論城管行政執法程序抗辯權的適用

袁浩為　胡平

關鍵詞 城管執法 行政執法程序 抗辯權

基金項目：本文系江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃省級重點項目《法治政府視域下城管執法規范化實證研究——以鹽城市為例》（項目編號：201810324019Z）研究成果，主持人：袁浩為。

作者簡介：袁浩為、胡平，鹽城師范學院，本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.243

一、城管行政執法程序抗辯權適用的問題與原因分析

（一）我國城管行政執法程序抗辯權適用的問題

城管是行政執法的一線工作者，在街頭執法中，對攤販、個體經營戶、被拆遷戶等行政相對人采取行政強制措施時，往往面臨著執法困難處境，其中執法不公、越權執法、執法謀利等問題普遍存在。近年來雖有武漢城管“眼神執法”“微笑執法”等良好指引，國內也有不少針對城管柔性執法方式的研究且初成體系，但實質上僅是針對城管這類行政主體關于“人治”理念的思想或模式方式的改進，難以踐行規范化。

城市治理是國家治理的重要內容，而標準化無疑是治理長效機制和權威標桿，是城市執法、管理全面提質升級的必由之路。[1]方世榮教授運用“辯論權”的名稱，從實質上對行政執法程序抗辯權概念進行探求，認為其實質就是指特定的行政相對人在其利益受到行政主體不利決定時，有權利為自己提出辯解并駁斥行政主體的理由、依據。[2]因而引導行政相對人權利的有效行使才是城管行政執法程序改革的核心，這樣更有利于促進行政相對人積極維護合法權益。

（二）我國城管行政執法程序抗辯權存在問題的原因

1.行政相對人與行政主體法律意識的缺乏

流動攤販等底層群眾往往為城管執法對象的主要組成部分，從人員構成上來看，經營攤販的人員總體來是由進城務工的農村外來人口和下崗工人組成，這部分人群的法律素養一般較低且面臨著基本生存權的問題，對該權利難以有所認知，當他們生存權受到威脅時，往往還會出現過激行為以阻礙城管執法行為。

同時，我國的城管執法人員有相當一部分不是城管的正式編制，而是臨時合同工性質的，雖然隨著近年來招收限制與要求的逐漸從嚴，這部分人員的整體素養有所上升，但不可忽視的是其中相當一部分人員的法律素養仍較低、對相對人權利的認識比較淡薄。

2.抗辯權實現方式的狹窄

章志遠教授指出，行政執法程序抗辯權是行政相對人針對行政主體所提出不利指控，享有依據其掌握的事實和法律進行辯解和反駁的權利，行政相對人有針對行政主體所提出的不利指控后探究抗辯權行使中的事實與法律關系的權利。[3]

而現實中，行政相對人面對現實的處罰一般作出的只是臨時口頭形式的陳述或申辯，這實際是非正式行政執法程序抗辯權的行使情形，對此我國法律僅規定了相對人的抗辯必須書面形式而缺乏進一步規定。實際上，行政相對人采用口頭抗辯的，城管等行政案件經辦人應采用制作筆錄，由行政相對人查閱無誤后簽名或蓋章的方式來保障相對人抗辯權利的行使與救濟。[4]

3.聽證程序適用的缺陷

城管執法人員進行處罰時對法定義務的履行往往無所顧忌，因為即使違反了法定程序，由于聽證程序及執法記錄等相關配套措施的不健全，行政主體的行政行為很難因此被撤銷或無效。缺乏廣泛的聽證途徑也導致行政相對人權利的行使受到阻礙，進一步助長城管執法人員作為行政執法主體對行政執法程序的無視及相對人權利的缺失。

而聽證是抗辯權行使的重要體現方式，在具體法律規定上，《行政許可法》第7條、第46條將行政許可的聽證程序分為法定、依職權和依申請三種情形，但未對非正式行政執法程序救濟的適用情形予以規定，其只規定了正式行政執法程序中聽證程序的適用情形，對正式行政執法程序抗辯的例外卻只字未提。

二、完善城管行政執法程序抗辯權的必要性

（一）制約行政權力的需要

行政權擴張源于社會生產力的發展，在社會經濟發展程度相對較低的自由資本主義時期，國家行政權力較小。當時對行政權的制約主要采取權力之間相互制約的方式，但該種方式的局限性體現為對行政權制約的滯后與審查的被動。除此以外，隨著政府部門的行政權不斷擴張，城管等行政執法人員的行政自由裁量權應用范圍不斷拓展。這雖然順應了社會發展的需要，但缺乏及時有效的手段予以規制，導致權力濫用情形時有發生。

針對這種現狀，現代社會開始探求行政執法過程中，通過行政執法的程序抗辯權的運用，使相對人平等的參與行政過程，與行政主體理性交流溝通，最終以實現制約行政權，保護合法權益的目的而結束行政過程。[5]這種事中的控權與制約機制可以及時規制行政權力，用以彌補司法救濟的不足，而其中的行政執法程序抗辯權則主要借助于聽證制度，即當事人可以對與自己不利的證據提出異議并要求指控方加以證明，同時可以提出對于自己有利的證據，以此來保護自身的合法權益。[6]

（二）建設法治政府的要求

我國城市化進程與法治國家建設不斷加快，城管執法伴隨著現代城市管理體制革新而產生，逐漸成為新的行政執法形式。“法治政府”被強調作為依法治國和依法行政方略的重要組成部分，根據黨中央、國務院發布與印發的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》）等明確提出的法治政府建設目標與要求，其對城管執法提出了主體獨立、職權明確、程序公正、處罰得當、責任規制、清正廉潔等規范化要求。[7]

我國對于完善行政程序法制、建設法治政府所提出的一系列制度建設要求，其基本內核就是關于程序公正的要求。[8]因而促使城管的行政行為具有合法性和正當性的關鍵就在于行政程序，而作為現代行政程序中不可或缺的行政執法程序抗辯權，在推動法治政府的建設中發揮著重要作用，其能夠在實踐中落實對行政權的制約，促使城管在行政執法中規范化自己的行為，從而推動建設社會主義法治國家。

（三）抗辯權自身的權能要求

龔向田教授定義行政程序抗辯權為行政相對人針對行政主體在作出具體行政決定之前所提出的不利指控，依據其掌握的事實依據和法律依據對行政主體進行辯解、質證及反駁的權利。[9]行政執法程序抗辯權的具體內容與目的就是利用權利制約權力的機制，形式上將司法抗辯制度適用于行政程序，從而平衡行政機關與行政相對人的關系，促進兩者的矛盾化解與良性互動。

行政程序抗辯權的權能主要在于質證與反駁，而質證權是其中的核心，“質證”作為訴訟法中的概念，本義是通過各種方式證明來當事人舉證或法院依職權取證而獲得的證據的證據效力的一種訴訟制度。這種權利源于民事法律聽證制度中的“質證、辯論”環節，實際上就是將民事司法程序中的抗辯機制轉移到城管行政執法程序中，實現城管執法人員與行政相對人之間的合法對抗，提高行政行為的合理性。

三、法治視域下完善城管執法程序抗辯權的對策

（一）由“多法并行”逐步過渡到統一的行政程序法典

根據我國目前經濟發展的需要，也為了切實保障行政相對人的合法權益，國家理應制定統一完善的行政程序法典。但我國由于行政程序法治化發展并不充分，國家機關工作人員尤其是廣大民眾仍普遍欠缺行政程序觀念，同時對行政程序理論和實證的研究目前較少，現有的行政程序類法律還不足以涵蓋實踐中遇到的行政行為問題。[10]

根據我國的立法現狀與立法習慣，應以國務院制定的行政法規為主要依據先在試點區域實行，暫時填補相關法律空缺，然后逐步制定平行的基本行政程序法律，分別規定某城管執法中某類行政程序，互不隸屬。之后隨著行政程序法律體系的逐步健全與成熟，在吸收已有的立法基礎上，由國家制定統一的行政程序法典以明確基本原則和主要制度性規定，以促進嚴格規范公正文明的城管行政執法、為我國法治政府的建設提供更穩定支撐。

（二）完善具體的城管執法程序制度

1.完善城管執法的程序規范體系

應當為城管執法行為規定統一規范的程序規范，以防止城管對程序性權利的忽視，該規則應要求城管的執法行為必須符合最低限度的程序公正標準。政府也應要求城管在執法中嚴格遵守規則程序，健全例如調查取證、執法記錄、信息公開及責任追究等一系列規范體系制度，為行政執法程序抗辯權行使和程序公正提供有效保障。

2.健全城管行政行為說明義務制度

行政行為說明對促進城管的合法行政，保障行政相對人抗辯權的有效行使發揮著重要作用。其中在執法中應說明的包括證據、法規等合法性依據，以及政策、慣例等合理性依據，使行政相對人能夠在有效的信息的支撐下對行政主體的行政行為進行抗辯，從而使公民在城管執法人員或其他行政主體擬作出對其不利的行政行為時，積極行使其行政程序抗辯權，維護自身合法權益。

（三）強化執法隊伍的規范化建設

1.強化行政執法人員的錄用與訓練

隊伍整體素質提高的關鍵在于廣大非編制內執法人員的選拔和培訓問題，應逐步減少臨時雇傭性質的城管執法人員的招聘，對城管執法性質的人員招錄實行統一編制與考核。

2.落實城管執法人員的責任制

通過健全城管執法人員的追責制度，在行政違法的情況下及時有效追究相關人員的責任，約束執法部門及其工作人員，規范城管的行政執法活動。通過建立完備詳實的行政追責機制不僅能夠震懾和懲處執法人員，更是保障當事人合法權利，實現官民雙方更加平等的有效途徑。[11]

（四）完善行政執法的聽證制度

1.拓展聽證適用的范圍

隨著行政權的不斷擴張，行政執法程序抗辯權的適用領域也應予以擴大，通過立法將可能影響行政相對人合法權益的具體行政行為納入聽證程序，應當將城管執法所涉及的小額行政處罰等行政執法行為也納入聽證程序中。

2.完善抗辯筆錄制度

由于非正式行政執法程序抗辯在城管執法中有更廣泛的適用，針對城管執法的特殊性，應當完善抗辯筆錄的制度，允許行政相對人的口頭抗辯，同時要求城管及時制作筆錄。由于口頭抗辯便宜性較強但行政相對人難以舉證，因而城管作出對行政相對人不利的行政決定時，應當附有行政相對人陳述與申辯且經相對人簽字確認的記錄，由行政相對人查閱無誤后簽名或蓋章。

參考文獻：

[1]趙泉.探索中國城管執法之道——濟南城管執法創新及啟示[J].理論學刊，2016（5）：120.

[2]方世榮.論行政相對人[M].中國政法大學出版社，2000：101.

[3]湛中樂.現代行政過程論：法治理念、原則與制度[M].北京大學出版社，2005：208.

[4]龔向田.行政執法程序抗辯權之內在制度構建探析[J].行政與法，2011（8）：71.

[5]章志遠.行政相對人程序性權利研究[J].中共長春市委黨校學報，2005（1）：67.

[6]莫于川.通過完善行政執法程序法制 實現嚴格規范公正文明執法[J].行政法學研究，2014（1）：17.

[7]楊月斌.法治政府視閾下城管執法規范化探究[J].廉政文化研究，2017，8（6）：64.

[8]袁亞茹.論行政執法程序抗辯權的保護研究[D].四川省社會科學院，2017：11.

[9]龔向田.論行政執法程序抗辯權的概念[J].時代法學，2012，10（1）：42-49.

[10]宋振威，熊文釗.新中國法治政府建設的回顧與展望[J].行政管理改革，2019（7）：19.

[11]張金龍.城市綜合執法正當法律程序問題研究[D].遼寧大學，2017：17.