中華民國時期的內閣制與英國責任內閣制的異同探析

杜文星

【摘要】責任內閣制又稱“議會內閣制”，是指內閣由議會產生并對議會負責的政權組織形式。有的國家雖稱政府為內閣，但政府并不對議會負責而由君主或總統直接操縱，這不是內閣制，而是二元制的君主立憲制或總統制。中華民國時期，中國出現了責任內閣制，但與西方（英國）的責任內閣制還是大有不同。

【關鍵詞】責任內閣制 中華民國 英國責任內閣制 總統制

一、英國責任內閣制概述

（一）英國內閣制的發展和責任內閣制的確立

從沃爾波下臺到19世紀初30年，英國內閣在曲折中前進。這一時期，諸多內閣制原則創立，為以后內閣制確立奠定了基礎。1746年2月，英國內閣首次集體辭職。1745年，詹姆士派發動叛亂之際，佩勒姆要求國王任命皮特為閣員大臣，國王拒絕了佩勒姆的要求。佩勒姆與內閣成員集體辭職。佩勒姆與內閣成員集體辭職事件首創了內閣集體辭職的先例，這對于責任內閣制的確立具有重要意義。不過，在18世紀80年代以前，內閣集體責任制作為一種憲法原則尚未形成。因為內閣首相和大臣仍然由國王任命，并對國王負責。

1760年，喬治三世即位后，內閣制度的發展出現了曲折。喬治三世執意要建立個人專制致使王權上升，從而導致已經形成的內閣制原則遭到削弱。喬治三世把首相、大臣看作可以任國王擺布的工具，把內閣變成一個依附于國王的各個部門首腦的松散的聯合體，首相和內閣失去決策權。1782年，諾斯內閣集體辭職后，內閣制度進入新的迅速發展時期。此后，內閣成員由首相提名成為慣例，國王干涉內閣構成為偶然現象。首相和內閣可自主地討論決定政府政策，獲得更大獨立權。到18世紀末19世紀初，內閣日益成為一個獨立于王權之外、主管行政決策的權力實體。這一時期，隨著內閣與國王越來越疏遠，下院掌握了決定內閣去留的實權，但下院的這一權力也不絕對。小皮特第一次出任首相時首創了責任內閣制的一項重要原則：當下院不信任內閣時，首相可以提請國王解散下院，進行重新選舉。小皮特開創的這一先例成為責任內閣制形成的一個重要原則。

英國責任內閣制確立重要保障是1832年議會選舉制度改革。1832年，議會改革極大地削弱了王權、貴族權力和上院的勢力。與英國政治上的這些變化相適應，責任內閣制迅速確立。首相內閣的權力以下院的支持為后盾，并依靠在下院的多數優勢來保證執政黨政策和法令的執行。新議會法實行后的格雷內閣之所以連任，乃源于輝格黨在1832年議會大選后獲得了議會下院的絕對多數。稍后，皮爾及其保守黨于1841年獲得下院多數席位而成為執政黨。責任內閣制的多數原則不僅要求首相從多數黨中產生，還意味著要靠它在下院的優勢去行使權力。否則，政府提出的法令和政策就無法在下院通過，就更談不上貫徹執行了。1832年后，由于議會內外政黨組織的發展和政黨意識的強化，內閣大臣在重大問題上和首相一起對下院集體負責，若某大臣不同意內閣政策，則應辭職以擺脫責任。首相的失敗意味著整個執政黨的失敗，所有閣員和首相一道辭職。與首相共進退的責任內閣制原則形成，這標志著責任內閣制確立。

（二）英國責任內閣制的職權分配

英國的責任內閣制規定的權力包括立法權、行政權和司法權，以下是具體分工。

第一，內閣是由下院大選中獲勝的政黨單獨組成的。內閣政府是一種政黨政府，是下院多數黨當權的政府。內閣閣員除極少數外，必須是下院議員。內閣既參與立法，又負責行政，實際控制著下院立法程序，控制著下院及其決策權，宣布提前大選權等，實際上使議會和君主都從屬于自己，從而操控立法權。

第二，首相必然是下院多數黨的領袖。他是由選民選出的多數黨的領袖擔任的。多數黨的領袖就是全國行政上的首腦，主持內閣會議，總攬政務，擁有任免內閣成員和所有政府高級官員的權力，負責制定和執行國家對內對外的重大方針政策。由于各國的情況不同，憲法賦予首相（或總理）的權力大小也不盡相同。

第三，議會與內閣的關系是：最高的立法機關議會產生內閣，閣員大都由議員兼任，內閣必須集體對議會負責，因此內閣制政府具有對議會全權負責的特征。

第四，內閣首腦擁有決定性發言權，是政府首腦，掌握國家的行政大權，同時通過議會掌握立法權，是事實上的國家最高領導人（擁有大臣與主教的提名權，高級文官的任免權，內閣會議的主持權，政策決策權）。為保持內閣一致，首相一人任免內閣成員。但閣員還必須避免犯錯誤，并全體對外一致。內閣大臣與首相在政治上共進退，內閣首腦（首相或者總理）是下議院多數黨的領袖。

第五，首相、內閣和政府的產生與組成的法定程序：英王任命首相→首相提出內閣成員和政府成員名單→英王批準后內閣和政府便告組成。在英國內閣制中，首相一身二任（政府首腦和多數黨領袖）是掌握國家實權的關鍵人物，但是以首相為首的內閣和政府都必須接受議會的監督，如首相有義務向議會報告工作，有責任回答議員的質詢。

（三）英國責任內閣制的特點表現

英國責任內閣制突出的特點是內閣對下院負責。內閣雖對下院負責，在失去下院信任時，在它面前不只有辭職一條路，它還有權解散下院，宣布重新大選，讓選民來決定它的去留，如能得到選民信任，它可以繼續當政;如失去選民信任，它才最終下臺。因此，責任內閣制下的內閣，既受到下院的監督，也處于選民的監督之下。而下院和內閣各有互相對付的辦法，他們互相杭衡、互相牽制，不使一方的權力過分膨脹。其次，英國國王是國家元首，但實際最高行政首長是首相。英國的責任內閣制名義上是對國王負責，實際上是對議會負責。內閣和閣員只對下院負責。失去下院信任，內閣全休辭職;或者首相通過國王宣布解散議會，重新大選。

（四）英國責任內閣制的相關學者評價

王小曼指出，英國其他政治組織，都要圍繞著內閣這個中心活動。責任內閣制，就是因為國家大事由內閣負全部責任。“國王不能犯錯誤”原則要求國王的每一個政治行動都由大臣負責。這種不成文憲法原則，形成了責任內閣制的原理。它既維護了國王的權威，又使國王在實際上沒有任何權力。這個制度使內閣在形式上代國王負責，同時又向國王負責，因為在法律上政府是由國王領導的。但在實際上和政治上，內閣只向下院負責。這就是責任內閣制的實質。

閻照祥指出，國王和兩院遵循“議會多數”的原則，要求本黨所有閣員對其政策和法令“集體負責”。一旦它在大選中失利，便被迫踐行“內閣由下院多數黨組成”的原則，自動辭職，并由其政治對手上臺執政。基于其自身體會，反對黨領袖狄斯累利在1872年4月的一次談話中說：“我相信，沒有政黨，代議制政府難以存在”。這寥寥數言，道出了十九世紀中葉英國責任內閣制確立的真諦。

二、中華民國時期的責任內閣制概述

（一）責任內閣制在民國初年的演變過程

中華民國成立前夕，宋教仁提議未來政府形式采用內閣制，孫中山堅決反對，主張效法美國實施總統制。面對革命后清朝中央政權走向崩潰，各地起義后紛紛另立權力機關、各自為政的局面，以總統制名義加強中央集權，是有利于國家政治迅速穩定的必要手段。為了保持團結，宋教仁及其他反對派不得不放棄自己的主張，在《中華民國臨時政府組織大綱》中規定共和國實行總統制。

但是，急劇變化的政治風云使得力量薄弱且組織渙散的革命派被迫與袁世凱妥協。孫中山退位時《中華民國臨時約法》將原《中華民國臨時政府組織大綱》中確立的總統制改為責任內閣制，孫中山為了限制袁世凱的權利，將自己接受不了的責任內閣制安在了袁世凱的身上，防止袁世凱擅自篡改。此后，臨時大總統與內閣之間的矛盾日趨擴大，并最終在唐紹儀內閣辭職案中徹底爆發，使得責任內閣制在民國初年的探索以失敗而告終。

隨著唐紹儀內閣的失敗，袁世凱再次武力脅迫參議院通過了趙秉鈞組建的責任內閣，為袁世凱所操縱。宋教仁倡議組建政黨內閣架空袁世凱的總統權力。然而，宋教仁于1913年3月20日在上海火車站被刺殺身亡，革命黨人構建責任內閣制的美夢最終破滅。半年后，袁世凱任命熊希齡為國務總理，再次組建所謂的“名流內閣”。袁世凱利用它撕毀了《臨時約法》，炮制了《中華民國約法》，《臨時約法》所建立的責任內閣制，至此壽終正寢了。

后來，袁世凱死后，北洋軍閥各派攫取政權，相繼出爐皖系的段祺瑞內閣及段祺瑞扶持的錢能訓內閣，周旋于直奉兩系間的靳云鵬內閣、梁士詒內閣、張紹曾內閣、孫寶琦內閣等唯軍閥馬首是瞻。1924年11月，馮玉祥發動“北京政變”，賄選總統曹錕成了階下囚，內閣瓦解，“豬仔國會”消散。至此，內閣制在形式上也不復存在了。

（二）中華民國責任內閣制的職權分配

臨時約法確立了以責任內閣制為政體的中華民國政治制度。仿照近代資產階級的政治體制，建構了三權分立的現代政治架構。民國的政治統治權力由參議院、臨時大總統和國務院行使，其中參議院為行使立法權的機關，臨時大總統和國務院是行使行政權的機關，法院獨立行使審判權。

第一，參議院擁有立法權，同時擁有對總統決定重大事件的同意權。第二，臨時大總統對參議院議決事件有否決權，但復議后，如有參議員仍堅持原議，大總統必須公布施行。第三，參議院在認為大總統有謀叛行為時，得依法行使彈劾權。第四，內閣名義上輔佐大總統執行國務，實際上則往往牽制總統而對參議院直接負責。第五，不僅總統發布的法律命令，要經有關國務員簽署才能生效，而且由于國務總理為內閣中實際上的行政首長，所有閣員均須由他提名，經國會同意后由總統任命。這樣，總理既有組閣權，又有副署總統發布的所有法律命令權。因此，總統除非甘愿無所事事，否則動輒便易與內閣沖突。反之亦然。北洋政府內閣首腦的頻繁更迭與此不無關聯。

（三）中華民國責任內閣制的特點表現

第一，一元集權。內閣制成為黨派斗爭的工具，凡控制大權的政治集團都強調總統集權之合理性，凡未控制中央統治權的政治勢力則強調內閣制的優越性。如果依照典型責任內閣制國家的標準評判，這并不是責任內閣制，而是變相的集權制，或集權于國會，或集權于政治強人，分權制衡之理念從未得到認可。

第二，人治主義。內閣制在共和時代的首次設計，即是因人而立。革命黨人對爭奪權力過分關注的做法，反映了濃厚的人治主義。此后，北洋軍閥玩弄法統的手法日漸純熟，中國出現了內閣、國會、總統，但政治運行卻離責任內閣越來越遠的現象，侵蝕了國人對內閣制的信心、對憲法的信仰。

第三，工具主義。內閣變換頻繁正是工具主義思維的典型表現。內閣之更迭、閣員之進退，全由軍事力量所決定，內閣也成為一種“軍用內閣”。工具主義的結果就是憲法虛置、內閣制名存實亡。

另外，中華民國的責任內閣制還有一個非常典型的特點就是為了限制袁世凱的權力。政體設計由總統制跨至內閣制，孫中山采納當初宋教仁的主張，將自己任大總統絕對無法接受的責任內閣制套在后任的前清舊臣袁世凱身上，顯然是對袁世凱放心不下，意圖借此制約其權力，防止其走向個人獨裁。其本意想對抗總統的行政權，最終將總統置于一種象征無權的地位，但同時卻賦予了總統很大的行政權。

（四）宋教仁提出的責任內閣制

宋教仁主張英國式的兩黨制。他認為內閣制有利于更換內閣總理，有利于維護國家政治的穩定，同時也有利于限制總統的權力。總的來說，宋教仁的理想政體模式為：內閣由占議會多數席位的一黨或幾個政黨的聯盟組成，由議會多數黨組織內閣，內閣總理由占議會多數席位的政黨領袖出任，內閣的其他成員由總理提名本黨黨員構成，從而使內閣與議會保持一致。內閣在國家權力體系中居于重要地位，是最高的國家行政機關，內閣對議會負責而不對總統負責。總統的權力受到內閣的限制，沒有獨立的行政權，處于虛尊地位。

（五）中華民國責任內閣制的學者評價

高珂認為，中華民國的責任內閣制從內容上看，《臨時約法》表面上體現三權分立設置與實質上權力歸諸一元的價值追求。由于《臨時約法》的著眼點在于“如何劃分總統和內閣之間的權力，以預防和限制袁世凱走向獨裁，以至影響了整個憲法結構的理性思考，和行政、立法、司法三權的合理的分配，造成了權力劃分的混亂。

形式上看，《臨時約法》采取了西方三權分立原則，但是在權力設計上卻含混不清，在總統、內閣、議會之間引起極大矛盾。如《臨時約法》設立責任內閣制，其本意想對抗總統的行政權，最終將總統置于一種象征無權的地位，但同時卻賦予了總統很大的行政權。

董力指出，《臨時約法》表面上規定的是責任內閣制，實際上在兩個方面呈現出對傳統的回歸。一是大總統相對于內閣的優位。二是諸權統歸參議院。大總統固然要受內閣副署的制約，但如遇總統強行發布不經內閣副署的命令，內閣只能以辭職加以制約，這種被動的事后防御實際上無法實現制衡的目的。

三、中英責任內閣制的相同之處

第一，目的都是限制國家元首的權力。第二，內閣成員產生的方式都是由議會選舉產生的，并且對議會負責。第三，都是代議制民主。第四，二者責任內閣制下內閣與議會的關系，一方面是力謀兩者的一致，另一方面兩者亦互相制約。第五，二者都符合當時民主共和的潮流，都是大勢所趨，民心所向。

綜上所述，對待這些體制，合理的態度應該是立足國情，借鑒古今中外的優良制度，以實現法治、服務政府的目標。當然也給了我們啟示：政治體制的設計應表現為憲法體制，并得到切實實施，且必須設立行之有效的立法、行政權力監督機制。我們已經有了一個比較良好的憲法，只要遵照憲法中的各項規定制定規范性法律文件、實施行為，中國特色社會主義憲政就能早日實現。

參考文獻：

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