上海保障性住房及其檔案管理的實踐探索

施偉華

住房保障工作是重要的民生保障工作，也是重要的社會經濟發展工作。“堅持房子是用來住的、不是用來抄的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”這為住房制度改革指明了方向、路徑、目標。只有建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，才能保持房子“居住”的基本屬性，才能實現全體人民住有所居的宏偉目標。改革開放以來，上海在居住環境和質量方面有了突飛猛進的提高，但是住房市場的日益紅火，房價的持續走高，也使部分居民的住房困難積累到一定程度，解決住房問題也是刻不容緩。

一、上海解決居住困難的歷史回顧

（一）青年人才喜迎“鴛鴦房”

20世紀70年代末至80年代初，40萬上山下鄉的知識青年返回上海，以及每年約10萬對以上的青年結婚，加之“文化大革命”期間被錯誤沒收的單位和個人住房需要落實政策，使原本就緊張的住房矛盾更為突出，上海建筑之密、房屋之擠、缺房戶比重之大，均為全國大城市之“最”。上海確定優先解決最困難戶住房問題，范圍是：平均每人居住面積2平方米以下，女方25周歲以上男女雙方家庭的住房扣除結婚用房10平方米后，平均不足4平方米的結婚無房戶;全家從外地調滬的無房戶;16歲以上成年男女或兩對夫妻同室、住一小間或工傷殘病等。1982年，市政府進一步明確：所有單位有解決自己職工居住困難的責任，建房單位的困難戶、結婚戶應該由單位解決，房管部門應盡可能為其提供幫助。1982年12月，普陀區建成全市第一幢“結婚過渡房”（俗稱“鴛鴦樓”），解決了一大批大齡青年的結婚住房問題。但是上海的住房困難戶總數為仍達到90萬戶，占市區人口總戶數的50%，也是同期全國城市缺房之首。

（二）四平方米以下住房困難戶的解決

1986年，上海市總工會向市人大提交解決人均居住面積2平方米以下特困戶的提案。市政府在明確解決目標、解決渠道、解困房源與資金的籌措和解決辦法的同時，批準建立上海市解決居住特困戶聯席會議制度。明確單位有房源的要優先用于解決特困戶，對于房源較少或現無房源的單位，挖掘現有房屋潛力，通過調整緊縮，騰出一些非生產性用房，改作居住用房用于解困。運用自籌資金購買商品房，用于出售或分配來解決居住特困戶。1987年至1999年，上海市先后解決市區人均居住面積2平方米、2.5平方米以下特困戶和4平方米以下的困難戶近12萬戶，直接受益居民近50萬人。先后建成了市光、國和、康樂、民苑等一批解困住宅小區。住房解困共投入資金約35億元，解困用房建筑面積460萬平方米。全市人均居住面積也從1985年的5.4平方米提高到1999年的10.9平方米。

二、探索形成“四位一體”的住房保障體系

上海為了加快解決中低收入家庭住房困難、大規模推進保障性安居工程的決策部署，切實保障和改善民生，圍繞廉租住房、共有產權保障住房（經濟適用住房）、公共租賃住房、征收安置住房（動遷安置房），探索建立了“四位一體”租售并舉為特征的住房保障體系。在構建住房保障體系的推進過程中，上海根據國家要求并結合實際情況，合理確定各類住房保障制度的保障范圍、保障方式和保障標準，并加強相互銜接、有機聯動，初步形成了中國特色、上海特點的住房保障體系。

（一）住房保障體系形成過程

上海住房保障體系形成經歷四個階段。第一階段20世紀80年代后期，到20世紀末期，主要開展“住房解困工作”。第二階段是從2000年到2005年，著重推行“廉租住房制度”。第三階段是從2005年至2007年，形成住房保障體系構架。第四階段是從2007年以后，建立了廉租住房制度、共有產權保障住房、公共租賃住房制度、征收安置住房政策的“四位一體”住房保障體系。對城鎮戶籍的低收入住房困難家庭，主要實施廉租住房制度;對城鎮戶籍的中低收入住房困難家庭，主要實施共有產權保障住房制度;對存在階段性住房困難的本市青年職工和引進人才、來滬務工人員及其他常住人口，主要實施公共租賃住房制度;結合舊區改造，定向供應征收安置住房，改善舊城區內中低收入住房困難家庭的居住條件。

（二）住房保障制度建設過程

2000年，上海在全國率先探索實施廉租住房制度，出臺了《上海市城鎮廉租住房試行辦法》。為加快推進住房保障制度建設，2008年以來先后出臺《上海市經濟適用住房管理試行辦法》、《關于進一步完善本市共有產權保障住房工作的實施意見》、《本市發展公共租賃住房的實施意見》、《上海市動遷安置住房管理辦法》等規范性文件。以“保基本、廣覆蓋、可持續”的要求，根據上海經濟社會發展狀況、政府保障能力、市民住房困難狀況、房源供應條件等因素，適時放寬各類保障性住房的準入標準，不斷擴大政策覆蓋范圍。廉租住房從2006年開始擴大到最低收入以上的住房困難家庭，連續多次放寬準入標準，基本覆蓋到住房困難但買不起經濟適用住房的本市低收入家庭。共有產權保障住房從2009年開始供應試點以來，已連續3次放寬準入標準，本市住房困難的中等收入家庭，包括落戶的引進人才、青年職工等均納入政策覆蓋范圍。對住房困難但不符合廉租住房和共有產權保障住房條件的城市常住人口，釆取不設收入線、戶籍條件的方法，通過公共租賃住房制度解決他們的階段性居住困難，實現了住房保障政策的全覆蓋。

三、住房保障檔案的管理模式

隨著住房保障工作的不斷深化，住房保障檔案和各類資料也隨之大量產生，推進了住房保障檔案的管理模式建立和制度建設。

由于保障性住房所具有的限定供應對象、限定標準、限定價格或租金的特點，在保障性住房管理過程中，既要能實現解決住房困難家庭住房困難的目標，又要杜絕保障房資格造假、騙購騙租分配亂象;既要建立有效的供應分配機制，又要建立有效的退出機制;既要具有一定的福利特點，又要避免以往公房管理中的弊病。上述要求使住房保障管理工作具有復雜性，而住房保障檔案將為住房保障管理提供基礎的信息支持，因此住房保障檔案管理在整個住房保障管理工作中具有基礎性的作用。然而，住房保障檔案的內容、管理模式等與其他房地產檔案又有很大差別，需要有針對性的管理措施和模式。

上海在推進住房保障工作，擴大住房保障政策覆蓋面的同時，對其產生的各類檔案資料進行調查研究，制定了規范的管理規定，確定檔案的保管單位、檔案的收集范圍和管理要求等等。

（一）住房保障檔案的屬地化模式

由于保障性住房的申請、受理、審核、輪候、配售、購房等程序都是在各區、各街道（鄉鎮）的住房保障機構進行的，因此，根據目前本市房管專業檔案屬地化的管理方式，住房保障檔案都存放在各區房管局內設的檔案管理機構，未歸檔的文件材料存放在區住房保障機構和各街道（鄉鎮）住房保障機構，市住房保障房屋管理局只保管一些管理工作檔案。目前，本市的住房保障檔案主要有對象檔案和管理工作檔案，對象檔案包含有在廉租房管理、共有產權房管理和公租房管理中產生的住房保障對象檔案。

（二）住房保障檔案的動態性特點

住房保障工作的管理方式決定了住房保障檔案具有動態性的特點，這也是它與房地產登記檔案等其他的房管專業檔案的不同之處。房地產交易登記一旦完成就形成了一本完整的檔案，不再變動;保障性住房登記完成后，資料可能會有變化，其主要表現為：保障對象家庭收入、財產、住房面積、人口等基本情況是可能產生變化的;為加強監督管理，住房保障機構需定期對住戶情況進行復查，并更新檔案;根據經濟發展水平和保障能力，申請和保障標準會不斷調整;隨著社會發展和市場環境的變化，住房保障形式和制度也會不斷發展和完善等。從上海的實踐看，上海住房保障的發展也經歷了覆蓋面不斷擴大、方式日趨多樣的過程。因此，住房保障檔案的管理相對比較復雜，針對這些特殊性，本市釆取了各種措施，從庫房建設到日常管理，從建章立制到人員培訓，檔案的收集整理到保存，從初始信息化處理到系統建設，推進對住房保障檔案的規范化管理。

住房保障工作是新生事物，因此，本市的住房保障檔案管理工作還處在探索階段，我們在實踐中不斷探索，在探索中不斷規范管理。

（三）住房保障檔案的制度建設

檔案管理強化依法治檔，建立健全完善法律法規，提高檔案管理人的法制意識。檔案管理有法律、法規、規章、各種規范性文件和國家標準所構成的完整的法律體系。在建設部的規范性文件《城鎮廉租住房檔案管理辦法》的基礎上，2008年，本市結合具體的廉租房管理業務，制定了《關于本市廉租住房保障檔案管理的暫行意見》，對廉租房檔案的管理機構和歸檔范圍做了明確規定。2010年，隨著共有產權保障住房（經濟適用住房）工作的推進，本市先后在閔行和徐匯兩區進行共有產權保障住房（經濟適用住房）檔案的試點工作，了解共有產權保障住房（經濟適用住房）產生哪些材料，明確哪些材料是檔案，哪些材料是資料;并對申請共有產權保障住房（經濟適用住房）可能產生的情況作了分類。隨后，在青浦、長寧兩區也做了試點，最終制定了《本市共有產權保障住房（經濟適用住房）檔案管理的暫行意見》，詳細規定了本市共有產權保障住房（經濟適用住房）檔案的管理辦法。通過制定規范的檔案管理辦法，統一全市的共有產權保障住房（經濟適用住房）歸檔部門和歸檔范圍，做到有法可依。

（四）住房保障檔案的管理措施落實

本市的住房保障檔案在《上海市住房保障和房屋管理局檔案管理暫行規定》、《關于本市廉租住房保障檔案管理的暫行意見》、《本市共有產權保障住房（經濟適用住房）檔案管理的暫行意見》的制度規范下，有較嚴格的檔案管理措施。

規范住房保障檔案的收集范圍。根據《關于本市廉租住房保障檔案管理的暫行意見》、《本市共有產權保障住房（經濟適用住房）檔案管理的暫行意見》中規定的收集材料的內容，各區（縣）房管局檔案管理機構與住房保障業務機構共同探討，結合本區的住房保障工作實際，確定每類住房保障檔案的收集范圍，包含已分配使用的保障性住房的檔案材料;申請、初審、復審、輪候選房的各類材料和在申請家庭受理、審核、公示、登錄、輪候、配售（租）等曰常管理過程中形成的材料。

規范住房保障檔案的整理工作。為規范管理本市房管專業檔案，建立了上海市住房保障和房屋管理專業檔案目錄體系，劃分了房管專業檔案的二、三級目錄，根據“四位一體”的保障體系又確定住房保障檔案的分類，有廉租房檔案、共有產權房檔案、公租房檔案和征收安置房檔案。住房保障檔案的整理工作按照《房管專業檔案二、三目錄》、《房管專業檔案紙質檔案管理辦法》、《專業檔案整理規范》等進行整理編目。

規范住房保障檔案的查詢和利用。本市住房保障檔案的查詢和利用參照《上海市住房保障和房屋管理局檔案管理暫行規定》中的《查閱辦法》查閱，具體的查閱工作實行歸口管理，統一到各區（縣）房管局的檔案管理部門進行查詢。未歸檔的文件材料只是工作資料，不可對外查閱。

上海是全國率先建立“四位一體”住房保障體系的城市，基本實現了“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”目標。上海在不斷建立健全住房保障體系建設，不斷推進住房保障各項目標任務完成同時，對于產生的關乎民生的保障性住房檔案，通過制度建設、基層實踐、規范操作、資源共享等方面，與住房保障工作同步推進，協調發展。