民進黨執政初期的臺灣少數民族政策及其影響

毛偉 吳楠箏

摘 要：民進黨執政期間，臺灣少數民族政策在政治、經濟、文化教育等領域內發生重大變化。然而，以政治為優先考量的事后補救的政策加之執行力差異，民進黨執政初期的臺灣少數民族政策成為了其追求政治利益的工具和資源，難以滿足臺灣少數民族的現實需求和可持續發展。

關鍵詞：民進黨；執政初期；少數民族政策；影響

中圖分類號：C956 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1332（2020）04-0031-06

20世紀80年代在臺灣島內掀起的“原住民運動”以其強大的震撼力沖擊了當時執政的國民黨當局。臺灣實行“政黨輪替”制度后，族群議題被民進黨作為文宣工具和選舉機器緊緊掌握，并成為其勝選的重要因素。2000年民進黨上臺執政后，因應臺灣少數民族抗爭的訴求，在政治、經濟和文教等方面頒布實施了多項特別針對臺灣少數民族的政策，客觀上對臺灣少數民族的政治地位、民族歸屬、身份認定、語言教育、文化傳承、經濟發展、土地保護、就業優惠等提供了一定的制度保障，但“畫餅充饑”式的政策規劃與設計并不能真正解決臺灣少數民族所面臨的社會困境和可持續發展，政策實施效果堪憂。[1]

一、政治方面

陳水扁于2000年大選前推出《“原住民族”與臺灣政府新的伙伴關系條約》[2]，主張與臺灣少數民族社會建立“新伙伴關系”，此條約經2002年陳水扁以臺灣地區領導人身份，通過與臺灣少數民族各族群傳統的締約儀式，代表臺灣當局與少數民族代表簽訂《“原住民族”與臺灣政府新伙伴關系再肯認協定》，為上述條約內容提供了實質效力，也成為陳水扁政府實行臺灣少數民族政策的指導方針。根據陳水扁提出的《臺灣“原住民族”政策白皮書》和簽署的《“原住民族”與臺灣政府新的伙伴關系條約》的主要內容，民進黨在執政期間主要從以下四個方面實施少數民族政策，以因應臺灣少數民族在政治上的訴求。首先，民進黨推動與落實上述兩個文件中的主要內容，包括承認臺灣地區“‘原住民族之自然主權；推動‘原住民族自治；與‘原住民族締結土地條約；恢復‘原住民族部落及山川傳統名稱；恢復部落及民族傳統領域土地；恢復傳統自然資源之使用、促進民族自主發展；‘原住民族立法委員回歸民族代表等”；其次，在法律法規上推動“‘原住民族憲法專章草案”的草擬，建立民族身份審核認定的機制；第三，在行政上促進都市少數民族的整體發展，均衡發展少數民族地區，對少數民族地區實行預算補助和保障基本建設經費等；第四，推動少數民族參與國際交流互動。雖然簽署2002年的《“原住民族”與臺灣政府新伙伴關系再肯認協定》的臺灣少數民族各族群代表的產生方式不盡相同，也并未取得各族群之共同承認，但基本都屬于名望人士。由于該協定簽訂后并未有任何行政機構接續開展相關工作，故而該協定更多地只是象征意義和宣導作用，并無實際效果。

在行政機構上，1996年成立的“行政院原住民委員會”，于民進黨執政后的2002年正式更名為“行政院原住民族委員會”（簡稱“原民會”），專職辦理臺灣少數民族事務，是臺灣當局有關臺灣少數民族事務的最高主管機關。

在立法方面，民進黨執政后的臺灣地區立法機構和行政機構制定和通過了諸如“原住民”自治法草案（2001）、“原住民族”工作權保障法（2001）、“原住民”身份法（2001）、“原住民族”語言發展法草案（2003）、“原住民族”基本法（2005）、“原住民族”生物多樣性保障法草案（2005）、“原住民族”認定法草案（2006）、“原住民族”地區自然資源共同管理辦法（2007）、《“原住民族”自治區法》草案（2007）、“原住民族”土地及海域法（2007）、“原住民族”傳統智慧創作保護條例（2007）、“原住民族”文化事業基金會設置條例（2008）等，還修改了文化遺產保存法、森林法、溫泉法等30多個涉及臺灣少數民族的相關法律條款，形成了相對完整的臺灣少數民族法律體系。這些法律法規的內容涵蓋臺灣少數民族社會生活的主要方面，但歷史與現實的因素導致相關工作執行遲緩且難以真正落實。

由于多方面的原因，對臺灣少數民族的身份認定和族群劃分在歷史上就一直存在爭議，經歷過“生番”與“熟番”、“山地同胞”與“平地同胞”等不同分類。1995年臺灣地方當局大幅修改《姓名條例》及《姓名條例實施細則》后，山地少數民族爭取權利的運動也刺激了曾經被視為與漢人無異的平地少數民族加入到“原住民運動”中。為應對層出不窮的族群身份認定需求以及利用族群身份操控選舉政治，民進黨執政后臺灣當局先后制定了“原住民族”基本法、“原住民”身份法、“原住民族”族識別認定辦法（2002），之后“原民會”又以此為基礎，相應制定了一整套關于族群認定的法制化標準作業模式，包括接受提案、專家學術審核、委員會審核與報行政機構表決等流程。[3]在原有九個族群分類的基礎上，又新增了對五個族群的認定，其中有兩個是平埔族群，它們分別是邵族（2001）、噶瑪蘭族（2002）、太魯閣族（2004）、撒奇萊雅族（2007）、賽德克族（2008）。更多的族群被認定雖然滿足了部分少數族群的訴求，但客觀上加劇了臺灣少數民族整體的分裂瓦解，不利于民族團結。

二、經濟方面

土地問題是“原住民運動”的核心訴求之一。早在1948年，國民黨當局就頒布了《臺灣省各縣山地保留地管理辦法》，以求規范臺灣少數民族的土地管理與利用。此后該法案歷經多次重大修訂，終于在1990年修訂成《山胞保留地開發管理辦法》。隨著“原住民運動”的不斷高漲，民進黨于上臺前后，由陳水扁與少數民族訂立了“新型伙伴關系”，在2000年推出了新版的《“原住民”保留地開發管理辦法》。2004年又修訂《森林法》，規定少數民同胞可以依照生活習慣在位于傳統領域土地的森林進行砍伐。更重要的是，該法律明確了臺灣少數民族的“傳統領域”，從而使得他們的土地所有權有了法規保障。[3]2005年，臺灣地區立法機構又通過《“原住民族”基本法》，進一步從法律層面回應臺灣“原住民運動”的相關訴求，明確了臺灣少數民族的土地包括傳統領域與既有保留地，以法律形式提出了保障少數民族土地權利的指導原則和司法準繩。在頒布上述法規之前的2002年，臺灣地方當局就開始委托大學、研究機構勘定少數民族傳統領域，制作部落地圖等。這些舉措不僅給臺灣少數民族的生存空間劃定了界限，同時也是對其“原住民”身份進行認定的基礎。

2005年發生的“司馬庫斯（Smagnus）櫸木事件”引發了少數民族與政府部門對傳統領域認定和司法解釋的爭議。當司馬庫斯族人的傳統生存智慧遭遇現代文明暴力，盡管族人因為《“原住民族”基本法》規定的傳統領域而免于牢獄之災，但這一臺灣司法史上第一個關于少數民族在部落傳統領域內擁有資源合法使用權的判例，卻并未延伸成為少數民族對部落傳統領域的全面性管理制度。換言之，“自然主權”和“自治權”問題在實質上仍然得不到實質性保障，少數民族的習慣法與文化認同在遭遇現代法律規則時依然處于弱勢地位。[4]事件發生后，經過臺灣少數民族持續兩年的抗爭，民進黨當局最終于2007年底制定了《原住民族地區資源共同管理辦法》，宣告臺灣少數民族在保護其傳統領域內的土地及相關權益方面取得局部性勝利。2007年1月，臺灣當局又先后核定“補辦增劃編‘原住民保留地實施計劃”，發布“公有土地增劃編‘原住民保留地審查作業規范”，修訂“公有土地劃編‘原住民保留地要點”及“公有土地增編‘原住民保留地處理原則”等，從實踐層面對臺灣少數民族傳統領域的土地問題細化，增強其在實際中的可操作性。同年11月，《“原住民族”土地及海域法（草案）》通過臺灣行政機構審查，臺灣少數民族土地管理的適用范圍被推廣到所有傳統領域的土地、海域和保留地。至此，臺灣少數民族傳統領域的土地問題涵蓋了生活中所涉及的山脈、森林、獵場、河流、平原和海洋等空間，成為連接族人、部落與歷史的認同符號和文化命脈。但另一方面，這些補救措施的推行并未從根本上改變臺灣少數民族的弱勢地位和法律困境，故而又先后發生了2011年魯凱人“拾漂流木”和2013年太魯閣人“銅門運木”等類似事件。正如有學者評價指出的，“歷史造成‘原住民失去傳統生產生活領域的土地是事實，但是現實中臺灣當局‘保留地政策形同虛設，對‘原住民土地利益維護不利，引導和保障‘原住民開發、管理、利用和經營方面的政策缺失或不落實，則是造成‘原住民土地問題的根本原因。” [5]

民進黨當局還通過行政機構推行“健康社區六星計劃推動方案”、“‘原住民部落永續發展計劃”等政策，協助少數民族部落建立整體發展模式，鼓勵部落依靠自然地理資源、人文風情特色以及部落特殊習俗等，促成少數民族部落的可持續發展。[6]127在傳統領域的開發方面，民進黨當局數次修訂《“原住民”保留地開發管理辦法》，來推動政府與少數民族部落共同管理體制、調查少數民族地區生物多樣性、借助其傳統智慧促使恢復土地生產等，以促進傳統領域的可持續發展。該辦法的主要內容包括：明確保留地的主管機關和執行機關；對保留地的性質進行規定，明確所有權屬于臺灣地方當局，少數民族享有“耕作權、地上權”以及取得“承租權、無償使用權”等；規定保留地的繼承與轉贈，不允許轉讓、出租給非少數民族群體或個人；政府有關部門可以通過合作、共同或委托經營方式規劃保留地的開發利用，鼓勵少數民族在保留地開發礦業、土石、觀光休憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施、開發工業資源、興辦文化保護與社會福利事業等。[7]53-60

市場化與都市化推動了臺灣少數民族進入都市生活，受制于教育水準不高，缺乏專業技術和職業培訓，少數民族同胞往往從事的都是以體力為主工種居多，在管理、專業技術等領域就業率偏低，加之勞動力市場中存在的歧視少數民族的觀念以及外勞市場的開放，更使得這部分就業群體雪上加霜。為了增加就業，民進黨當局制定實施了多項就業法律與政策，一方面糾正和禁止臺灣少數民族在就業問題上遭受歧視，另一方面促進少數民族就業，增加收入，改善其生活。在促進臺灣少數民族就業方面，民進黨主要頒布了兩項法律，其一是2001年的《“原住民族”工作權保障法》，其二是2005年的“促進‘原住民就業方案”。前者對各級政府在促進少數民族就業方面的職責做了明確規定，并制定了一些獎懲和幫扶措施，具體分別由“原民會”和“勞工委員會”掌握；后者則分別針對少數民族聚居區和非聚居區，提出了多項短期和長期就業增長計劃。這些措施主要包括四類：強制保障就業名額、創造就業機會、培訓職業技能和提供就業服務等。其中，在“強制保障就業名額”方面明確規定，各級政府機關、公立學校和事業機構保證一定的少數民族雇傭比例，對未達標者依最低薪資，向“原住民族綜合發展基金”繳納相應金額。其次，在“創造就業機會”方面，通過發展少數民族地區相關產業來促進和帶動少數民族就業，如旅游業、文化生態業和家政服務行業等，以求創造長期就業機會。“促進‘原住民就業方案”中明確提出，具體的項目包括：發展溫泉、生態旅游產業；發展工藝、文化和傳統技能產業；發展家政服務和養老照顧類服務產業；對聚居區發展生態旅游和傳統手工工藝產業專門提供經費，委托相關營銷團隊提出相應營銷計劃等，從產業發展的角度提供少數民族的長期工作。在短期工作規劃中，主要提供諸如少數民族聚居區淡季或災后重建的臨時工作機會、幼兒教育和青少年輔導、文化遺跡地區的安保等短期就業機會。通過在非少數民族聚居區由政府設置少數民族合作社輔導小組，協助設立合作社，并提供相關免繳保證金的方式等，以增加合作社獲得承包相應政府工程的機會。[6]124-130對于缺乏職能技能的少數民族人士，則提供相應的培訓機會。從2001年起，對家境困難或有身心障礙的少數民族提供額外的培訓津貼，接收培訓的少數民族由“原民會”負責協助安排工作。從2002年起，在各教會服務點通過教會給少數民族同胞提供就業信息、服務措施等，提高少數民族就業，鼓勵相關機構提供多元開發就業方案。《“原住民族”工作權保障法》還特別規定，由各級行政機構定期辦理少數民族就業狀況調查，建立人力資源庫和失業通報系統，提供就業信息服務。

三、文教方面

經歷了大一統的國民黨國語政策之后，臺灣少數民族的文化教育逐漸走向“多元化”發展的道路。受此影響，1998年國民黨當局頒布《“原住民族”教育法》，在“原民會”中設立“民族教育審議委員會”，教育主管機構推動和實施了第二期“發展與改進‘原住民教育五年計劃”。

民進黨執政后，在臺灣教育主管機構公布《國民中小學九年一貫課程（第一階段）暫行綱要》（2000）的基礎上，又公布《國民中小學九年一貫課程綱要》（2003），將少數民族語言教學確定為中小學的正式語言課程之一。此綱要在2006年進行微調，并于2008年頒布修訂后的新綱要。2004年《“原住民族”教育法》得到通過并實施，內容就涉及族語教學師資的配備、族語能力的認證等內容。事實上早在2001年，《“原住民”學生升學優待及公費留學辦法》升學優待條件的規定中列入了臺灣少數民族文化及語言能力證明，將族語能力認證與升學優待政策掛鉤。[8]為保障族語教學的進行，2001年臺灣教育主管機構制定了《辦理“原住民”英語及族語教學輔助要點》，將“原住民族”語言與客家話、閩南話并稱為鄉土語言，并制定、編輯相關課程綱要和教材，在高等教育機構內設置鄉土語言系所等。“原民會”出臺《“原住民族”語言能力認證辦法》（2001），并舉行首次族語能力認證考試（2001年12月）。這一認證制度的內容主要包括：認證對象為全體社會成員；認證方式為書面審查、薦舉、筆試和口試；對少數民族語言考試有明確的考試內容和考核方式。由于該政策與臺灣地區大學錄取考試掛鉤，少數民族應屆畢業生可以享受相應的分數照顧，因此這一政策產生了較大影響。又由于牽涉面廣和負面影響突出，2005、2006連續兩年停辦了認證。[9]259-297

伴隨著少數民族語言考試的規范化，對少數民族語言書寫的規范化也相應展開。“原民會”與教育主管機構在2005年頒布了《“原住民族”語言書寫系統》，以羅馬字母為基本，以族為單位，一音一字母，尊重族人語感和文字書寫習慣等為原則，建立少數民族語言書寫系統，力求保證少數民族語言書寫的系統性，解決族語書寫容易產生歧義的問題。2006年，民進黨當局提出《“原住民族”語振六年計劃》，意圖全面振興并落實“語言權”，進而復振民族語言，更為重要的還在于凸顯少數民族的主體性，最終提升少數民族語言為“國家”語言或官方語言，而其背后隱含的真正目的是，以南島語族相異于其他中華民族語言來宣揚臺灣少數民族“南來論”，建構“民族臺獨”理論。[10]

與上述法律法規相配套，民進黨執政后在各地廣泛設立少數民族教育、文化傳播機構。2001年東華大學創辦“原住民民族學院”，時至今日已發展出族群關系與文化學系、民族語言與傳播學系、民族事務與發展學系、民族社會工作學士學位、“原住民族”發展中心、“原住民族”文化與傳播中心、“原住民族”學生資源中心等集科研教學為一體的機構，成為臺灣少數民族民族文化與藝術發展的重鎮。該校編輯出版的“臺灣原住民族季刊”、“東華原住民族叢書”等，成為臺灣少數民族知識分子開展族群研究的主要陣地。在成人教育層面，臺灣從2002年9月開始在各地廣泛成立部落大學，目的在于傳承臺灣少數民族文化經驗智慧及知識，強化部落在少數民族文化教育傳播、傳承上的獨特功能，對成人進行族語教學是其重要內容。截止2011年12月，臺灣先后在花蓮、桃園、新竹、臺東等地共設立部落大學15所。[11]民進黨執政初期創辦的“原住民”電視臺，歷經臺視、東森代管之后，于2007年加入“臺灣公共廣播電視集團”，成為非商業性的少數民族公共媒體傳播平臺。此外，還在全臺灣建立了28座“原住民”文化館，作為臺灣少數民族區域性文化活動中心，承辦少數民族文物保護人員培訓和研討會，建立少數民族文物保存導游系統，協助各級機構或團體開展文物保護工作。[11]

臺灣少數民族文化復振是“原住民運動”發展的必然結果，為保護、傳承和發展少數民族文化，民進黨當局出臺了多項文化政策，以適應少數民族文化的保護和發展需求。臺灣當局先后推出了以臺灣少數民族“新部落運動”（“原住民”部落社區產業發展六年計劃）、文化產業之發展與振興工作（1999）、臺灣健康社區六星計劃（新故鄉），和整理臺灣少數民族部落生活新風貌計劃等為主要內容的“社區總體營造”系列工程。民進黨執政后，在臺灣少數民族文化產業發展方面，推出了“部落社區產業發展九十二年讀作業計劃（2003）”，主要包括三部分內容：推動部落產業整體發展，以幫助部落特色產業的生產和加工為主，拓寬部落特色產品銷售渠道，促進部落工藝產業發展；幫助部落以自然生態資源為基礎，發展旅游、觀光、療養等生態旅游產業；開設少數民族傳統技藝培訓相關課程輔導等。在部落復振方面，民進黨當局主要實行規劃自治、改革土地制度；調查傳統領域和傳統習俗規范；恢復部落山川傳統名稱；使用羅馬音節標注傳統姓名；開展部落歷史文化研究；設立部落會議，搭建族部落自主協商和發展機制等。在具體工作方面，臺灣地方當局圍繞“整理傳統故事和人物口述、整理少數民族遺址調查研究和文物古跡維護、整理與出版少數民族歷史文獻、培育少數民族文史工作者、進行少數民族族譜調查與整理”等展開；在推動傳統文化藝術傳承方面，主要著重于“培育傳承人、幫助少數民族文藝表演團隊成長、規劃出版傳統藝術和工藝的研究成果、推廣傳統歌舞、促進傳統歌舞和工藝品的巡回展覽”等。[12]405-460

四、特點與影響

綜觀民進黨首次執政后臺灣少數民族政策的變化，可以發現有幾個主要特點：第一，臺灣少數民族政策在民進黨上臺后變化較大，但政治考量明顯更突出，這是臺灣地區實行政黨輪替后國民黨、民進黨兩黨博弈的結果。相比之前，新出臺的政策更多地具有“臺獨”的政治意涵，通過凸顯臺灣少數民族作為政治主體的地位，來強化臺灣的本土意識，以達到“文化臺獨”的目的。第二，臺灣少數民族得到的大部分政策福利，其實是他們多年努力抗爭的結果，而不是出自民進黨的“善意”。民進黨推出的這些政策大多屬于事后補救性質，難以全面滿足臺灣少數民族的現實需求，而政策前瞻性的缺失，更無助于臺灣少數民族經濟社會的可持續發展。第三，相比大陸地區，歷史因素造成臺灣少數民族政策先天不足。盡管20世紀80年代開始的抗爭喚起了臺灣主流社會對少數民族權益的重視，但通過比較就會發現，民進黨首次執政后推出的很多政策其實都參考借鑒了大陸的民族政策。但由于制度和執行力的差異，這些少數民族政策很多都停留在紙面上，難以落到實處。

2016年民進黨第二次執政后，蔡英文當局在少數民族政策上依然沿用之前的指導思想，不能與時俱進，滿足臺灣少數民族的現實需求，促使其可持續發展。民進黨當局在主觀層面并非真正為臺灣地區少數民族著想，而是“為了通過差異政治‘存異于他的肯認來加劇‘統獨爭議，以期分化瓦解臺灣民眾的中國、中華民族意識，在‘去中國化、‘污名化中國的氛圍中構建‘臺獨勢力鼓噪的所謂‘臺灣國、‘臺灣民族的‘認同政治。”[13]其次，臺灣少數民族政治訴求的實現多依賴于民粹化的族群政治抗爭，這種做法“在短期內固然有改變臺灣資源分配模式和權力構成的功效，但從長期而言則可能造成尾大不掉的無窮后患，并極有可能使臺灣的族群政治生態進一步惡化，到頭來也嚴重危及臺灣原住民自身的發展。”[14]2000年民進黨執政之后，臺灣少數民族問題“被主政者更多地當做一種選戰工具，而不是當做涉及臺灣可持續發展的重大事項加以處理”[14]。時至今日，臺灣少數民族面臨的諸多困境正是民進黨執政后把臺灣少數民族問題和少數民族政策當做“政治資源”，以各種“象征符號”精心裝扮卻并不實際解決的結果。比上述危害更嚴重的是，在政治上刻意營造和突出臺灣少數民族的政治主體性，強調其與臺灣其他族群尤其是漢人之間的區別，勢必加劇臺灣島內的族群對抗與分裂。

注 釋：

[1] 臺灣少數民族，廣義指生活在我國臺灣地區的所有少數民族同胞，狹義指臺灣的高山族和平埔族群，他們主要分布在我國臺灣島及其附屬島嶼，少數散居在大陸地區。本文在狹義的意義上使用“臺灣少數民族”這一概念。

[2] 本文引用的相關文件名稱及內容均源自《原住民族法規匯編》（2004）和臺灣“原住民族”資訊資源網。“行政院原住民族委員會”：《原住民族法規匯編》，2004年。臺灣“原住民族”資訊資源網，http：//www.tipp.org.tw/index.asp。

[3] 林修澈等：《原住民的民族認定》，“行政院原住民族委員會”，2001年。

[4] 陳銘聰：《少數民族習慣與法律沖突案例分析研究——以臺灣地區“風倒櫸木案”判決為視角》，《民間法》，2015年第1期。

[5] 郝時遠：《當代臺灣的“原住民”與民族問題》，《民族研究》，2003年第3期。

[6] 于若蓉、辛炳隆：《“原住民”就業狀況與政策分析》，黃樹民、章英華：《臺灣原住民政策變遷與社會發展（上、下）》，中央研究院民族學研究所，2010年。

[7] 陳小艷：《臺灣原住民保留地制度研究》，中央民族大學博士學位論文，2012年。

[8] 2001年《“原住民”學生升學優待及公費留學辦法》規定：招生核定錄取名額外加2%名額錄取；與其他特種考生一致加總分25%；取得族語能力證明者，再加10%的優待；未取得族語能力證明者，自2010年起，逐年減少5%優待。

[9] 周惠民：《臺灣社會變遷下的原住民族教育：政策的回顧與展望》，載黃樹民、章英華：《臺灣原住民政策變遷與社會發展（下）》 ，中央研究院民族學研究所，2010年。

[10] 郭志超、吳春明：《臺灣原住民“南來論”辨析——兼論“南島語族”起源》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版），2002年第2期。

[11] 2011年12月“原住民族委員會”調查統計，http：//www.edu.tw/file/site_content/2013-12-8.陳信木等：《九十五年臺灣原住民經濟狀況調查報告》，“行政院原住民族委員會”，2006年。

[12] 劉璧榛：《文化產業、文化振興與文化公民權：“原住民族”文化政策的變遷與論辯》，黃樹民、章英華：《臺灣原住民政策變遷與社會發展（上、下）》，中央研究院民族學研究所，2010年。

[13] 郝時遠：《臺灣的“族群”與“族群政治”析論》，《中國社會科學》，2004年第2期。

[14] 陳建樾：《走向民粹化的族群政治——20世紀80年代以來的臺灣原住民運動與原住民政策研究》，《民族研究》，2004年第1期。

責任編輯：劉冰清

文字校對：向華武

基金項目：教育部人文社會科學研究青年項目資助“臺灣‘原住民族群構建與國族認同研究”（19YJC850009）；國家社會科學基金重大項目“臺灣原住民族群關系研究”（14ZDB113）。

作者簡介：毛偉（1979-），男，四川渠縣人，人類學博士，沈陽師范大學社會學學院講師，研究方向：臺灣高山族歷史文化；吳楠箏（1995-），女，河南許昌人，廈門大學歷史系2020級博士研究生，研究方向：臺灣高山族歷史文化。