吉林省普通高等學校分類管理研究

劉富成 茍雪梅

摘要：基于國家“雙一流”建設的統籌戰略，從多元主體評價和高等教育學校分類的框架下，了解我國高等教育學校分類管理的現狀及吉林省高等教育分類管理現狀，分析目前吉林省高等教育分類管理發展存在的問題并提出相關對策建議。試圖在國家統籌的分類管理層級下，根據吉林省分類管理現狀、吉林省區域特色和社會需求構建吉林省高校分類管理的指標體系。

關鍵詞：分類管理;高等學校;高等教育

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.08.032

中圖分類號：G647? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1671—1580（2020）08—0139—07

高等教育的發展關乎國家命運，但是如何對高等學校進行有效的管理讓其更好地為國家和社會服務是重點，吉林省區域文化和地方特色與當地高校建設融合發展將更好地為國家建設世界一流大學和一流學科的戰略推波助瀾，這一做法能加強該省的科學發展和高素質人才培養。

本次研究的樣本是吉林省的高校，課題組先后選取了吉林大學、東北師范大學、長春大學、吉林動畫學院、長春職業技術學校等進行了實地調研和訪談。主要研究方法為實地調查、文獻研究、對比研究和數據分析法相結合的方式，分析我省高校分類管理問題。

一、國內外研究現狀述評

（一）分類管理的概念

分類管理的概念目前尚無定論，陳厚豐、劉獻君等學者都對其進行了研究。在以趙慶年學者為代表的分類管理的概念定義基礎上，本研究將分類管理重新定義，高校分類管理與大學行政管理和學校管理都不同，它指管理單位根據組織目標，遵守高校發展的自然規律，差異化地對各個高校開展的相關活動。

（二）國外研究現狀

在20世紀后期就有分類管理的研究，主要學術理論有：美國的“院校分工”、馬丁“大眾化”理論、“地位分層”理論等，形成了一些有影響力的分類方法，如：美國使用的分類管理方案、卡內基“機構分類”、聯合國“國際教育標準分類”、歐洲“U-Map”等幾個在國際上比較有影響力的方案。

聯合國教育、科學及文化組織編寫的標準分類是最早規范的分類文件，這個分類標準得到了各個國家的認可，于1976年制定，經過1997年、2007年、2011年修訂形成了第三版國際教育標準分類方法。

卡內基的分類法在該領域中應用最廣。1973年版根據學位的等級、多少劃分、金錢資助排位分類，1994年版的分類標尺與1973年版相比只看相關數量的總額。2000年版在以前的基礎上看他們的覆蓋面。2005年版的基本分類標準更加注重綜合實際情況，修訂以后的標準按照每個學校的在讀人數進行分類。2010年版增加到了6個相關測量維度。目前的分類將大學分為大學和學院，又分為全國和地方性，學院還細分了一個文理學院，再根據地區劃分。

歐洲（ U-map）從高校本身發展角度出發，建立的體系分類更加全面科學，設立了教學情況、學生信息、地區參與等6大維度，包括23個具體指標。

德國的高等學校按照專業程度劃分為綜合情況、應用水平、藝術性、高職學校，按照學術方向和人才培養方向劃分為學術性質大學和非學術性質院校。德國政府通過新設或改革高等教育機構來回應不同時代的教育要求，其體系科學合理、定位清晰，符合該國教育發展的需要。

英國的概念體系更多表現出對歷史的思考和在實踐中對高等學校的實際體驗總結，真正做這一工作的更多是在高校工作的教育者們。英國研究者認為粗放式地對高校進行分類可以更好地幫助人們理解，將大學劃分為古典紅磚大學、技術學院和綠地大學等。

日本學校從辦學主體層面分為國辦、公辦、私立這幾類學校，從高校的功能層面分為研究類和教學類及這兩者相結合的三個層面，從學校辦學形式則可分為大學、短期大學、業余大學等多種類型。

韓國大學分為：一般大學院，以純學術教育為目標;特殊大學院，以實用、實踐為教育目標;專門大學院，以就業為教育目標。

（三）國內研究現狀

1. 我國分類管理研究的主要方面

教育政策學者對高校分類的指標建立和體系建立、視角切入和實踐研究等展開了論述。

目前，中國高校教育自身定位不夠明確，分類標準沒有統一。在以往研究中，學者根據高等教育發展的歷史進程、不同分類或等級，分析出高等學校教育的系統中各個構成部分之間的聯系。后來的學者例如鄧耀彩提出了自生秩序理論、陳厚豐提出了自生秩序與分類引導有機結合、何超提出了組織化過程等豐富了學科的發展，現有研究盡管很豐富，但是高校分類管理問題研究仍然存在分類與分層界限模糊，利益主體參與有限，分類標準過于偏重科研導向等研究局限。

在方法的探討上由開始的比較轉變為實證分析。姚宇華等學者主要是從理工類的學校入手，著重分析該校的辦學理念、定位等關鍵詞來研究，雷家彬構建了湖南的學科分類指標體系，主要是在層次和類型上做了劃分并使用聚類分析研究該領域，朱鐵壁和張紅霞提出了四象限模型，賴明谷等學者提出了九宮格方法，這些方法在質性和量化的深入研究上得到了廣泛應用，體現出由理論層面到實踐層面的研究轉變。

在高校分類的指標設置和體系構建上，史秋衡、康敏提出了差異化高等學校分類政策的指導原則，在具體的衡量指標等維度研究上陳厚豐的多元分類標準及指標體系、馮用軍等人在質變構建上借鑒了新問鼎和金字塔的相關研究，都表現出對經濟環境、教學情況、科學研究實力、社會服務職能及影響力等方面的研究。

在高校分類的視角選擇和實踐探索研究上學者對高校劃分的依據不同。學者的分類標準由理論向具體指標體系轉變，在國家統籌基礎上，發展適合地方特色的特色高校，構建了符合地方特色的具體分類指標體系和發展理念。

2. 分類管理的基礎理論

我國高校分類研究經歷了從分類和定位到定制分類標準評估體系的轉變，提倡分類視角的管理、評價和培養，主流基礎理論都關注了學科本身價值、指標體系構建、研究方法的創新及使用、研究視角的選取等多維度挖掘，最初的理論依據來源于教育學、經濟學、管理學這三個學科。馬陸亭等人在該研究領域較早提出相關的理論基礎，認為資源的有效配置是分類管理的基本要點，微觀理論基礎為范圍經濟理論、勞動力市場分割理論、教育的內外部關系規律理論、學校能級理論、高校社會職能理論、整體理論、高等教育發展階段理論、知識活動系統全息性理論、知識生產模式轉型理論和大學生學習風格理論、資源價值論、資源依賴理論、資源配置理論等。

除此之外，部分學者從內外部來研究高校的規律，分別從資源配置、知識應用、系統的全息性等不同視角形成了多種理論并運用到我國高校管理的實踐中，一定程度上解決了我國教育模式單一、社會需求改變的困境。

二、國內外高等學校分類管理發展現狀

（一）國外發展現狀

1960年，美國實施的關于高等學校的規劃是政府命令主導下產生，政府利用職能直接左右高校分類管理的經典事件。該規劃通過法律的途徑來干預實行相關政策律法。政府將高等學校從類型上分為公立和私立大學，把公立大學在按照城市等級劃分為加州大學、州立大學、初級學院（又稱社區學院）幾種類型。政府職能在領域的分層分類發展上的干預過量導致教育自身和高校自我發展活力較低，忽視了對私立高等學校的引導。卡內基分類法在各個國家產生的影響深遠。第35屆國際教育會議上確定的分類標準成為大部分國家的高等教育分類標準的藍本。2005年歐洲的“U-Map”議案的實施，旨在在歐洲地區內搭建起一系類引領性的分類標準及高等教育體系。該項目展現出了多樣化高校分類的理念，分類視角維度多樣，引進了互聯網技術，這些高等學校分類管理研究都為我們國家提供了很好的經驗。

（二）國內高等學校分類管理發展現狀

我們國家非常清楚地認識到堅持高校有效的分類管理是促進人才發展和經濟建設的關鍵，教育發展是立足之本。1954年，我國就有了高校分類管理的雛形，重點發展工業急需人才，并設立專門學院，培養相關師資力量，在全國范圍內開展了大規模的院校調整。從1954年到2018年，高校整體規模呈上升趨勢。

2010—2020年的國家教育發展規劃的綱領性文件確定了高校分類管理的戰略藍圖。2015年教育部的工作要點與2017年“十三五”規劃中關于教育發展的指導思想吻合，提出了高等學校發展布局要合理，制度科學，高等教育自身定位精準、著重發揮各個高校自身特色。近幾年，國家大力支持職業院校的發展和擴大，著重培養技術性人才。中國的高等教育學校的管理也為世界提供了中國方案。我國高校分類設置的40年進程如圖2所示。

2014年具有高等學歷教育招生資格的高等表明，我國本科學校數量為820所，高職學校有1228所，國家批準的獨立學院數量為311個（軍事性質和港澳臺的學校不在范圍內）。2018年Clarivate Analytic的數據表明我國共有高等教育學校2879所，其中獨立學院有266所，成人高校數量為284所。較之前的數量，我國高等院校數量大幅上升，獨立院校減少。

地域分布上，位于蘇、粵、魯的高校數量較多，高校數量最多的是江蘇，高校數量最少的是西藏，僅有6所。

我國高校按照主管單位分為教育部主管、其他中央部委、省級主管、市級主管。從學歷類型劃分，全日制本科分為本科提前批、一本、二本、保送生、專升本;藝術類本科提前批A、B段。在辦學性質方面分為公辦和民辦院校，按照學制劃分為四年和五年制。

在中央部屬院校中，工業和信息化部直屬院校有7所，國家民族事務委員會直屬院校有6所，公安部直屬院校有5所、中央民用航空總局直屬院校有3所、國務院僑務辦公室、中央軍委直屬院校均有2所，交通運輸部、林業局、國家體育總局等13個國家部門均分管1所大學。

從學校規格層面上，高校可分為5個方面：省級211重點大學、地級重點大學、地級普通大學、地級新興大學、地級專科大學。我國高校專業大致分為12大類、80個一級學科、358個二級學科，總體上分為文、理、工、農、醫5個類別。

1.中央部屬

據統計數量為一百多所，教育部管理82所，其中包含分校，中央和其他部委管理剩下的部分。大學大部分是中央部屬的院校，基本涵蓋了211、985、等國內重點院校。故中央部屬院校在國內院校中有先行者和領導典范之稱。目前，教育部直接管轄的高等院校全國范圍內的數量是75所。我國的高等教育學校實行兩級管理，新的管理體制主要是以省級統籌的形式為主。少部分高校是國務院委托給教育部及其他單位管理，其他的大部分高等教育學校歸地方主管。但是我們國家的重點大學大部分為教育部直接管轄。

2.地方所屬

地方所屬高等學校的消費費用是當地財政撥款，當地生源是地方高校的主要生源。它們構成了我國高校的主體部分。按學校的規格主要從省級和地市級劃分;地市級院校主要劃分為重點、普通、新興、專科學校這幾類。有些經濟收入較多的省份和地區重點建設當地院校并取得卓越成果。例如北京、深圳、重慶等形成了一批重點大學，形成了省屬211重點學校、省部級共同發展的學校、地屬特色高等教育學校共存的局面。

3.地方所屬省部共建

我國經濟發展不平衡，尤其地區之間的差異較大，一些地方政府在教育支出能力上有限，在辦學層次上不能滿足國家重點大學的評優標準，因而產生了省部共建的風格。2004年我國首次建立了省級政府和教育部共同建立的學校。教育部已與17個省（自治區、兵團）達成了22所高校的協議。教育部及當地政府給予這類形式的高校更多的財政、政策扶持，使得我國教育成果頗豐、蓄勢待進，在重點工程、重點學科及實驗室、人才培養計劃等方面效果顯著。工信部與省一級的政府是第二大類共建形式高等教育學校的構成部分。國家這一政策舉措原因在于國家重點支持地方經濟、教育、文化等個各方面的發展，形成地方特色的教育。

4.自主招生

自主招生的主要承辦方是重點大學和高職這兩個主體，途徑主要是保送、統招專升本。本科非全日制教育包括自學考試、成人本科、網絡教育、開放教育。

三、吉林省高等學校分類管理發展現狀

吉林省地方高等學校也在該政策指標上進行了落實，設立了“211”“985”層次的學校，同時以民辦院校和公立院校、重點大學、普通高校、職業技術學校進行劃分。建設世界一流大學、世界一流學科是教育部一直以來的追求，吉林省作為教育大省自然也在進行世界一流大學和一流學科的建設并做出了突出貢獻。吉林省同樣采取這些劃分標準，只是在個主體上稱呼和使用不同，存在各主體間的交叉使用狀況。

吉林大學入選了“985”“211”工程，在醫學、哲學、化學等專業上具有較強實力，延邊大學是 “211工程”入選成員，醫學是強勢學科。吉林省目前的省屬重點院校有8所，分別是：長春理工大學、吉林農業大學、吉林財經大學、長春中醫藥大學、北華大學、吉林師范大學、東北電力大學、長春工業大學。吉林省高校的整體教育實力雄厚，也有自身的特色高校和國內優勢學科，在未來發展方向上更要加強學科領域地位，不斷進行科技創新，打造世界一流大學。

據2018年吉林省統計年鑒公布的數據：全省教育支出513.82億元，增長1.1%;教育固定資產支出12.3億元;普通高中學校248所，中等職業教育學校260所，其中，獲得職業技術證書的人數為2.06萬人;另有職業技術培訓學校（機構）1418所，特殊教育學校50所。截至2018年末，全省有研究生培養單位21個，普通高校62所。其中，普通本科院校37所（包含6所獨立學院），普通專科（高職）院校25所。2018年，普通本、專科招生18.75萬人，普通本、專科在校生65.83萬人，比上年增加1.45萬人，成人本、專科招生5.70萬人，在校生11.90萬人。

據統計年鑒數據，2018年吉林省各級各類民辦學校有3043所，其中：民辦普通高等學校（含獨立學院）18所，民辦普通高中35所，民辦中等職業學校66所，民辦特殊教育學校1所。特殊教育學生69人，中等職業教育中少數民族在校生0.70萬人，高等教育中少數民族在校生11.31人。全省有中國科學院和中國工程院院士22人，已建成國家級重點實驗室11個，省部（吉林省與科技部）共建重點實驗室3個，省級重點實驗室98個，省級科技創新中心（工程技術研究中心）157個。

相較于國外高等學校分類管理理論成果研究而言，我們國內研究側重于實際和實踐情況，由最開始的理論引用借鑒等轉變為自主探討高等學校分類管理的道路摸索，最終形成以中共中央為國家引領的、發展核心的中國特色社會主義的高等學校分類管理模式。這點和外國有所不同，外國大多不設有類似于高考的這樣公平的選拔制度，最終人才的分流也是分類管理的一個因素。外國更加注重個人主義的發揮，提倡個人價值的最優化實現。在個人利益價值主張下提倡效率、自我關注、在高等學校分類標準上有所歸一，政策也給予較大的支持。國內的高等學校分類管理理論成果偏重于科研和學術，一定程度上沒有注重實踐和教育本身的人文情懷，但是也為世界的分類管理提供了中國方案。

從國家層面上與國外的該領域研究對比發現，我國在高等學校分類管理問題上尚沒有劃分統一的施行標準，我國的分類管理發展水平沒有形成一個較為科學的完整體系，學者在研究中過于偏重科研效果，研究樣本從全國性而言不具備足夠的代表性。在吉林省的高等學校分類管理研究中，因為吉林省高校眾多、情況不一、具有強烈的地方特色、資源有限等問題，導致了吉林省高等學校分類管理發展出現了一些問題。

四、吉林省高等學校分類管理發展存在的問題

為響應國家政策，吉林省對于本省的高等學校分類管理問題進行了部分改革，并取得了相應的成效，但出現了一些問題，情況如下。

（一）分類不明確，缺乏特色優勢

建學的差異化、多樣化導致了每個學校都有自己的專長和優勢，地區差異的不同也導致了各個學校的辦學層次水平不同。各高校在適合自己的類型和層次內確定自己的位置是非常重要的。然而，吉林省的各個高校在這一點上未曾有良好的表現，在分類管理中沒有實際考量到自身的優勢和弱勢，反而存在一些與自身特點不匹配的行為，所以效率不高且部分資源使用存在浪費的情況。

（二）管理體系科學性不足，政府支持力度較小

學校作為國家機器的一部分，其效率、效益建立在良好的管理上，建立科學的管理體系是保證機器運作的根本。在吉林省高等學校分類管理中出現的管理問題表現在管理不科學、權責不清、效率低下、組織冗余、缺乏良好的價值引導等諸多方面。政府在其中起到了引導的作用，但課題組調研發現政府在高等學校分類管理的支持力度還是較小的，例如政府關于學校分類管理的專項資金支持和科研獎勵等是比較少的。

（三）學校與社會缺乏聯系，管理主體價值體系薄弱

高等學校處于社會和整個國家的大熔爐之中，必然不能與社會的方方面面脫節，其中最直接的關系就是利益關系。課題組在本次調研中發現吉林省的高等學校在分類管理中沒有與社會緊密聯系，在政治、經濟、文化、政府、社會中存在條塊分割化管理，沒有結合自身優勢與各部門聯系從而發揮自身的力量。學校管理是典型的層級化管理，那么管理主體的價值觀直接影響整個學校和學生的整體價值觀傾向，在這點上缺乏管理主體價值觀傾向的把握。

（四）政策扶持力度較小，格局分散

政策的扶持力度在一定程度上影響了高等學校分類管理的進程質量。課題組通過調研發現在吉林省高等學校分類管理中政府的政策支持力度較小，無論在政策響應上還是觀念的引導上都沒有占據一個比較理想的分量。在分類管理中各個分類主體以及環境沒有形成一個良好的“主體多元、政策導向、共同參與”的格局。管理主體僅僅停留在分類管理中的職位管理，缺乏主體的多樣性，從而缺乏前衛、優等的管理理念。全體、全員、全程的共同參與能更好地提高參與人的歸屬感，也應能更好地促進分類管理的效果。

五、吉林省高等學校實施分類管理的相關對策以及建議

（一）吉林省地方特色和需求

在東北這片黑土地上，吉林省極具濃厚的關東文化色彩，其重工業、旅游業、餐飲業等顯示出強烈的地方特色，其旅游業、餐飲服務、文化藝術、汽車制造、電影等方面發展良好。正是這樣的社會文化和需求造就了一批省屬重點院校、雙一流大學等吉林省高等院校。近年，國家提出建設世界一流大學、世界一流學科，吉林省在國家戰略的引領下，重點發展優勢學科教育，著重深化培養重點人才，在隊伍建設、人才引進等方面做了很多工作。高校的發展離不開經濟的發展，從國家統計局發布的數據來看，吉林省2018年GDP數據存在負增長的情況，但長春市的經濟發展勢頭良好。文化的交流和經濟的發展是高校應該承擔的責任，人才是核心競爭力，發揮本省優勢是良策，因而從這兩個角度出發，吉林省的需求應該表現在以下幾個方面。吉林省本是老工業基地的發展地，其經濟的原始積累可觀。目前經濟結構的轉型是發展的瓶頸，人才是推進工作的重點，職業技術性人才、創新性人才正是急需的。良好的管理能把握大局方針，提高資源配置效率、更好地吸引、激勵人才，因而吉林省的發展需求表現在管理和人才需求上。

（二）構建吉林省地方特色分類管理指標體系

以往研究都是將學科本身的發展、或者在某一領域處于領先地位等視為好的大學或者好的專業，這在一定程度上能促進我國在一些領域達到領先水平，但是忽視了社會和國家對于經濟和文化等方面本身的需求，著重點在于選拔好的大學或者學科本身，因為優秀所以選擇，而不是按需選擇。在國家建設雙一流大學的統籌框架下，根據吉林省地方特色和吉林省高等教育實際情況，課題組嘗試建立了國家統籌下的吉林省地方特色的高等教育分類管理指標體系，建構遵循按需選擇、多元化評價主體的原則。

在構建吉林省地方特色高等教育分類管理指標體系的時候，我們將吉林省高等教育學校分為兩大類：普通高等院校、職業技術院校，實行多元化的評價主體：社會、高校、學生、政府，根據高等教育學校分類的不同，設立不同的雙一流大學評價指標，提倡按需引導，按需選擇，構建多個評價主體體系。

吉林省普通高校分類管理的評價指標是分類管理的樞紐，主要從辦學基礎、發展成效、管理運行、保障條件4個方面來構建綜合性指標，側重于科研人才培養

職業技術學校主要是側重于創新型、技術型人才的培養，部分指標和普通高校相同。由于篇幅原因，這里沒有展示三級指標。

高等教育學校實行的分類管理本質上是對我國教育發展的補充，從我國教育發展層面上看，良好的分類管理是科學發展進步的基石。這有利于形成有中國特色的教育方案，為其他國家提供經驗。

（三）針對吉林省高等學校分類管理發展問題的相關建議

1. 實事求是，取長補短

吉林省各高校應在適合自己的類型和層次型內確定自己的位置，并努力發展自身特色，根據自身實際情況，學優補劣，發展自身特色教育，提高學生的整體素質。

2.教育部門大力支持并因地制宜，建立科學的管理體系

高等教育管理部門應該從辦學層次以及教學特色等方面出發，引導高校的品牌建立，良好的品牌定位是促進高校發展的重中之重，政府應該因地制宜地加以政策扶持，對各個不同的高等教育學校實行分類管理，從而在保證高校自身特色的同時穩步發展，逐步建立各個高校發展的自有體系。

3. 注重管理主體的價值傾向，加強社會各界的聯系

高等學校分類管理涉及到經濟、政府以及社會等方方面面的利益關系，只有與社會各界緊密相連并走在世界的前列才能更好地了解社會需求和動態，以更好地調整自身結構和戰略。因此在分類管理的過程中，管理主體應注意把握價值傾向，高等學校分類管理應該在其發展的規律上注重與政府以及社會的聯系。

4.加強政策扶持，形成“主體多元、政策引導、協同參與”的多元格局

政府也應該在宏觀政策方面為高等學校的分類管理提供相應的扶持，創造一個良好的、公平的發展環境，鼓勵各高校發展自己的特色，同時密切與各高校溝通交流，最終形成一個開放、合作、民主的格局，明確分類管理的劃分標準，構建清晰的教育管理體系，形成多元化的、多維度的、多特色的格局。政府在政策上的扶持能夠讓社會、政府、企業等多個主體均參與到高校管理的過程中來。政府應鼓勵各高等學校密切交流，有效配置資源，最終形成一個合理的高等學校管理結構布局。

5.實行分層分級管理制度，精準對接

吉林省各個學校情況不一，不同的資源有不一樣的質量。實行省級統籌，各校實行分層分級管理制度對于高校特色專業和自身發展更為精準。部屬院校、985高校、省重點院校、職業院校等能夠根據自身需求和社會需求實行精準扶持和重點發展，把更多的選擇權和自主權交給高校、師生和社會。

本研究只是研究了吉林省的高等學校，研究明顯存在地域特征，另外研究樣本較小，難以反映普遍實際問題和特征。未來的研究需要引入實證分析、擴大研究樣本、視野觸及國外，從而本該研究的領域進一步豐富拓展。

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Abstract：Based on the overall strategy of building double first-class universities， this paper understands the present situation of classified management of higher education schools in China and the present situation of classified management of higher education in Jilin Province from the framework of multiple subject evaluation and the classification of higher education schools， analyzes the problems existing in the development of classified management of higher education in Jilin Province at present， and puts forward some relevant countermeasures and suggestions. Under the classified management level of national overall planning， according to the present situation of classified management in Jilin Province， the regional characteristics and social needs of Jilin Province， this paper attempts to construct the index system of classified management of colleges and universities in Jilin Province.

Key words： classified management; institutions of higher learning; higher education

[責任編輯：韓? ? 璐]