國家控煙實施的困境與對策研究

鄒妤婕　張艷

關鍵詞 控煙立法 執法管理 公眾參與

作者簡介：鄒妤婕、張艷，南京信息工程大學法政學院。

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.240

一、緒論

國家控煙在廣義上包括國家公權力通過制定和實施法律等多種方式監管煙草制品的生產和銷售、宣傳煙草危害、給公眾提供戒煙幫助等以及狹義的公共場所禁止吸煙。20世紀后期以來，吸煙的危害逐漸被科學研究所證實。煙草煙霧中所含的尼古丁、一氧化碳、胺類、酚類、氰化氫、苯并芘 等有害物質能夠引發心血管疾病、呼吸道疾病、癌癥以及影響生殖能力和智力。同時，二手有害煙霧還會使公共場所的PM10和PM2.5濃度急劇上升，污染公共衛生環境。為保障公民的生命權和健康權，國家采取措施控制吸煙成為大勢所趨。

對于政府控制吸煙行為的舉措，反對者認為，吸煙是一項權利，吸煙者應享有吸煙自主權。筆者認為，世界上沒有國家的法律對所謂的“吸煙權”予以認可和保障，并且吸煙有害健康和環境，吸煙者往往由于無法抗拒煙癮而“被動”吸煙，缺乏自主意識。可見，“吸煙權”沒有法定性，也不滿足自主性和正當利益的要求，不具有權利屬性。對于吸煙行為，雖有“法無禁止皆自由” 一說，但這種吸煙自由應當以不損害公共利益和他人合法權益為界限，需要通過公權力的介入加以約束，以此來保障非吸煙者的生命健康以及公共衛生利益。因此，國家控煙的必要性和正當性不言而喻。

2003年，世界衛生組織通過了《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），控制煙草泛濫已然成為眾多國家的共識。此后，以歐洲為始，許多國家紛紛開始了控煙立法、建立無煙公共場所的步伐。2006年1月，《公約》在我國生效后，控煙工作有所深化，但是，由于制度、經濟、公眾意識等因素的制約，我國的控煙效果始終不甚理想。截至目前，國內有關控煙的法律依據僅散見于《未成年保護法》《煙草專賣法》《廣告法》等法律和一些地方性法規中。2014年，作為第一部控煙行政法規的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》胎死腹中，我國的控煙之路仍然困難重重。進入習近平新時代，隨著健康戰略的落實與新一輪國務院的機構改革，控煙工作迎來新的局面。面對新形勢，深入研究分析當前國家控煙存在的問題，探索改革完善之策，對于國家實現公共場所禁煙，最終達成無煙社會的目標具有重大意義。

二、現狀下國家控煙存在的問題

（一）相關控煙立法的缺失

簽署《公約》十多年來，我國有關控煙的立法設置仍然與目標需求有著較大差距，根據《公約》的要求并參照國外做法，不難發現我國在控煙立法上主要存在以下問題：

1.控煙立法效力低，缺少重要內容

目前，相比與其他控煙政策較為完備的國家，我國作為煙草生產和消費的大國，有關控煙的法律法規除零星分布于其他法律的個別條文中外，僅以地方法規或規章的形式呈現，缺少專門的國家層級的控煙立法，對于與控煙相關的煙的種類、控煙范圍、執法主體、法律后果等問題規定不明，導致了有關部門在控煙的具體實施過程中無法可依的局面，不利于全國控煙工作的開展。同時，雖然已有不少城市制定了地方控煙條例，如《北京市控制吸煙條例》《上海市公共場所控制吸煙條例》等，但還有如云南、貴州等省份或城市沒有制定相應的控煙法規，且地方的立法新舊有別、水平參差不齊，上位法的缺失也導致下位法沒有統一的基礎的標準，缺少了行動指南。

2.立法推進受到煙草行業抵制

一方面，我國實施煙草專賣制度，國家煙草總局和中國煙草公司對全國的煙草行業實施統一的經營管理，兩者屬于“兩塊牌子、一套機構”，實質上就是自己監管自己，既是官，又是民。同一套班子不可能同時承擔促進煙草產業發展和推進控煙工作兩項相互矛盾的職責，政企合一，必然導致國家煙草專賣制度背離初衷、向逐利性方向偏移。另一方面，煙草行業能夠帶來巨大的經濟效益，上繳稅利是我國財政收入的第一大來源，同時還解決了相關從業人員的就業問題，對社會經濟發展的影響重大。而控煙的實施勢必會對煙草行業的利益有所減損，出于經濟發展的壓力和依賴慣性，政府往往會向煙草行業的阻撓妥協，從而導致控煙立法的滯緩。

（二）控煙執法管理不力

1.執法部門職責不明，執法態度消極

由于相關控煙立法的缺失，法律對于控煙執法主體的規定尚未明確，難免導致無人執法、控煙工作受到忽視的尷尬情形。關于執法主體，主要有兩種管理模式：一是單部門管理模式，主要由一個部門如衛生計生部門統一管理控煙工作;二是多部門管理模式，由衛生計生、教育、公安、交通運輸、民政、工商等多部門聯合執法，在各自的領域內分別監管控煙情況。目前，一些地方控煙條例對控煙主體作出了規定，大多采取了第二種多部門執法的模式，但在這種模式下，多部門分頭執法，容易導致執法的配合度和聯動性不高，浪費行政資源或是導致部門間的相互推諉，導致行政效率的低下。

2.違法吸煙成本低，法律缺乏威懾力

我國現有的城市控煙法規對個人違法吸煙的處罰主要是責令停止吸煙、警告和罰款。其中，罰款的數額范圍一般為50元至200元，處罰數額最高的如深圳、武漢等地也僅為500元，遠遠少于美國洛杉磯（最高500美元或一個月監禁）、新加坡（最高1000新幣） 、澳大利亞（最高10500澳元） 等國家的規定。過于軟弱的執法，是對違法者的縱容，也無法達到警示作用。對于單位違法，即對禁止吸煙場所經營者或管理者違法職責行為的罰款金額上也存在同樣的問題。

3.控煙執法水平低、效率差

當前，我國的吸煙人數眾多，有限的控煙執法人員難以應對復雜艱巨的監管工作，并且，許多違法吸煙的行為往往只發生在極短的時間內，難以被執法人員實時監控到，使得控煙執法的效果不強。另外，作為公共場所全面禁煙的過渡，許多地區在部分場所內設置了吸煙區或吸煙室，如《天津市公共場所禁止吸煙條例》，對不同的區域進行甄別在一定程度上加大了執法人員的工作量，降低了執法效率。

（三）公眾對控煙政策的配合度低

首先，中國受到煙文化的影響久遠，全國煙民數量超過億 ，吸煙已經成為許多人特別是男性的一種生活習慣和社交方式。在當今中國，公眾對于吸煙存在的危害有著基礎認知，但大多數人盡管知道，卻秉持著習以為常、聽之任之的態度，依然我行我素，不顧場合地抽煙，無視非吸煙者的利益，污染公共衛生環境。其次，對于面對二手煙危害的人來說，大多數人抱著多一事不如少一事的態度，遇見部分場合的吸煙者一般只會避而遠之，并不會直接出面制止，這也就讓吸煙者更加肆無忌憚。而他們即便是想要投訴舉報，也常常因為不清楚管理部門而不了了之。最后，對于許多室內場所的經營者（如飯店、酒吧、唱歌房等）來說，他們處于盈利的考慮，往往會選擇遷就顧客，不會主動設置醒目的禁煙標識并且勸阻顧客吸煙，再加上相關執法部門監管不力，使得許多吸煙者對于公共場所吸煙違法缺乏必要認識。在此現狀下，政府要在公共場所實施禁煙就變得十分困難。

三、控煙難題的對策探索

針對上述控煙難題，在契合《公約》要求的基礎上，結合我國多年來開展控煙工作的實際情況，筆者提出如下建議：

（一）補足控煙相關立法的缺漏

1.制定全國性的專門的控煙法

為改變我國控煙立法落后的狀態，必須著力推進全國性控煙法律法規的制定，在立法中對重要的原則性規定加以明確，如拓寬禁煙的公共場所范圍、將同樣有害的電子煙納入立法、確立多部門控煙執法模式、實施預防控制未成年人吸煙的舉措、要求在煙草制品包裝上印制文字和圖形警示、全面限制煙草廣告、設立戒煙服務機構、規定各主體法律責任和違法的最低處罰標準等，讓中央立法與地方立法齊頭并進，上行下效，上下貫通，建設高效合理的控煙法律體系，促進控煙舉措的科學實施。

2.改革煙草專賣體制與相關政策

一方面，將國家煙草專賣局和中國煙草總公司的職能作出清晰的劃分，監管歸監管，經營歸經營，建議可以嘗試在保持壟斷的前提下將中國煙草總公司獨立為市場企業，使之真正受到政府的監控。另外，2018年新一輪的國家機構改革后，國家煙草專賣總局所屬的工信部原有的牽頭《公約》履約職責被劃歸到了國家衛生健康委員會，新的監督部門的設置有望為國家控煙的實施打開新的局面。另一方面，改革相應的稅收和財政制度，防止財政對煙草經濟過度依賴，合理提供煙草稅率，在保證稅收的同時控制煙草的流通與銷售，在保障人的生命健康權和煙草行業發展中尋求平衡點。

（二）完善政府控煙執法的管理體系

1.改善執法模式、明確執法主體責任

為了最大程度的聚集執法力量、發揮執法效果，應當對現有的較為僵化的執法模式加以改進，在多部門執法模式下，確定由衛生計生部門領導統籌其余部門進行聯合執法，靈活分配控煙職責與任務，而不再是“各管各家”。對于有人力和財力的地區，筆者建議，可以設立專門的控煙執法部門，聘用以及從各部門抽調人員組成，必要時可以要求其他相關部門予以協助，設置專項經費，專人專管，職責明確。

2.嚴格違法吸煙責任，加強懲戒

加強控煙執法效果，必須加大違法處罰力度，以財產罰為主，嚴格追究違反控煙法律法規的個人和單位的責任。筆者認為，對于個人違法吸煙的，應當將警告后再犯處以罰款的程序簡化為發現后責令立即停止吸煙并當場罰款，加強警戒，提高效率，執法人員應視具體情況在200元至1000元的標準限度內處以罰款;對于單位違反控煙職責的，在1萬元至3萬元的限度內處以罰款，以此強化控煙效果。在此，筆者不建議在控煙執法中適用自由罰，因為我國的吸煙人群龐大，自由罰過于浪費行政資源，不具備可操作性且處罰過重有違必要性原則。

3.組建控煙執法隊伍、創新執法手段

面對執法能力較低的問題：其一，可以如筆者上述建議所言，組建專職的執法隊伍，設置控煙警察崗位，吸納更多執法力量;其二，執法部門可以與禁止吸煙場所的經營者和管理者達成有效對接，促使其盡好禁止在經營場地內吸煙的管理職責，視實施情況予以獎勵或懲戒，形成政府監管單位，單位監管個人的高校的間接管理模式;其三，執法人員應當善用場地監控、執法記錄儀、警用無人機等電子設備 ，快速有效地對違法行為進行監控與取證;其四，吸煙區并不能保證與非吸煙區完全隔離，執法部門應通過明確緩沖期或過渡期時間、嚴格限制吸煙區的設置和使用等方式，逐步取消吸煙區的存在，最終達成公共場所的全面禁煙。

（三）大力動員公眾參與控煙工作

徒法不足以自行，再完善的法律制度，沒有廣大公眾的支持與配合，執行起來也會舉步維艱。尤其針對公眾場所控煙，中國煙民高達數億人，僅僅依靠政府部門的執法來落實控煙是遠遠不夠的，鼓動公眾參與控煙工作才是最便捷、高效的方式。

首先，需要加大對公眾的宣傳和教育力度，在完善立法的前提下，將“公共場所吸煙違法”這一概念扎扎實實地烙進公眾的腦海。通過互聯網、雜志報刊、電視廣播等多種渠道，全面化、普及化地宣傳吸煙的危害，宣揚健康無煙環境的概念，特別是要在學校就吸煙問題進行專門教育，及時防止未成年人走上吸煙的道路。其次，讓公眾成為控煙立法與執法的參與者，在制定控煙法律法規時向公眾征求意見，設置專門的咨詢和舉報電話，鼓勵熱心群眾以志愿者的身份在一些公共場所擔任控煙監督員，佩戴獨特的胸牌或袖章，幫助執法機構發現勸阻違法吸煙行為，有效減少執法成本。最后，動員全社會加入控煙行動。對于飯店、商場等盈利性場所，政府通過一些獎勵機制與優惠政策，引導其自覺主動加入到打造無煙環境的行列中;鼓勵支持民間控煙組織的發展，與其合作開展一些教育講座或控煙運動等，點燃社會公眾控煙熱情。

四、結語

控煙將是國家一項長期且艱巨的任務，雖然我國控煙立法起步較晚、控煙政策受到經濟發展、公眾觀念等因素的制約發展進程比較緩慢，但是從《“健康中國2030”規劃綱要》制定，到十九大報告“健康中國”戰略的提出，再到《國務院關于實施健康中國行動的意見》頒布、健康中國行動推進委員會成立，國家發展健康中國、促進《公約》履約以及控煙政策實施的決心已然彰明較著。相信未來，通過制定科學的控煙法律體系、完善高校合理的控煙執法體系以及動員全社會加入控煙行動，無煙社會、健康中國一定到來。

注釋：

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