排污許可制度中“協商式”管理案例研究

王亞瓊 王穎 宋國君 康楨 國瀟丹

摘要?排污許可制作為固定源管理的核心基礎制度，實現了對單個固定源的微觀管理，具備了“協商式”環境行政管理實施的基本條件。本文引入“協商式”管理政策概念，以水泥企業為例，在法律法規授權范圍內，通過行政協商確定更嚴格的排放限值、重污染天氣日許可量、更靈活的監測和記錄規定等許可條款，對其可執行性、成本有效性進行分析。結果顯示：?①?在環保稅收優惠的經濟激勵作用下，企業承諾執行更嚴格的排放限值，成本有效性更好。②?加嚴最佳可行控制技術排放水平，滿足成本有效性條件，但是當前技術不成熟，不滿足技術可行原則，政府未能與企業協商一致。③?針對重污染天氣應急管理，實施排放量“日管理”，能夠做到可監測、可記錄、可核查，成本有效。④?針對小收塵器顆粒物排放口，采用協商的替代性監測管理方案，效果更優且更具成本有效性。行政管理部門和企業之間進行協商，達成“協商式”許可條款，作為對“統一標準”的“微調”補充，在排污許可證中執行，可有效提高污染控制和排放管理的成本有效性，實施效果和經濟效率能夠更好地平衡。建議加強法律、法規、規章、標準、技術規范等體系建設，將法律原則性條款不斷細化和明確，明確可達成“協商式”許可條款的法律授權，滿足縮短決策時間、提高經濟效率的原則，賦予地方政府更多但有限度的靈活性。建議對政府在排污許可行政管理協商過程中的自由裁量權進行限制，明確協商程序，明確允許以協商方式產生的許可事項列表，對包括制定機制、違反的懲罰機制等在內的各項規定進行梳理和完善。

關鍵詞?排污許可制度;協商;排放標準;微調;效率

中圖分類號?X322

文獻標識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）07-0093-07?DOI：10.12062/cpre.20200306

自20世紀70年代到21世紀，我國的環境政策從行政命令式的管理到依法管理，政策手段從命令-控制型手段到市場化手段不斷發展[1]。黨的十八大以來，我國正在全面推進國家治理體系和治理能力現代化[2]。在環境治理領域，隨著《環境保護法》和《大氣污染防治法》的修訂，政府與企業之間的二元主體管制格局正不斷向政府、企業和監督者之間的三元主體互動格局轉變[3]，開啟了從“環境管理”到“環境治理”的新階段。黨中央把排污許可制定位為固定污染源環境管理核心制度，是環境治理體系和治理能力現代化的重要內容[4]。這項制度正在從試點到全面落實，逐步探索和建立排污許可制度的中國道路[5]。2015年排污許可制加速改革以來，國內學者從國際經驗借鑒[6]、政策實施的可行性[7]、制度改革的政策框架[8]、實施監管[9]等多個方面進行研究。本文立足于國家環境治理體系和治理能力現代化的改革要求，研究在排污許可制改革的過程中，“協商式”管理政策如何作為命令-控制型政策的“微調”補充，增加政策靈活性，提高政策效率。以水泥企業為案例，分析“協商式”許可事項的制定和執行，在此基礎上提出政策建議。

1?“協商式”環境管理政策概念引入與適用性分析

理查德·斯圖華特（Richard?B.Stewart）[10]將美國、歐洲國家實施的環境制度分為命令-控制型環境制度體系和基于市場機制的環境制度體系。圍繞美國環境法改革和兩類制度的實施，以霍華德·拉丁（Howard?Latin）[11]和以史蒂芬·布雷耶（Stephen?Breyer）[12]、理查德·斯圖華特（Richard?B.Stewart）[10]等為代表的學者，分別站在以命令-控制型政策為主的傳統模式和推動環境政策市場機制改革兩方，圍繞“政策效率”，在其論文中進行了觀點交鋒。完全市場機制環境政策效率高，但是在次優的現實世界里，會帶來行政監管難題。按照科斯協商（Coasian?bargaining）邏輯，協商的每一方都希望自己利益最大化[13]，達成協議的時間長、難度大，交易成本高，難以快速解決嚴峻的環境污染問題。在美國和歐洲的政策實踐中，針對命令-控制型環境政策的低效率問題，采用了一系列“微調”（fine-tuning）改進措施，包括使用成本-效益分析[14]，簽訂靈活的環境協議[15]，結合使用環保稅、排污權交易等經濟激勵政策手段提高效率。在我國，命令-控制型政策以強制性排放標準為主，能夠實現污染物排放的重大削減。但是，強制性排放標準作為“底線”，不斷加嚴會帶來更大的實施難度和更高的社會成本。面對政策實施效果和經濟效率的平衡問題，排污許可制改革提供了固定源精準化管理的制度基礎，可利用“協商式”管理政策提高命令-控制型政策的靈活性，在能夠達到同等或更好效果的前提下，彌補效率不足問題。

排污許可制度下的“協商式”管理政策屬于自愿性規制。潘翻番等[16]對自愿性規制進行討論，將其限定為政府干預較小，企業為了獲得額外激勵而采取自愿規制，用于激勵企業在強制性標準基礎上超水平合規或促使企業更好地合規。Higley?等[17]主張將協商政策納入現有的法規體系，在法律框架下實施。不同國家社會制度和法律制度不同，協商政策的達成形式和實施情況也有所不同，荷蘭的“環境協議”（contracts）[18]、美國的“協商性規則”（negotiated?rulemaking）[19]、日本的“污染控制協議”等都代表了一種“協商性的命令-控制”政策手段。其中，荷蘭的環境協商協議具有民法合同特征，可以具有法律約束力，日本的污染控制協議可廣泛應用于制定排放標準、最佳可行控制技術、緊急計劃等多個方面[20]。在本文的討論中，因為我國《行政訴訟法》將行政協議主要限定為政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議[21]，“協商規定”與“環境協議”有所區別，也非一種新的成體系的環境制度形式，僅將其限定為排污許可管理制度中，通過有限度協商形成的針對特定固定源的“協商規定”。環境行政屬于風險行政、復雜行政、系統行政、過程行政[22]，對“排污行為”設立的行政許可，協商許可事項不論以何種方式產生，都要具有法律法規授權，具備權威性及可操作性。根據《排污許可管理辦法（試行）》的授權，可協商的許可事項包括企業承諾執行更嚴格的排放濃度限值、重污染天氣應急期間的許可排放量和管理措施要求、強制性標準要求之外的監測和記錄要求等。從經濟的角度，企業自愿執行更嚴格的要求，主要動機包括獲得激勵性政策獎勵、搶占預期的新標準來臨的先機獲得收益[23]、支出更低的守法監控成本、提高企業聲譽帶來經濟效益等。相對于命令-控制型政策，協商性管理進行“微調”改進，在“統一標準”之外具備了更大的靈活性，激勵污染削減成本較低的企業率先減排，執行更嚴格的排放限值，同時，企業為了達到排污許可制度的守法要求，可以選擇更靈活的替代性監測方案作為補充，在強制性標準基礎上超水平合規或更好地合規的情況下，達到了更高效率。

如圖1所示，負有行政監管權的政府部門和固定源，可以遵循行政程序下的談判程序[24]，進行有限度的協商并得到許可事項，將其載入排污許可證中實施。企業在政策激勵下，制定更嚴格的排放限值方案，制定重污染天氣應急減排措施，制定監測、記錄方案等作為守法證明，經政府管理部門審核通過或雙方協商一致后，納入排污許可證中執行。“協商式”許可事項的制定和執行均在我國現行法律法規框架內開展，只能比強制性標準更嚴而不能更寬松，同時稅收激勵和技改補貼等均有嚴格的程序約束，排污許可證的核發與執行的全過程信息公開并受公眾監督，政府部門的自由裁量權被嚴格限制。

2?水泥企業排污許可證中協商許可事項的達成及成本有效性分析

選取水泥行業案例進行研究，我國是水泥生產與消費大國，并且水泥行業作為重點排放行業和較早實施排污許可管理的行業，具有代表性。案例企業位于陜西省關中地區空氣質量未達標區，隸屬于全國前十大水泥集團，有兩條日產5?000?t的新型干法水泥熟料生產線，是行業內典型的熟料生產企業。在排污許可證中，包含了該水泥企業所需要遵守的全部許可事項要求，其中核心的部分是執行的排放限值、排放許可量，還包括證明合規所需的自行監測、臺賬記錄、執行報告等環境管理規定。該企業執行《水泥工業大氣污染物排放標準》（GB?4915-2013），作為“水泥工業大氣污染物排放控制的基本要求[25]”，是針對全國所有水泥企業的“底線”要求，受控單元必須執行排放標準規定的排放限值要求、監測要求，或承諾更嚴格的要求。

2.1?企業承諾執行更嚴格的窯尾氮氧化物排放濃度限值

2.1.1?環保稅激勵企業技術改造承諾更嚴格的排放限值

環保稅等經濟激勵型政策可以促進企業與政府達成協商條款，實施更嚴格的排放限值要求。根據《環境保護稅法》的規定，納稅人排放應稅大氣污染物的濃度值低于國家污染物排放標準50%，減按50%征收環保稅，也即減少到按照原稅額50%征收。稅法規定稅務機關負責征收管理，生態環境主管部門負責監測管理，并將排污許可、污染物排放數據等相關信息定期交送稅務機關。該水泥企業由于環保稅收優惠的激勵，對水泥窯進行分級燃燒技術改造，實現NOx的源頭減排。作者進行案例研究時與企業測算，企業實際投入一次性技改成本約300萬元，NOx月平均排放濃度由220?mg/m3左右降到了150?mg/m3以下，水泥行業NOx排放標準限值為320?mg/m3，滿足低于排放標準50%減按50%征收環保稅的條件，全年環保稅繳納減少約110萬元。運行成本占比最大的氨水使用量較改造前減少0.2?m3/h，按照2018年水泥窯運轉率54%計算，全年氨水可節約130萬元。企業每年減少運行成本和少繳納的環保稅共計約240萬元，企業1.25年節約的成本即可抵消一次性改造投資。

可見，在環保稅收優惠的激勵下，相對于不進行技改成本更有效，企業有充足的動力實施技術改造。經政府與企業協商，企業承諾NOx執行160?mg/m3的排放限值，載入排污許可證中實施。生態環境部門實施排污許可證后監管時，根據企業在排污許可證執行報告中提交的守法信息，對企業的排放數據進行審核，并與稅務機關進行數據共享。

2.1.2?可否達到更嚴格的最佳可行技術排放限值

按照我國最佳可行技術系列指南，“最佳可行技術”（以下簡稱BAT）是一定時期內工業污染防治采用先進、可行、已得到應用的污染治理技術，并與技術和經濟發展水平相適應，使污染物排放水平優于國家污染物排放標準[26]。NOx作為主要的PM2.5前體物之一，控制NOx排放是改善空氣質量的主要途徑之一。我國《標準化法》并未將BAT作為強制性排放標準，政府為了更好的環境質量，可采用技術改造資金補貼、縮減錯峰停產時間等方式，激勵減排成本較低的企業進行技術改造，達到優于國家污染物排放標準的BAT排放水平。

目前，河北[27]、安徽[28]等多省水泥行業地方排放標準中NOx排放限值加嚴。作者調研發現，關中地區多家水泥企業預期未來排放標準將進一步加嚴，已經開始進行技術升級研究以搶得先機。企業在政府激勵和標準加嚴的預期下，有動力進行技改達到BAT排放水平，承諾在排污許可證中執行更嚴格的排放限值。根據經濟可行的原則，首先對該地區NOx減排的不同技術及其成本有效性進行討論。脫硝成本核算方法參考美國脫硝成本計算手冊[29]，采用統一的工程造價法核算。參考美國污染物控制技術成本有效性的評價方法，使用最大控制成本“成本線”方法評價控制技術是否為成本有效的技術，如果每噸NOx減排成本低于“成本線”，可認為該控制技術成本有效[30]。在關中地區抽取了7家應用不同的脫硝技術的燃煤窯爐和鍋爐或實施煤改氣的鍋爐，包括3家水泥企業、1家發電企業、1家熱力公司、1家瓷磚企業、1家果汁企業。用最小二乘法擬合，交點值為NOx的“成本線”（元/t），低于該“成本線”即可認為是區域內成本有效的控制技術。由圖2可知，“成本線”為B點對應的8?293元/t。該水泥企業現采用分級燃燒+低氮燃燒+SNCR法的控制技術，可穩定達到150?mg/m3的排放水平，控制成本為A點對應的3?875元/t。如果政府進行技改資金支持，激勵企業脫硝超低排放改造，達到BAT排放水平，進行成本有效性與技術可行性分析。河南省已建成水泥企業SCR法脫硝超低排放示范項目，NOx排放濃度可控制在50?mg/m3水平[31]。假設該企業將NOx排放濃度水平控制在50?mg/m3，在SNCR法之后再增加一級SCR法脫硝，企業測算需約7?000萬元總資本投資，成本為5?099元/t，低于“成本線”，成本有效。據作者調研，山東某水泥廠進行了技改，試運行結果顯示NOx排放濃度可控制在50?mg/m3，但企業反映試運行過程中頻繁出現堵塞現象。可見，該技術暫時未能實現污染控制水平穩定在50?mg/m3的超低排放水平。因此，該企業認為待示范項目成熟運行后，如果可以得到一定激勵，可實施技改，承諾更嚴格的NOx排放限值。

2.2?重污染天氣應急許可排放量協商

《大氣污染防治法》授權縣級以上人民政府依據重污染天氣應急預案采取停產限產等緊急性、強制性、臨時性措施。生態環境部2017年至2019年相繼出臺了指導意見，對重污染天氣應急行政緊急權力的實施進行了細化。在指導意見的授權范圍內，協商產生管理措施，既能有效削減重污染應急期間NOx的排放量，又能避免“一刀切”，提高經濟效率。

以2019年的兩次重污染天氣過程為例，在案例企業對不同運行情況的NOx排放進行試驗。首先，不限產并采用控制脫硝劑氨水噴量降低NOx排放。圖3顯示氨水使用量與NOx排放的關系。11時到19時喂煤喂料量和產量保持穩定，NOx濃度及排放量與氨水流量存在明顯的負向關系。15時氨水噴量由14時的1.33?m3/h升高至1.72?m3/h，NOx濃度由126.08?mg/m3下降至113.62?mg/m3，氨水使用量提高29.32%，NOx濃度下降9.88%，NOx排放量下降9.91%。繼續增加氨水使用量，15時至16時氨水使用量增加8.72%，NOx濃度降幅僅為0.88%。可見，增加氨水用量NOx明顯減排，但邊際減排效果降低。其次，分析限產對NOx排放的作用。由圖4可知，15時至18時喂煤、喂料量大幅減少，產量下降，氨水使用量保持穩定。16時喂煤量由15時的8.5?t/h降到6.5?t/h，下降幅度23.53%，喂料量由396?t/h降到293?t/h，下降幅度26.01%，NOx濃度由107.29?mg/m3降低至80.08?mg/m3，降幅25.16%。17時繼續將喂煤量降低至5.5?t/h，NOx濃度增加到99.16?mg/m3，增幅23.75%。在此期間生產工況變化，SO2和顆粒物排放增加。可見，限制產量難以產生穩定的氮氧化物減排效果，且還會造成SO2和顆粒物增加。

綜上，在重污染天氣應對期間，采用調節氨水用量措施，效果更穩定，且相對于限產措施，沒有額外的減產成本，成本有效性更好。同時，考慮到小時排放量波動不及日排放量波動平緩，個別小時排放量大于應急啟動前和啟動后小時排放量。采用日排放量考核，能夠有效“抹平”波動，既能滿足減少重污染天數的目標，又更符合企業生產和污染控制實際。按照2018年指導意見，政府可以與企業協商應急減排日許可量。如黃色、橙色、紅色三種預警條件下，NOx日排放量達全年日均排放量的75%、70%、65%分位數水平，分別為2?366?kg/d、1?809?kg/d、1?670?kg/d，定為日許可量，在排污許可證中實施。同時，規定企業在重污染響應開始后，NOx日排放量低于響應前的排放水平。此外，措施必須可監測、可記錄、可核查，對于企業采取的關鍵措施，如監測及記錄氨水用量、排放量趨勢變化曲線等要求，納入排污許可證的管理條款，用于企業守法報告和監管部門合規核查。

2.3?小收塵器顆粒物排放監測和記錄協商方案

水泥企業小收塵器排放口數量多，單個排放口排放量占比小，但加總后排放量占比可觀，需進行有效管理，達到濃度限值和滿足總量控制要求。案例企業有150個小排放口，根據企業2018年度執行報告數據，小排放口顆粒物排放量占21.68%。如果采用和主收塵器同樣的在線監測方案，安裝和運行成本過高，而效用僅為證明連續達標和獲得排放量數據。因此，可以采取精度能滿足管理需要，又更為成本有效的監測和記錄方案，在排污許可證中執行。

針對連續達標排放管理，采用替代的靈活和低成本的方案，并具備可監測、可核查、可記錄的要素，即可認為是一種可行的方法。企業針對不同類型的小收塵器采取不同的方案：一是針對相對較大的煤磨收塵器，連續監測壓力損失，獲取能夠表征設施正常運行的數據，同時在出口定期手工監測，以此證明設施連續達標運行;二是針對其他更小的收塵器，定期人工巡檢設備運行狀況，同時在出口定期手工監測，證明設備達標運行。針對排放量管理，企業定期手工監測和記錄每個收塵器的運行時間計算排放量，成本主要為人工成本，每班每個工序增加一名人員專門負責統計，共需要12人，總成本為每年96萬元。與之對比，開發一套自動計時裝置，成本為6.5萬元，可以更精確監測所有小收塵器的運行時長，是一種效果更優且更具成本有效性的合規監測方法。參考美國的守法保證監測計劃（Compliance?Assurance?Monitoring）[32]，使用靈活和可替代的監測方式，由管理部門與企業協商，通過替代性指標證明小收塵器運行合規，如表1所示。

3?結論與建議

3.1?結論

在排污許可制度框架內，“協商式”管理政策作為命令-控制型政策的“微調”補充，能夠提高政策效率。在現行的法律法規授權范圍內，可協商的許可事項包括企業承諾執行更嚴格的排放濃度限值、重污染天氣應急期間的許可排放量要求、強制性標準要求之外的監測和記錄方案等。企業出于獲得激勵性政策獎勵、對未來政策的預期、支出更低的守法監測成本、提高聲譽等動機，自愿在強制性標準基礎上超水平合規或低成本合規。同樣，政府為更好更快地改善環境質量，激勵污染削減成本較低的企業率先減排，或為降低企業守法成本采用更靈活的監測方式。按照排污許可制度的程序，企業的方案經管理部門審核通過或雙方協商一致后，納入排污許可證中執行。政府的自由裁量權被嚴格限制，相對于“統一標準”進行“微調”改進，具備了更大的靈活性，提高了政策效率。

作者選取具有代表性的水泥企業，進行實例分析，證明排污許可制度中“協商式”管理可行。首先，在環保稅收優惠的經濟激勵下，企業實施了技術改造，承諾水泥窯尾NOx執行更嚴格的m要求。對達到更嚴格限值的最佳可行技術進行分析，削減成本有效但技術不夠成熟。其次，在國家指導意見的框架內，達成了重污染天氣應急管理“日許可量”要求。最后，針對小收塵器顆粒物排放口，協商達成替代性監測管理方案。但是，實例分析也發現排污許可制度中缺少針對“協商式”管理的細則，實踐中缺少足夠的規范程序。

3.2?政策建議

建議明確排污許可制度中“協商式”行政管理的法律授權，明確協商程序和可協商的內容。在排污許可環境行政管理領域，可以賦予政府更多靈活性，這種靈活性應當是有限的，應當對具體行政行為和抽象行政行為在合法性與合理性方面加以論證。建議加強法律、法規、規章、標準、技術規范等體系建設，將法律原則性條款不斷細化和明確，保證環境行政管理部門自由裁量權的合法、合理行使。建議事先明確規定協商的程序及允許以協商方式產生的許可事項的具體列表，對包括制定機制、違反的懲罰機制等在內的各項規定進行梳理和完善，使其邏輯關系更加明確，避免法律適用時產生歧義。

（編輯：李?琪）

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WANG?Ya-qiong1?WANG?Ying2?SONG?Guo-jun1?KANG?Zhen3?GUO?Xiao-dan1

（1.School?of?Environmental?&?Natural?Resources，?Renmin?University?of?China?，?Beijing?100872，?China;2.Hebei?Dezheng?Law?Firm?，?Shijiazhuang?Hebei?050061，?China;3.Shaanxi?Environmental?Investigation?and?Assessment?Center?，?Xian?Shaanxi?710054，?China）

Abstract?As?a?basic?system?for?stationary?sources，?the?pollutant?discharge?permit?system?can?help?to?realize?micro-management?for?individual?sources，?thus?providing?the?basic?conditions?for?the?implementation?of?negotiated?environmental?administrative?regulation.?This?paper?introduces?the?concept?of?‘administration?through?negotiation，?analyses?the?case?of?a?cement?factory，?in?which?permit?items?such?as?more?strict?emission?limits，?daily?discharge?volume?limit?relevant?to?the?heavy?air?pollution?emergency?plans?and?more?flexible?monitoring?and?recording?regulations?are?set?up?through?negotiation?process，?and?discusses?the?feasibility?and?the?cost?effectiveness?of?the?process.?The?results?are?as?follows：?①?Negotiated?emission?limits?through?environmental?protection?tax?allowance?and?exemption?is?more?cost?effective.?②?With?more?strict?BAT?discharge?values，?the?condition?of?cost?effectiveness?is?met.?Yet?the?lack?of?feasibility?would?lead?to?disagreement?between?the?administrative?and?the?factory?regarding?emission?limits.?③?With?the?heavy?air?pollution?emergency?plans，?a?daily?discharge?volume?limit?is?able?to?be?monitored，?recorded?and?verified，?and?thus?is?more?cost?effective.?④?In?terms?of?the?small?discharge?ports?of?dust?collectors，?the?paper?believes?that?through?a?negotiated?monitoring?plan，?the?permit?will?be?carried?out?more?efficiently?and?cost?effectively.?The?administrative?departments?and?the?enterprises?can?negotiate?to?achieve?agreements?on?the?permit?items，?and?the?permit?items?can?be?seen?as?the?‘fine-tuningcomplement?to?the?‘unified?emission?limits?of?various?emission?standards，?the?execution?of?which?can?improve?the?cost?effectiveness?of?pollution?discharge?control?and?emission?management?and?can?ensure?the?balance?between?implementation?effect?and?economic?efficiency.?The?paper?suggests?that?the?legal?system?involving?laws，?regulations，?standards?and?technical?specifications?shall?be?strengthened?and?the?legal?principles?shall?be?specified?and?clarified.?Furthermore，?the?legal?authorization?for?the?negotiations?in?the?permit?system?shall?be?transparent?and?the?local?governments?shall?be?given?more?yet?limited?flexibility，?in?order?to?shorten?the?decision?time?and?improve?the?effectiveness.?At?the?same?time?the?discretionary?power?of?the?governments?shall?be?strictly?limited，?which?means?that?the?negotiation?procedures?and?the?negotiable?permit?issues?shall?be?specified?and?the?rule-making?mechanism?and?the?negative?effects?caused?by?violations?be?sorted?out.

Key?words?pollutant?discharge?permit?system;?negotiation;?emission?standard;?fine-tuning;?effectiveness

收稿日期：2019-11-08?修回日期：2020-03-22

作者簡介：王亞瓊，博士，講師，主要研究方向為環境政策與環境管理。E-mail：450754587@qq.com。

通信作者：宋國君，博士，教授，博導，主要研究方向為環境經濟與環境政策。E-mail：?songguojun@ruc.edu.cn。

基金項目：國家重點研發計劃項目“區域大氣污染聯防聯控支撐系統建設與污染防治戰略研究”（批準號：2017YFC0212503）。