端[9]。這與目前養老產業市場需求的人員還有很大差距，目前院校培養的多是管理人員，可以直接從事與老人面對面工作的人員十分稀少，從事一線護理工作的并且能通過《養老護理員國家職業標準》持證上崗人員更是少之又少;從業人員嚴重老化、有的崗位競爭激烈而有的崗位又無人問津、工資低、強度高、保障不到位、人員流動大、勞動用工與《勞動合同法》實施沖突、機構與員工勞資糾紛增多，導致職業的準入門檻越來越低，形成職業發展的惡性循環[10]。相較美國、日本等，我國缺少養老人員的人才發展體系，而且社會對于這個職業存在很大偏見。

三、政府的解決方法

從我國這些年的發展來看政府在養老問題扮演的角色應該是掌舵人而不是劃槳人。政府在養老的問題上有責任，但是社會不可以把所有的事情都推給政府來做，養老問題是需要社會各個方面相互協作，共同努力來解決的。我國政府在養老問題上，更多的應該定制度、建機制、搭平臺、重監管。回顧近兩年的政府相關文件的通知，發現上述提出的問題都有了很大程度的改善，甚至在文件層面已經解決。

（一）頂層設計的完善

在《國家衛生健康委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》《民政部職能配置、內設機構和人員編制規定》這兩個通知中明確了工作職責、理清了與相關部門的合作職責分工。對國家衛生健康委員會、民政部負負責的內容進行了更進一步的細化規定。并且在國家衛生健康委員會下設老齡健康司、民政部下設養老服務司。對統籌推進各項老年人工作，可以說是從頂層確立相關職責，讓其他各級相關部門知道遇到問題去找誰，出了問題誰負責。

2019年《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》的發布明確政府對社會辦醫養結合機構區域總量不作規劃限制。對于現存的留有問題養老機構不得直接清理，同級相關行政部門要求辦事流程僅用一個窗口，整合流程，極大程度鼓勵市場化的進入。并對符合資質的機構推行備案登記、審批與執業登記“雙證合一”通過一系列方式，消除過去的一些麻煩。[11]并且在稅費減免，土地供應保障上都有明確說明由誰負責。這對于推廣醫養結合的發展，將會產生強勁的推動力。民政部也強調，不再實施養老機構設立許可、依法做好登記和備案管理申請登記養老機構線上“一網通辦”、線下“只進一扇門”、現場辦理“最多跑一次”。并由各級民政部負責和監管。同年國務院辦對建立監管制度，拓寬融資渠道等方面提出了一定的指導意見，并且附帶明確表示由哪些部門負責。并且陸續發布了養老護理員國家職業技能標準、養老機構劃分與評定、養老顧客滿意度測評、養老機構預防壓瘡服務規范、養老機構重大風險隱患檢查指標及整治建議等行業標準以及執行規范來不斷完善老齡化市場。養老行業過去存在的一些政策、制度短板，已經被消除或者改善。同時各個層面的監督與責任界定都在不斷細化，努力避免界定不清，監管不力的情況繼續出現。政策的制定不是一蹴而就的，也不是相關人員坐在辦公室就可以確定的，而是需要有專業人員進行充分的調研之后初步擬定，然后地區推廣試行，并且開通廣大人民的意見征集通道，通過最廣大人民的反饋進行再次甚至是多次的修改，同時也要各級政府在執行中遇到的問題、難點進行整理收集并加以修改，不斷完善已實行的制度，補全法律層面上缺失的部分，進而推廣全國。

（二）資金方面完善

中央通過財政事權和支出責任重新劃分緩解了地方政府的財政壓力，因此可以提高當地的醫療衛生的運行條件，進而提高了養老服務水平。養老目標證券投資基金指引（試行）的發布規范了養老目標證券投資基金的運作，為養老基金進入資本市場提供了最根本的基礎保障。使得養老基金有可能比原來取得更高的收益，并且在全國社會保障基金有關投資業務稅收政策的通知中明確免去一定稅費，進而緩解養老資金壓力。企業職工基本養老保險基金通過中央統一調劑使用，均衡各地區各地區基金負擔，保證按時下發養老金并且提升養老基金抗風險能力。民政部發布的進一步做好養老服務領域防范和處置非法集資有關工作的通知，來保護老人的合法權益，為老人健康快樂的養老起到保駕護航的作用。舉報醫保欺詐問題的激勵辦法推行，也從民間社會起到了對保障基金的監督保護作用。對于各地區不同的退休人員情況，有關部門在2018年也發布關于調整退休人員基本養老金的通知，其中明確說明對一些相對薄弱的地區，中央財政予以適當補助。社會層面上《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》的實行為保護慈善組織健康持續發展提供了保障，也可以增強資金風險的抵抗能力，鼓勵和幫助慈善組織更好的進行各項社會服務。中央2020年對于養老服務體系建設補助激勵支持，對地區的政府也起到了激勵作用。使得地區政府更加重視養老服務體系的建設。

（三）人員問題完善

近兩年國務院辦公廳關于改革完善全科醫生培養與使用激勵機制的意見、關于規范家庭醫生簽約服務管理的指導意見、關于優化醫療機構和醫護人員準入服務的通知、加強醫療護理員培訓和規范管理工作的通知等一系列關于醫療護士、全科醫生、養老護士的指導意見、培訓大綱的頒布。老年護士這個行業越來越規范，培訓科目、培訓時長等的標準量化，讓養老機構、接受護理老人有了評判標準。同時慢慢側重實際操作能力，杜絕唯考試、只重文憑這種現象。通過辦法，讓現在一大批擁有實際照顧能力但是文化水平不高的護理員通過補齊需要掌握的理論知識達到國家規定的標準。各級政府也鼓勵相應院校，尤其是職業類院校、醫院、行業協會、職業培訓機構等部門開展培訓，并且鼓勵城鎮登記失業人員、貧困勞動力等人群參加培訓。并且要求各級醫療機構規范化聘用，保障員工權益;同時明確職責界定責任范圍。在解決失業人口、貧困人口的同時緩解養老護工人員緊缺壓力。

四、結語

人口老齡化是我國面對的一個嚴峻的問題，老齡人口不斷遞增，需要解決的問題越來越多，問題的困難程度也越來越大。回顧過去這些年，學者們在各種期刊上提出的問題，給出建議;學生們以不同的角度探索出現的問題，寫成論文。政府這些年不斷出臺新的政策，同時在原來的基礎上不斷完善過去的政策。人口老齡化所帶來的問題在不斷被提出、被發現，同時也被不斷解決。相比于西方各國步入老齡化進程的時間帶來的財富積累、政策推行、文化形成，我們國家都處于落后的狀態。但同時我們國家也有自身的長處，社會制度的不同、文化底蘊的沉淀，都將表明我國將會走出一條不同于其他任何國家的解決人口老齡化道路。我們要意識到，人口老齡化問題是需要全社會，全體人民共同解決的。僅憑政府是遠遠不可能解決的，需要老年人自身適應老齡化帶來的問題、需要社會各界轉變過去的一些成見、也需要青年人承擔起更多的責任來化解人口老齡化帶來的沖擊。

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