機關事業單位養老保險改革制約因素與策略

江慧

摘? 要;伴隨90年代的國有企業改制，國家建立了城鎮職工基本養老保險和機關事業單位職工基本養老保險，國內的養老保險逐漸形成了“雙軌制”局面。但隨著市場化競爭加劇，相當部分企業經營不善破產清算，企業職工的養老保障難以維持，“雙軌制”養老體系的公平性受到質疑。為此，國家持續推進養老保險改革，讓“雙軌”并軌，但在改革過程中也存在較多的制約因素，在制訂策略時要充分考慮，積極化解問題，提升改革成效。

關鍵詞： 機關事業單位;養老保險改革;制約因素;策略

一、引言

2015年，江蘇省出臺了全省機關事業單位養老保險制度改革的實施意見，標志著我省的養老“雙軌制”并軌工作正式拉開帷幕。意見明確對現有的退休保障體系進行改革，參照企業職工養老保險，設立機關事業單位養老保險的社會統籌和個人賬戶，同時設立職業年金賬戶，養老體系將逐漸參與市場化運作，不斷豐富資金渠道、保障方式，實現社會化管理。截至目前，當前并軌的總體框架基本形成，但仍有較多的問題制約，需要進一步解決。

二、機關事業單位養老保險改革制約因素

（一）單位職工改革積極性不高

“雙軌制”改革后，對于機關事業單位職工而言，當前收入和退休收入都有不同程度的減少，各單位、部門參與改革的積極性必然不高，對工作質量產生影響。具體來看，以前的退休工資是由中央、地方財政在對資金協調平衡后以工齡、年齡、職務級別為依據全額負擔發放，個人并不需要繳納養老保險，改革后，建立統一的養老賬戶后，2014年10月以后參加工作人員的個人賬戶養老金需要從工資中按月扣除，工作時的實際收入降低。目前改革方案中，改革之后參加工作人員缺少過渡性養老金補償，他們退休待遇會較之前職工減少10%～15%，這就造成了這部分公職人員隊伍的新生力量，在后續經濟待遇方面受到了一定影響，他們崗位待遇滿意度會下降，可能有不少負面情緒，久而久之表現在實際工作中，就會影響工作成效，還有可能對后續的養老保險深入改革不抱有信心，甚至提出消極反對意見，阻礙改革的總體推進。

（二）財政資金協調安排難度增大

在并軌之前，機關事業單位職工在職期間不用繳納養老保險，在改革后，設立了養老金個人與統籌賬戶，單位的“中人”視同已繳納保險金，視同繳費期限的基本養老金機關事業單位改革前無須繳費，改革后機關事業單位職工被視同繳費，視同繳費期限的基本、過渡性養老金與職業年金需要財政負擔，而且是一筆龐大的支出，這對中央、地方財政資金協調安排是一個巨大難題，誰應該負擔、應該按什么比例負擔、負擔期限怎么算？如果不能科學測算和分配財政負擔資金、負擔資金安排不能有序到位，那么財政壓力就不能有效緩解，勢必會使后續的改革產生阻礙，最終致使養老保險全面并軌難以落地[1]。

（三）養老金管理體制復雜，標準不一

在改革之前，各地的養老金管理體制多樣，有全省統籌管理，也有分地市管理，而且企業養老金和機關事業單位養老金的管理模式和權限設置也相對復雜，各地的繳費政策和補助標準也有差異。當前，由于機關事業單位養老保險改革逐步展開，各地的改革時間節點不同，財力也參差不齊，統籌力度和層次水平不高。財力充裕的地區單位職工將養老待遇以改革前后縱向對標，財力欠佳地區的職工以各地待遇標準橫向對標，最后他們的分配不均感受都逐步加深，時常會出現反對的聲音。這就阻礙了改革進程，使目前遇到的問題無法得到有效的解決，更加劇了矛盾，對改革產生了嚴重制約。

三、積極化解制約因素，制訂科學的改革策略

（一）參照城鎮企業職工養老保險體制

城鎮企業職工養老保險制度經過了近三十年的探索改革，已經建立了一套完整的費用征繳、統籌管理、運營增值、待遇兌現的運行機制，形成了以基本養老保險為主體，補充養老保險企業年金為補充的多元化養老保障體系。機關事業單位養老保險的改革，要以企業職工養老保險體制為參考，結合各地人員編制數量結構、財政負擔狀況、職工實際困難，優化并軌方案，著力解決在繳費比例、繳費基數核定、養老金發放方式等方面存在的制約[2]。以省為單位，深入了解地區企業和機關事業工資水平，做好調查比較，設立廣泛認可的養老金改革實施標準，在養老金的征繳、運營、分配、待遇落實環節做好集中統一管理，規范各操作環節。同時要針對并軌過程中兩套賬戶的銜接問題積極研究處理辦法，細化制度規則，確立合理標準，盡快實現企業職工養老賬戶與機關事業單位賬戶互聯互通，做好企業和機關事業單位職工在人事勞動關系轉移時的養老待遇認定工作。以江蘇省對“中人”退休待遇保障措施為例，“中人”即改革前仍在崗、改革之后退休的人員，他們養老待遇是實行與個人繳費掛鉤的新的兌現方式，同時建立職業年金進行待遇補充。“中人”退休后，其領取的養老待遇包括基本養老金和職業年金。第一部分包括基礎、個人賬戶和過渡性養老金，這部分金額和上年全省在崗職工平均工資、本人繳費工資總額和實繳與認同繳費年限掛鉤，多繳多得、長繳多得;退休“中人”養老保險繳費年限精確到月份，以上的政策與企業職工基本養老保險的做法完全一樣，今后養老金的調節也將參照與企業退休人員完全一樣的做法。同時加大職業年金的管理力度，對年金科學有效運營，在確保資產安全的前提下，努力提高職業年金的投資收益水平。職業年金對于基本養老保險的補充，要提高退休后的整體養老金待遇，職業年金的投資收益起到關鍵作用。對當前的年金管理制度不斷優化，積極探索新的投資途徑和方式，嘗試進入資本市場，一方面助力實體經濟，另一方面可以獲得超出無風險債券收益率的可能，能更有效發揮其補充功能。

（二）理清管理體制

在改革后，存在企業職工養老保險和機關事業單位養老保險兩類賬戶、兩種管理體制，改革的最終目標是要建立統一的城鎮職工養老保險體系，因此就必須理清養老基金的管理架構，確保資金高效利用，防止別有用心之人利用政策差異和管理體制的不清晰獲利，造成國家資金的損失。中央和各地要統一兩類賬戶的管理部門，社保基金理事會要統籌全國養老基金賬戶的投資運營，各地社保管理單位對企業和機關事業單位養老賬戶做好協調管控，制定管理細則，積極穩妥推動兩類基金互認。加大個人賬戶和統籌基金統籌安排，合理調配資金，嚴格基金繳納、運營、分配制度，加大監督監管，確保基金安全使用。

（三）提升統籌管理層次

當前機關事業單位職工普遍反映的問題是統籌層次不高，退休待遇較之前縮水。這就要求人社、財政部門加大統籌力度，在財力允許的情況下，提高統籌的標準，適當增加單位基金補助比例，同時對職業年金制度進行優化，建立市場化運營管理機制的年金管理模式，同時拓寬統籌渠道，爭取社會化資金參與養老基金投資，擴充統籌基金的資金來源。對于“中人”繼續落實和加強過渡養老金的補貼力度，對于新人，可以適當嘗試運用個人繳費、財政補貼、商業保險參與的聯合補充養老方式，既有助于提高機關事業單位養老金總體統籌層次，又能緩解財政在“中人”過渡養老金補助上的資金壓力。

（四）科學測算分解財政壓力

機關事業單位養老保險制度改革中一個重要的制約因素，就是各級財政出現了較大的財政支持壓力和養老基金資金缺口。計劃生育的實施，使我國近三十年的老齡人口持續增多，養老金的兌付面臨著巨大的資金缺口與流動性壓力，養老保險基金收支平衡難以維持。對機關事業單位養老金的測算上，常會受到地緣因素干擾，導致測算結果與實際支出偏差較大，財政預算超支，從而加大資金統籌管理難度。面對上述問題，盡快將企業與機關事業單位職工養老金標準統籌管理，統一標準，把過渡性養老金的補助水平和當地工資水平和財政供養能力綜合分析，將其維持在最優的區間內，緩解地方財政的一般公共支出壓力。對于養老金收支缺口較嚴重的地區，中央和省級財政要加大扶持力度，通過均衡性轉移支付來維持市縣財政供養單位的養老金補貼水平，以省為單位建立統一的養老保險基金財政補助體系，用好分稅制改革的政策利好，明確中央、省、市機關事業單位養老保險支出財政事權，著力解決好養老保險補助與退休兌現支出難以與地方財政收入相匹配的問題，積極穩妥地推進機關事業單位養老金制度改革[3]。

四、結語

機關事業單位養老保險改革涉及全國千萬人的切身利益，關乎全國人民的福祉，稍有偏差，就有可能引發新的社會矛盾，因此各級各部門各地區要樹立大局意識，強化責任擔當，堅持實事求是，因地制宜創新，加強組織領導，完善改革舉措，優化管理機制。力爭通過本次改革，緩解人口老齡化帶來的社會壓力，促進社會更加公平有序。

（作者單位為射陽縣人力資源和社會保障局<機關事業單位養老保險中心>）

參考文獻

[1] 趙宏斌.關于機關事業單位養老保險制度改革的思路分析[J].國際公關，2020（03）：165-166.

[2] 李敏.淺析機關事業單位養老保險制度改革的意義[J].河北企業，2020（03）：82-83.

[3] 劉學成.目前機關事業單位養老保險制度改革探究[J].勞動保障世界，2020（12）：38.