機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校變通執(zhí)行研究

李平　袁萍

摘 要：本研究以A省機(jī)構(gòu)編制管理政策在A高校的執(zhí)行為例，探討了機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校的變通執(zhí)行。研究認(rèn)為：機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校的變通執(zhí)行主要表現(xiàn)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、在崗人數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)上;機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校變通執(zhí)行的邏輯體現(xiàn)在“上報(bào)—批復(fù)—落實(shí)”的博弈過(guò)程、“部門—職位—人員”的調(diào)整思路、“拆—并—增—減”的實(shí)施思路。本研究探討了機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校變通執(zhí)行的原因，并從政府、高校兩個(gè)方面探討機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校變通執(zhí)行的改革舉措。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)編制管理政策;剛性執(zhí)行;彈性執(zhí)行;變通執(zhí)行;高校;政府

“所謂政策剛性執(zhí)行，是指要求相關(guān)政策必須無(wú)條件嚴(yán)格執(zhí)行，不允許任何拖延、變通、差異、例外和保留。與此相對(duì)的，所謂政策彈性執(zhí)行，是指相關(guān)政策可以有條件執(zhí)行，允許根據(jù)實(shí)際情況作出一定延展、變通、差異、例外或保留。”^[1]“學(xué)界對(duì)于政策‘剛性執(zhí)行和‘彈性執(zhí)行觀點(diǎn)的論爭(zhēng)長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法得到根本消解。”^[2]通過(guò)對(duì)具體政策執(zhí)行問(wèn)題的聚焦可以在理論與實(shí)踐層面豐富對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)知。本研究以A省機(jī)構(gòu)編制管理政策為例，探討該政策在A校的變通執(zhí)行情況。

A省于2004年制定《A省高等職業(yè)學(xué)校機(jī)構(gòu)編制管理暫行辦法》，該辦法適用于A省各類獨(dú)立設(shè)計(jì)的全日制高等職業(yè)學(xué)校（不含企業(yè)、民間組織、民辦非企業(yè)單位舉辦的高等職業(yè)學(xué)校）。該辦法強(qiáng)調(diào)：“未經(jīng)省機(jī)構(gòu)編制主管部門批準(zhǔn)，各高等職業(yè)學(xué)校及其主管部門不得超限額設(shè)立機(jī)構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、增加編制或超編進(jìn)人”。該辦法目前仍在適用中。A校為A省內(nèi)某高等職業(yè)學(xué)校，該校自成立之日起，歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)調(diào)整，具有相對(duì)豐富的機(jī)構(gòu)調(diào)整經(jīng)驗(yàn)。

一、機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校變通執(zhí)行的表現(xiàn)

機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校的變通執(zhí)行主要表現(xiàn)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、在崗人數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)上。

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

根據(jù)市編辦批復(fù)，該校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量、名稱、職責(zé)被明確。但截至2019年該校實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)與其存在不一致的地方。

1.數(shù)量上不吻合

根據(jù)市編辦批復(fù)，該校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量被明確，共計(jì)16個(gè)（不含群團(tuán)組織），其中，黨政管理機(jī)構(gòu)6個(gè)，教學(xué)機(jī)構(gòu)7個(gè)，教輔機(jī)構(gòu)3個(gè)。但A校實(shí)際運(yùn)行機(jī)構(gòu)18個(gè)（不含群團(tuán)組織），其中黨政管理機(jī)構(gòu)10個(gè)，教學(xué)機(jī)構(gòu)4個(gè)，教輔機(jī)構(gòu)3個(gè)，附屬機(jī)構(gòu)1個(gè)。

2.名稱上有差異

根據(jù)市編辦批復(fù)，該校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱被明確。但現(xiàn)實(shí)中的部分機(jī)構(gòu)名稱，與其存在差異。比如，學(xué)生（保衛(wèi)）處、總務(wù)處（財(cái)務(wù)處）是由市編辦批復(fù)的機(jī)構(gòu)名稱，但實(shí)際中運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)名稱分別為學(xué)生處、總務(wù)（保衛(wèi)）處、財(cái)務(wù)處。

3.職責(zé)上有不同

根據(jù)市編辦批復(fù)，該校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)被明確。但現(xiàn)實(shí)中的部分機(jī)構(gòu)職責(zé)，與其存在差異。比如，教務(wù)處的職責(zé)在市編辦批復(fù)中被明確，但實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，該部分職責(zé)被教務(wù)處、教科研處、圖書館、培訓(xùn)中心等機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)。

（二）在崗人數(shù)

根據(jù)市編辦批復(fù)，該校的人員編制數(shù)被明確。但該校實(shí)際在崗人數(shù)與其存在不一致的地方。

截至2019年，根據(jù)市編辦批復(fù)，該校編制內(nèi)人數(shù)251人。但該校實(shí)際在崗人數(shù)為292人，其中編制外聘用人數(shù)41人。這部分“編外人員”具有“工作年限較長(zhǎng)、多為基層行管、大都學(xué)歷不低、普遍年富力強(qiáng)、較少流動(dòng)現(xiàn)象等特點(diǎn)”^[3]。

（三）領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)

根據(jù)市編辦批復(fù)，該校的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)被明確。但該校實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與其存在不一致的地方。

截至2019年，根據(jù)市編辦的批復(fù)，A校校領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)6名，副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)22名，另有數(shù)名科級(jí)及副科級(jí)職數(shù)。但實(shí)際上，存在“實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)小于批復(fù)數(shù)”現(xiàn)象，“部分領(lǐng)導(dǎo)崗位存在空缺”現(xiàn)象，“未獲上級(jí)任命，但實(shí)際承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)工作”的部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)象。

二、機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校變通執(zhí)行的生成邏輯分析

該校最終機(jī)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果，反映了機(jī)構(gòu)編制管理政策在該校的變通執(zhí)行。接下來(lái)，將從“上報(bào)—批復(fù)—落實(shí)”的博弈過(guò)程、“部門—職位—人員”的調(diào)整思路、“拆—并—增—減”的實(shí)施思路來(lái)分析機(jī)構(gòu)編制管理政策變通執(zhí)行的邏輯。

（一）“上報(bào)—批復(fù)—落實(shí)”的博弈過(guò)程

總體而言，該校自成立之日起歷經(jīng)多輪機(jī)構(gòu)調(diào)整，盡管每次進(jìn)程不大相同，但都存在類似的基本過(guò)程。每一輪的機(jī)構(gòu)調(diào)整基本過(guò)程可大致分為三個(gè)階段。在這個(gè)基本過(guò)程中，還不定期的穿插了省市編辦來(lái)學(xué)校調(diào)研了解有關(guān)機(jī)構(gòu)編制的情況、學(xué)校赴編辦表達(dá)有關(guān)機(jī)構(gòu)編制的強(qiáng)烈訴求等環(huán)節(jié)。

1.學(xué)校上報(bào)機(jī)構(gòu)調(diào)整方案

該校每一輪的機(jī)構(gòu)調(diào)整都始于專題調(diào)研。有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整的專題調(diào)研工作，由分管校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組織人事處具體落實(shí)。經(jīng)專題調(diào)研后，形成機(jī)構(gòu)調(diào)整的方案報(bào)告。學(xué)校黨委討論通過(guò)、并向省市編辦報(bào)送機(jī)構(gòu)調(diào)整方案報(bào)告。

2.省市編辦下達(dá)機(jī)構(gòu)調(diào)整批復(fù)

省市編辦對(duì)該校的報(bào)送方案進(jìn)行批復(fù)。從歷次批復(fù)結(jié)果看，省市編辦下達(dá)的機(jī)構(gòu)調(diào)整批復(fù)與當(dāng)初該校上報(bào)的機(jī)構(gòu)調(diào)整方案存在差異。

3.學(xué)校實(shí)施組織機(jī)構(gòu)調(diào)整

該校形成校內(nèi)實(shí)施方案，進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，落實(shí)省市編辦批復(fù)。從歷次該校最終進(jìn)行的機(jī)構(gòu)調(diào)整結(jié)果看，學(xué)校最終落實(shí)的機(jī)構(gòu)調(diào)整方案，與省市編辦的機(jī)構(gòu)調(diào)整批復(fù)存在差異，也與當(dāng)初學(xué)校上報(bào)的機(jī)構(gòu)調(diào)整方案存在區(qū)別。

不論是學(xué)校上報(bào)機(jī)構(gòu)調(diào)整方案、省市編辦下達(dá)機(jī)構(gòu)調(diào)整批復(fù)、學(xué)校實(shí)施組織機(jī)構(gòu)調(diào)整等常規(guī)階段，還是省市編辦來(lái)學(xué)校調(diào)研了解有關(guān)機(jī)構(gòu)編制的情況、學(xué)校赴編辦表達(dá)有關(guān)機(jī)構(gòu)編制的強(qiáng)烈訴求等環(huán)節(jié)，都匯聚了相當(dāng)?shù)睦嫒后w，群體間的博弈必然存在，多次或反復(fù)的協(xié)商與斡旋難以避免，導(dǎo)致每個(gè)階段或環(huán)節(jié)達(dá)成共識(shí)的時(shí)間不定，故而每一輪的機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)間長(zhǎng)短不一。

（二）“部門—職位—人員”的調(diào)整思路

該校對(duì)機(jī)構(gòu)的調(diào)整大都是對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的調(diào)整，所以該校往往是基于對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的了解為起點(diǎn)，或根據(jù)學(xué)校使命的變化、或根據(jù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況出發(fā)，直接進(jìn)入部門建制，或拆或并或增或減。明確部門之后，再明確部門內(nèi)的職位，最后考慮人員問(wèn)題。

1.部門建制

根據(jù)學(xué)校使命的變化或機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況，對(duì)部門進(jìn)行拆并增減，完成部門建制，明確部門職責(zé)及任務(wù)。

2.職位調(diào)整

根據(jù)部門建制結(jié)果，對(duì)部門內(nèi)的職位進(jìn)行拆并增減，完成部門內(nèi)職位的科學(xué)調(diào)整，明確職位的職責(zé)及任務(wù)。

3.人員安排

根據(jù)職位調(diào)整結(jié)果，對(duì)人員進(jìn)行充實(shí)調(diào)整，滿足不同職位對(duì)不同人員的專業(yè)化需求。

不論是部門建制，職位調(diào)整，還是人員安排，該校都以學(xué)校使命的變化、機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況等作為部門、職位、人員調(diào)整的基本依據(jù)，較好的尊重了學(xué)校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

（三）“拆—并—增—減”的實(shí)施思路

該校在具體實(shí)施機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)，不得不考慮以省市編辦為代表的政府批復(fù)意見(jiàn)，主要體現(xiàn)在以“拆—并—增—減”為主要特色的增設(shè)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)上。

1.做加法，增設(shè)必須機(jī)構(gòu)

在省市編辦的批復(fù)意見(jiàn)基礎(chǔ)上，該校試圖增設(shè)一些必須機(jī)構(gòu)，承載自身發(fā)展需求，針對(duì)性提高質(zhì)量和效率。

2.做減法，高效精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)

在省市編辦的批復(fù)意見(jiàn)基礎(chǔ)上，該校不得不對(duì)職能進(jìn)行高效整合，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，劃清職能邊界，從而帶動(dòng)機(jī)構(gòu)整合，達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目的。

不論是增設(shè)機(jī)構(gòu)，還是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，該校都試圖在機(jī)構(gòu)編制管理政策與學(xué)校機(jī)構(gòu)發(fā)展之間尋求一個(gè)更好的平衡點(diǎn)，來(lái)提高機(jī)構(gòu)調(diào)整的科學(xué)性與合理性，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校機(jī)構(gòu)穩(wěn)定長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

三、機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校變通執(zhí)行的合理性分析

從機(jī)構(gòu)編制管理政策在該校的落實(shí)情況來(lái)看，政策執(zhí)行中存在一定程度的變通現(xiàn)象。這種政策變通來(lái)源于以下幾點(diǎn)原因。

（一）難以采取政策執(zhí)行的剛性模式

該機(jī)構(gòu)編制管理政策制定于2004年，如今有關(guān)該政策環(huán)境已經(jīng)發(fā)生較為顯著的變化，目標(biāo)群體對(duì)該政策的認(rèn)同度也發(fā)生了較為明顯的改變。若執(zhí)意采取政策執(zhí)行的剛性模式，則會(huì)帶來(lái)一系列的負(fù)面影響，故該政策剛性執(zhí)行存在一定的困難。

1.機(jī)構(gòu)編制政策亟待修訂

該機(jī)構(gòu)編制政策是A省于2004年制定的《A省高等職業(yè)學(xué)校機(jī)構(gòu)編制管理暫行辦法》。隨著近些年A省高職教育的迅猛發(fā)展，政策環(huán)境、目標(biāo)群體發(fā)生了較為巨大的變化，導(dǎo)致該政策已面臨較大的爭(zhēng)議，有關(guān)該政策修訂的呼聲越來(lái)越高。

2.機(jī)構(gòu)編制改革有待推進(jìn)

隨著該政策多年來(lái)在A省高職院校的普遍執(zhí)行，關(guān)于機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題被日積月累，各高職院校對(duì)該政策的認(rèn)同度發(fā)生較大的改變，以該政策為代表的機(jī)構(gòu)編制改革工作迫在眉睫。

（二）適度采取政策執(zhí)行的彈性模式

在難以采取政策執(zhí)行的剛性模式前提下，機(jī)構(gòu)編制管理政策適度采取了政策執(zhí)行的彈性模式，即機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校的變通執(zhí)行。該政策的彈性執(zhí)行在一定程度上以靈活變通的形式完成政策目標(biāo)。

1.先編內(nèi)，再編外

在資源的使用上，不論是機(jī)構(gòu)、人員，還是領(lǐng)導(dǎo)干部，學(xué)校總是遵循“先編內(nèi)，再編外”的原則開(kāi)展相關(guān)工作。在編內(nèi)機(jī)構(gòu)、人員、領(lǐng)導(dǎo)干部確實(shí)不足的情況下，才會(huì)慎重考慮編外資源，以滿足學(xué)校實(shí)際發(fā)展需求。

2.先上報(bào)，再調(diào)整

在機(jī)構(gòu)調(diào)整工作開(kāi)展中，學(xué)校總是遵循“先上報(bào)，再調(diào)整”的原則開(kāi)展相關(guān)工作。只在機(jī)構(gòu)調(diào)整批復(fù)的結(jié)果確實(shí)難以滿足學(xué)校實(shí)際運(yùn)行，才會(huì)慎重考慮結(jié)合學(xué)校發(fā)展實(shí)際對(duì)批復(fù)結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而推進(jìn)學(xué)校機(jī)構(gòu)調(diào)整的全面工作。

四、機(jī)構(gòu)編制管理政策在高校變通執(zhí)行的有益改革

“政策變通是指在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行者根據(jù)政策環(huán)境的變化情況，在堅(jiān)持政策精神實(shí)質(zhì)的前提下因地制宜地執(zhí)行政策，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。”^[4]政策的彈性空間普遍存在，故適當(dāng)?shù)恼咦兺ㄓ欣谀繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)，但需要注意政策變通的幅度。

（一）對(duì)高校

良好政策的科學(xué)制定與有效落實(shí)離不開(kāi)一線機(jī)構(gòu)調(diào)整、改革與創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累與總結(jié)。任何政策的效果如何，最終體現(xiàn)在目標(biāo)群體上。作為機(jī)構(gòu)編制管理政策的目標(biāo)群體，高校應(yīng)科學(xué)把握政策的彈性空間，積極引導(dǎo)教職工參與，推進(jìn)學(xué)校機(jī)構(gòu)調(diào)整、改革與創(chuàng)新，切實(shí)為高校、切實(shí)為高等教育的發(fā)展服務(wù)保駕護(hù)航。

1.科學(xué)把握政策的彈性空間

高校在進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)，應(yīng)注重機(jī)構(gòu)調(diào)整方案的設(shè)計(jì)、論證與實(shí)施，保證機(jī)構(gòu)調(diào)整符合機(jī)構(gòu)生成與發(fā)展規(guī)律，最大限度的推進(jìn)學(xué)校發(fā)展與創(chuàng)新。落實(shí)機(jī)構(gòu)編制管理政策時(shí)，科學(xué)把握政策的彈性空間，避免機(jī)構(gòu)編制管理政策在目標(biāo)上的隨意偏離，保障政策目標(biāo)在學(xué)校的實(shí)現(xiàn)。

2.引導(dǎo)積極有效的教職工參與

教職工參與已經(jīng)逐漸成為高校機(jī)構(gòu)調(diào)整、改革與創(chuàng)新的重要參與主體。在上級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理政策的執(zhí)行過(guò)程中、在校內(nèi)機(jī)構(gòu)調(diào)整方案的制定與實(shí)施過(guò)程中，融入積極有效的教職工參與，必然深度的影響甚至改變制定相關(guān)政策和從事相關(guān)管理的方式與效率。學(xué)校應(yīng)積極有效的引導(dǎo)教職工參與，推進(jìn)學(xué)校機(jī)構(gòu)調(diào)整、改革與創(chuàng)新。

3.努力爭(zhēng)取政府的肯定與支持

重新審視并明確學(xué)校在政校互動(dòng)中的身份與職責(zé)。學(xué)校應(yīng)在良性的政校互動(dòng)關(guān)系中，主動(dòng)加強(qiáng)與政府的互動(dòng)，獲得政府對(duì)學(xué)校機(jī)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新的肯定與支持。

（二）對(duì)政府

任何政策的成功都離不開(kāi)有效的頂層設(shè)計(jì)。在機(jī)構(gòu)編制管理政策的設(shè)計(jì)與落實(shí)過(guò)程中，國(guó)家（各級(jí)各類政府）應(yīng)當(dāng)高度重視來(lái)自高校一線的機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)，注重分析機(jī)構(gòu)改革生存及運(yùn)行邏輯、實(shí)踐知識(shí)，爭(zhēng)取更多的了解機(jī)構(gòu)改革生存及運(yùn)行邏輯、實(shí)踐知識(shí)的人加入到機(jī)構(gòu)相關(guān)決策的討論與改革中來(lái)，真正從國(guó)家層面保障機(jī)構(gòu)調(diào)整、改革與創(chuàng)新，從政策的角度真正以一線經(jīng)驗(yàn)保證機(jī)構(gòu)改革成功。

1.加強(qiáng)與學(xué)校的有效互動(dòng)

重新審視并明確政府在政校互動(dòng)中的身份與職責(zé)。政府應(yīng)在良性的政校互動(dòng)關(guān)系中，主動(dòng)加強(qiáng)與高校的互動(dòng)，鼓勵(lì)、支持與促成高校機(jī)構(gòu)調(diào)整、改革與創(chuàng)新。

2.改革現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制政策

政策的制定，“無(wú)論是激勵(lì)教育改革的政策，還是規(guī)劃教育發(fā)展的政策，總是基于現(xiàn)實(shí)而指向未來(lái)”^[4]。A省仍在執(zhí)行的是2004年出臺(tái)的有關(guān)機(jī)構(gòu)政策，即《A省高等職業(yè)學(xué)校機(jī)構(gòu)編制管理暫行辦法》。截至2019年，機(jī)構(gòu)編制政策的環(huán)境已發(fā)生了較為顯著的變化。地方政府應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制政策的調(diào)研與改進(jìn)，如考慮隨著高校實(shí)際辦學(xué)情況（特別是辦學(xué)規(guī)模變化）而動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制。

3.引導(dǎo)積極有效的高校參與

高校參與已經(jīng)逐漸成為政府管理工作的一部分。在機(jī)構(gòu)編制管理政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中融入積極有效的高校參與，必然深度地影響甚至改變政府制定相關(guān)政策和從事相關(guān)管理的方式與效率，政府應(yīng)引導(dǎo)積極有效的高校參與。

參考文獻(xiàn)

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