從法律角度探究轉基因食品安全事件應對機制

葛馨玥　劉鑫

關鍵詞 轉基因食品 安全 法律救濟制度

作者簡介：葛馨玥、劉鑫，華東理工大學本科生。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.239

轉基因，一般來說是指通過利用科學技術將一個或一種生物里的一個或多個基因轉移到另一個或一種生物體內，使得被移入基因的生物獲得新的性狀或功能。比如，利用轉基因技術將抗蟲基因轉入棉花或玉米中，培育成具有抵抗昆蟲特性的轉基因棉花或玉米。運用這種技術可將一個或一種生物體中特定的個體基因轉移到另一個或一種生物體中，這種移轉既可以在近似或者相關生物物種之間進行，也可在多種不相關的物種之間進行。這種技術應用到食品領域之后，產生了與此相對應的轉基因食品。轉基因食品一般是指從轉基因生物中或使用轉基因生物生產的食品。轉基因食品一般都以轉基因作物為原料。從世界上開始商業化種植轉基因作物至今，轉基因作物的種植歷史已經歷二十多個年頭。在過去的20多年間，轉基因發展迅速，轉基因大豆占全球大豆總量達到80%，轉基因玉米占全球玉米產量達到30%……中國目前雖然也有大量種植轉基因玉米等作物和生產轉基因食品，但每年也會從國外進口大量的轉基因大豆和玉米等轉基因產品。轉基因食品已經占據國內市場的一定份額，目前較為常見的有食用油、番茄、木瓜等。雖然轉基因食品早已走上人們的餐桌，成為人們的消費品，但是目前對轉基因食品的安全性是沒有定論的，其安全具有不確定性。

一、 轉基因食品安全事件及其安全性問題

（一）食品安全事件

食品安全問題是指食物包含的有毒或者有害物質對人體健康以及安全造成損害而由此引起的一系列問題甚至公共安全問題。按照國際食品法典委員會的定義，食品安全是指對食品的制作按其原定用途、程序進行，并且消費者在食用時不會使其健康甚至生命安全受到損害的一種擔保。[1]雖然轉基因食品的安全性問題尚無定論，但是有學者認為，轉基因安全性的判斷強調的是實質等同原則，從邏輯上表述，就是對于某種具體的轉基因食品，如果沒有明顯、充分的證據證明其是有害的，就可以認為其是安全的。對于在實質等同原則下證實了其安全性的轉基因食品，屬于等同于普通食品的安全、可以放心食用的食品。[2]一般來說，食品安全事件的認定一般需滿足兩個要素：存在有毒、有害物質，造成了人員健康損害。[3]在目前對于轉基因食品安全事件尚未形成統一的認定標準的情況下，有必要借助一般食品安全事件的認定概念，對轉基因食品安全事件嘗試進行界定，原因如下：首先，雖然關于轉基因食品的安全事件的標準并沒有形成精確的定義、概念，但是轉基因食品作為食品中的一種，其安全性事件的判定至少需要滿足上述一般食品安全的限定條件。其次，雖然目前尚未發現明顯的證據表明轉基因食品會造成人體健康損害，轉基因食品安全事件尚未發生但實際可能存在，根據這些現狀，并且鑒于轉基因食品發展仍然充滿著不確定性和對其規范、對轉基因作物被非法種植的管理等實際需要，仍需要對轉基因食品安全事件進行一個范圍的界定。

就科學技術而言，其更多地代表著科技的進步和應用的客觀現實，本身并不具有偏向性，但是轉基因技術的運用和轉基因食品的發展與人們對其的擔憂就像是相互斗爭、碰撞的矛盾體，相伴而生并且力量相當?；谵D基因食品的不可控因素較多，且可能造成損失的影響較大，因此對轉基因食品安全事件范圍的界定，需要綜合考慮其自身的優勢和效益與不確定性的預防以及安全保護必要性。一方面，即使在采取了與普通食品相當的保護措施的情況下，不能過度放大其自身效益和優勢而掉以輕心，一味擴大轉基因作物的種植與轉基因食品的生產。另一方面，不能過分強調其不確定性以及安全保護而停止轉基因作物的種植和轉基因食品的進一步生產和發展。雖然轉基因食品的安全性尚無定論，但是基于目前各國對于轉基因作物和食品實行的是較為嚴格的批準或準入制度，也有許多專家明確表明獲得批準的轉基因食品是可以放心食用的，有理由推定經過合法批準生產經營的轉基因食品是安全的，未經批準的會因具有很大的風險和缺乏管控而被認定為是危險的。因此可以將需合法審批經營的轉基因食品所對應的標準作為一個閾值，將轉基因食品安全事件范圍限定為雖未造成實際損害，但是違法種植轉基因作物、生產轉基因食品等開展相關活動以及造成比其更惡劣的食品安全事件則應當認定為轉基因的安全事件，如吉林省稷秾種業有限公司生產、經營假玉米種子、北京大北農生物技術有限公司開展轉基因玉米中間試驗未報告問題等事件都應當認定為轉基因食品安全事件。

（二）轉基因食品的安全性問題

轉基因食品作為一種“人為”的基因重組的食品，我國目前對轉基因食品的管理實行的是市場準入制度，轉基因作物的種植是需要經過嚴格審查、批準的。雖然轉基因食品的上市比普通食品是要求更為嚴格，但是許多人們一談到轉基因還會“色變”。目前轉基因食品較普通食品安全性所造成的問題討論主要集中在以下幾點：

1.轉基因食品可能具有潛在風險

一是轉基因食品可能導致過敏反應?；蛟谥亟M的過程中可能會將容易導致人產生過敏反應的過敏源的蛋白質得到充分表達，增加過敏的概率和風險，甚至造成難以控制和治愈的過敏反應現象。正常的普通食品原本就會對某些人群產生致敏反應，如果對轉基因食品沒有進行嚴格的管理或者及時的提醒，轉基因食品通過人為的技術轉化很可能會幫助這種反應的產生和擴大。

二是轉基因可能造成生物基因污染。從基因的重組、新基因的產生、培育到轉基因食品的制造、運輸、銷售，最終再走上人們的餐桌這一系列復雜的過程中，很容易發生生物基因的交叉感染，稍有不慎甚至會造成某個食品鏈條的污染。根據我國目前的轉基因食品管理情況來看，即使我國目前對轉基因食品一直采用嚴格的管控制度，但就已經發生的事件來說，在新疆呼圖壁縣的非法以轉基因冒充非轉基因玉米種子案等類似案件中，當事人未經批準即種植轉基因作物甚至種植國家明令禁止生產銷售的、已經退市的轉基因種子，雖然許多作物已經被有關部門集中處理，但是其中還是有一部分已經流入了市場而不知所蹤，這給生物的基因污染帶來極大的潛在威脅。

三是轉基因可能破壞生物多樣性和生態環境。轉基因技術的運用可能會逐漸在生物界中顯現出“物競天擇，適者生存”的效果，在具有較大優勢的轉基因生物得到推廣的同時，原有生物極有可能會被自然所淘汰，生物多樣性和生態環境可能會遭到相應的破壞。曾有媒體報道稱，通過長期嚴密的跟蹤觀察，發現了有兩種轉基因玉米種植可以導致有害的蝴蝶繼續生存，這對生態環境安全的威脅程度已經超出可接受水平范圍。此外，超級雜草等非正常生物的出現和泛濫也體現著生物多樣性和生態環境將會受到威脅和破壞的風險。

2.轉基因食品安全管理規范缺失

除了轉基因食品本身的安全性飽受爭議，對于轉基因食品的安全管理也是沒有能夠在其安全性上給予制度上的足夠保障的。雖然國內外針對轉基因安全性的爭議早已發布了轉基因技術的安全性與傳統育種技術相當、沒有發現任何疾病與食用轉基因食品之間存在相關性的報告，并且目前也沒有關于轉基因食品對人體造成損害的實際案例發生。但是鑒于關于轉基因的案例時有發生，僅國內就發生了多起，比如新疆呼圖壁縣的非法以轉基因冒充非轉基因玉米種子案、遼寧省的北京中農華瑞農業科技有限公司非法生產和加工轉基因玉米種子案等，轉基因食品的潛在威脅是存在的，加強轉基因食品安全規范管理是十分必要的。通過對上述案例的總結分析，可以發現這些案例主要集中于非法種植和經營轉基因作物，雖然尚未出現案例證明轉基因食品會對人體造成直接、現實的損害，但是上述行為在轉基因作物種植需要審批和監控的環境下仍時常發生，沒有取得許可證、誤種、種植未進行報告等行為違反了有關轉基因食品的管理規定。行為人在未經允許的情況下非法生產甚至上市流通轉基因食品，使得“無名”的轉基因得以傳播，嚴重擾亂了國家對于轉基因食品上市的管理，破壞了市場秩序、增加不可控的食品風險因素等現實情況的存在，說明目前我國對于轉基因食品安全管理存在著一定的缺失。這當中的危害和風險仍然不可忽視。

二、構建轉基因食品安全事件應對機制的意義

（一）有利于降低風險

人們對危害的充分認知往往是滯后于危害的現實發生，制度規范的產生規律更是如此。有些危害在發生后是可以及時采取措施補救的，而有些危害的發生則是難以補救或者即使能夠加以彌補也是需要消耗大量的人力、物力和財力的。轉基因食品用途廣泛但其安全性并未得到完全確定。轉基因食品安全性事件雖然尚未發生但并不代表其并不存在。目前雖未有明確證據證明轉基因食品會對人體造成危害，但由于轉基因食品已經大量在市場上流通和推廣，轉基因食品安全一旦發生所造成的影響將是廣泛的、不可逆轉的。因此，需要預先對轉基因安全性事件應對機制進行建立和完善。這樣能夠在轉基因食品即使具有不確定因素的情況下，進行風險管理和防控，為在不良影響發生之前將其控制和消除提供依據，以防潛在致敏、生物基因污染、生物多樣性和生態環境破壞等風險轉化為現實時無計可施，便于將損失和傷害降到最低。

（二）有利于規范轉基因食品的管理

構建轉基因食品安全性事件應對機制，有利于對轉基因食品的生產、流通、銷售環節進行管理，對其進行事前、事中、事后控制。食品是關乎民生的大計，在轉基因食品的安全性并未得到完全證實的情況下，更應當對轉基因食品進行嚴格的管理。實際上，對于轉基因生物和相關食品的管理規范在國際上早已建立，對此在一些發達國家或地區是有專門立法的，例如德國的《基因工程法案》、歐盟的第1829/2003號條例和第1830/2003號條例等。而目前在我國關于轉基因食品安全的案例時常發生，在市場利益的驅使下非法種植、經營轉基因作物和食品的行為屢禁不止，而關于轉基因生物和食品專門立法是缺失的，對于轉基因食品安全問題發生的應對是不足的。因此，制定轉基因食品安全事件應對機制有利于彌補目前立法上的漏洞，降低市場中不正當行為帶來不良后果及影響的風險，規范轉基因食品的安全管理，減少轉基因食品市場的秩序混亂，維護整個轉基因食品的市場安全和健康發展。

三、我國轉基因食品安全性事件應對機制的立法現狀

我國于上世紀80年代起將轉基因生物技術應用于農作物中，經過多次地實驗取得了一定的成就。目前我國將轉基因技術已利用于西紅柿、棉花、胡椒等糧食作物的種植上。在我國耕地紅線后退、糧食產量下降的情況下，轉基因農作物在緩解糧食供需矛盾的問題中發揮了很大的作用。我國對轉基因技術的發展相當重視，“轉基因”曾多次被寫入中央“一號文件”。轉基因帶來巨大經濟利益的同時，也伴隨其安全風險性。社會公眾對轉基因食品的安全性存在很大的擔憂。我國目前并未針對轉基因食品可能發生的安全性事件建立系統性的應對機制。對于預防或解決轉基因食品安全性事件，在法律層面及制度層面都有較大的欠缺，不完備的制度規范嚴重影響了我國轉基因食品的發展。

我國關于管理轉基因食品的法律體系單薄。自1993年起我國制定了多部有關轉基因食品的行政法規和規章，但對轉基因食品安全并沒有進行專項立法，更無專項的關于轉基因食品安全性事件應急機制的法律規范。按照《食品安全法》（2015年）的規定①，在轉基因食品安全方面的法律問題適用本法。在《食品安全法》中明確了安全檢測制度、風險評估制度、許可制度等，《轉基因食品衛生管理條例》《農業轉基因生物標識審查認可程序》都明確了轉基因食品標識制度，在預防轉基因食品安全性事件的發生上發揮了作用。在應對轉基因食品安全性事件方面，《食品安全法》確立了食品召回制度②、懲罰性賠償制度等;近年來多個地方政府出臺了關于轉基因生物安全突發事件的應急預案，如《陜西省農業轉基因生物安全突發事件應急預案》《南昌市農業轉基因生物安全突發事件應急預案》等，但在具體實施方面缺乏更為細致和可實施性的規定。在法律具體實施方面，農業部、衛生部、科技部等都制定了有關轉基因食品安全的法規和條例，但各部門分工不明確、體系交叉、對同一制度缺乏共同標準，造成規章沖突，監管混亂的局面。

我國未建立轉基因食品安全事件應急機構。根據《國務院機構改革和職能轉換方案》，由國家食品藥品監督管理總局負責食品安全突發事件的應急處置，同時，由中央和地方政府均設立食品安全委員會，當食品安全事件發生后，組織應急指揮部，統一協調處理食品安全問題。從轉基因食品安全的不可預測性和危害發生的后果嚴重性等角度來看，缺乏專門應對機構不利于對轉基因食品安全性事件的處理。我國在轉基因食品安全應對機構方面的建設及管理存在較大空白。

四、建立轉基因食品安全事件應對機制的建議

轉基因食品作為現代生物科技的重要成果，為解決人類對糧食數量和質量日益增長的需求提供了重要支撐。轉基因技術的發展和推廣使用已成為人類發展的必然趨勢。面對我國人多地少的特殊國情，轉基因技術為解決中國糧食問題提供了可行方法。但由于轉基因食品相較于一般食品的特殊性，轉基因食品安全性事件相較于一般食品安全事件的特殊性和更大的風險性，有必要加建立轉基因食品安全性事件應對法律制度，從法律體系和制度體系著手構建，同時結合科技技術，為公眾的生命安全提供保障，有利于降低公眾對轉基因食品安全問題的擔憂，同時也更好地促進轉基因食品的發展。

（一）完善轉基因食品安全法律體系

首先要從立法層面完善有關轉基因食品安全方面的法律規范，有學者提出可以考慮制定專門的《轉基因生物安全法》。[4]在轉基因食品的安全檢測、風險評估、市場準入、產品標識等方面確立統一標準，明確具體實施細則，建立可行性的轉基因食品安全制度，改變現階段各法律規范存在效力沖突、標準不統一的局面。尤其要加大對違規經營轉基因食品的懲罰力度。對未取得許可證、誤種、種植轉基因作物未進行報告等非法生產甚至上市流通等行為加大懲罰性賠償的數額，建立嚴格的轉基因食品市場準入制度。在應對轉基因食品安全性事件的立法方面，明確轉基因食品安全性事件的認定標準、參照現有食品安全事故的分級標準對轉基因食品安全性事件劃分級別。同時，推定地方政府建立轉基因突發事件的應急預案，參照國家層面的相關規定對“具體辦法”“具體標準”“具體情況”等內容進行更為細致的規定。發揮中央立法統一協調的作用，結合地方的特殊規范，并連接轉基因食品在不同階段的具體法律制度，建立層級分明、協調有效的轉基因食品安全事件應對法制的法律規制體系。

（二）構建轉基因食品安全事件應對體系

轉基因食品安全事件應對體系的構建，可以考慮設立專門的轉基因食品安全事故應急機構。當發生轉基因食品安全性事件時，由該應急機構集中統一協調組織衛生部、科技部、農業部等部門，明確事故級別，及時發布相關信息，鎖定受害人群，限制問題食品的流動。轉基因食品安全事故應急機構對轉基因食品安全性事件統一布局，統一調配物資和人員，組織各部門有序開展應對工作，明確各部門責任，提高應對轉基因食品安全性事件的效率。一旦發生轉基因食品安全性事件，造成的損失是相當嚴重的。美國曾花費超10億美元的資金回購導致污染的“星聯玉米”[5]就是一個典型案例。有鑒于此，對應急機構要提供資金、物質、技術方面的支持。可設立專項資金用于應急處理的經費支出，為應對轉基因食品安全事件提供資金支持。同時，要將現代科學技術應用于安全事件的處理中，對轉基因食品的風險監測、食品召回等環節提供有效的技術支持。

（三）借助區塊鏈技術構建轉基因食品安全溯源體系

區塊鏈技術作為“第四次工業革命”的重要成果，具有安全、透明、共享的特點，可借助區塊鏈技術的數據儲存、精準定位的優勢，為應對轉基因食品安全性事件提供技術手段。區塊鏈即由一系列基于密碼學方法生成的數據開組成，按照區塊的實踐順序，區塊被有序鏈接而形成的鏈條結構。[6]食品安全溯源體系是指在食品產供銷的各個環節（包括種植、養殖、生產、流通以及銷售與餐飲服務等）中，食品質量安全及其相關信息能夠被順向追蹤（生產源頭—消費終端）或者逆向回溯（消費終端—生產源頭），從而使食品的整個生產經營活動始終處于有效監控之中。[7]可將區塊鏈技術與食品安全溯源體系相結合，針對轉基因食品的特殊性，建立專門的轉基因食品安全溯源體系，在轉基因食品的研發、試驗、生產、流通等環節均運用區塊鏈技術鎖定相關信息，一旦發生轉基因食品安全事件，通過該系統快速定位發生問題的環節，及時召回問題食品，遏制問題蔓延勢頭。依靠區塊鏈技術的轉基因食品安全溯源體系在防止問題食品的進一步擴散、減少召回成本方面發揮了很大作用。

（四）建立完善的事后法律救濟制度

民以食為安，食品涉及到民生之本，民眾的食品利益的保障不能忽視。但同時，也不能一味地追求保障人民利益而過分苛責于轉基因食品的生產者和銷售者，否則會讓那些合格的市場參與者不敢加入轉基因食品的生產之中，影響轉基因食品行業的發展。因此，應當在追責和賠償中注意轉基因食品的生產者、銷售者和消費者權益的均衡。

根據現有法律法規中的民事損害賠償制度，侵權方的損害賠償義務的承擔需要以過錯為前提。可將轉基因食品安全性事件分為過錯性事件和非過錯性事件。就過錯性事件而言，轉基因食品的賠償應當采取和普通食品相同的賠償方式對相關主體追責，考慮到對消費者權益的損害，對生產者或消費者應當適用懲罰性賠償制度。還應當注意的是，轉基因食品的上市是需要經過政府嚴格審批的，如果政府在此過程中出現紕漏，一旦轉基因食品發生問題致使消費者受損，政府應承擔相應的責任。鑒于轉基因食品的安全性尚無確論，發生轉基因食品安全性事件的可能性也就不能排除。在超出正常、可預見的情形下，轉基因食品對民眾造成危害，適用過錯性原則追責制度對生產者、銷售者、政府以及民眾來說是不公平的。但是，廣大群眾的利益受到損失需要進行彌補的。且鑒于此情況的發生，可以提前進行損害賠償的布局，設立專項資金用于轉基因食品安全事件的事后救濟。

五、結語

人們對事物的擔憂或者恐懼甚至不知所措往往是因為感覺失去了對該事物的控制。因此，在尚無科學技術手段完全證實轉基因食品的安全性時，對其進行管理和規制就顯得尤為重要。由于公眾接觸轉基因食品的時間短、對轉基因技術的相關知識的缺乏、或是由于轉基因食品的科學不確定性，目前人們對轉基因食品的信心普遍缺乏。人們在接觸并看待轉基因食品時戴“有色眼鏡”可以理解，但我們也不能對此掉以輕心?？茖W的不確定性不僅有不安全的一面，還有其安全的一面。但是我們不能僅僅因為其科學的不確定性而因噎廢食，僅憑隨意揣測就完全拒絕了轉基因食品給我們帶來的效益和必要需求的供給。轉基因食品安全與否，至今尚無定論。沒有一個政府或者組織聲稱轉基因食品是絕對安全的。目前我國從政府到社會、到群眾，都普遍缺乏應對轉基因食品安全性事件的思想準備和物質準備。政府和普通民眾的危機意識薄弱。由于轉基因食品安全的不確定性，我們應繃緊神經，做好應對安全事件的準備。政府應當發揮積極作用。一旦發生轉基因食品安全事件，生產經營者力量薄弱，消費者因缺乏專業知識而無法應對。政府應充分發揮維護經濟和社會秩序穩定的職能，努力減少轉基因食品安全事件對社會、公眾帶來損失。建立完善轉基因食品安全評價和市場準入制度，結合區塊鏈的技術建立健全轉基因食品的追溯體系，增加轉基因食品向社會公眾的公開透明度，完善應急管理培訓制度，培訓專業的應急救援人員，同時，也要確立完善的追責制度和賠償制度，保障人民群眾的利益。

注釋：

①《食品安全法》第 101 條規定：“乳品、轉基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全管理，適用本法;法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”

②《食品安全法》第 63 條第 1 款和第 2 款：“國家建立食品召回制度，食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準或者有證據證明可能危害人體健康的，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知情況。食品經營者發現其經營的食品有前款規定情形的，應當立即停止經營，通知相關生產經營者和消費者，并記錄停止經營和通知情況。食品生產者認為應當召回的，應當立即召回。由于食品經營者的原因造成其經營的食品有前款規定情形的，食品經營者應當召回?！?/p>

參考文獻：

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