黨紀適用裁量基準的理論塑造與構建方法

摘要：構建黨紀裁量基準，不僅能夠有效緩和監督執紀問責實踐中因《中國共產黨紀律處分條例》規定過于寬泛而產生的錯罰不均、輕錯重處、重錯輕處等現象，而且能有效貫徹“黨紀面前一律平等”“實事求是”的基本原則，以及有效限制極少數執紀主體權力尋租的空間，進一步增強監督執紀問責活動的正當性基礎。應通過對行政裁量基準和量刑規范化等法律裁量制度安排的轉介與融入，形成以促進量紀科學化、合理化為目的，以違紀情節的明確化和法規后果層次化為主要技術方式，具有黨內法規解釋性質的黨紀適用裁量基準。應明確中央紀委的基準制定主體地位，以《中國共產黨紀律處分條例》分則為規范內容，結合上下聯動結合的基準制定程序，通過解釋不確定概念、層化法規后果、列舉重點考量因素等技術手段完成對基準的技術構造，明確裁量基準對執紀主體和黨員的強制約束力，同時形成特定情況下的基準逸脫規則，保障裁量基準的實質正義性。

關鍵詞：黨內法規;中國共產黨紀律處分條例;紀律處分;裁量基準

基金項目：武漢大學“建國70周年、建黨100周年”研究專項課題“建黨以來黨內法規制度建設基本規律研究”;國家社會科學基金一般項目“黨內法規學科建設和人才培養研究”（項目編號：19BDJ022）

中圖分類號：D262.6 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）08-0061-07

法的生命力在于實施，黨內法規的生命力也在于實施。能否以公平、適當的方式實施黨內法規，直接關系到黨內法規管黨治黨作用的效果實現。黨的紀律是黨的各種規范中最具基礎性、最具制度剛性和約束力的部分，具有懲戒性的基本特點①。然而，與法律中普遍存在的自由裁量規范相類似，在中國共產黨黨內法規之中，以嚴明黨的紀律為立規目的的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）中，同樣存在著為數眾多的具有較大裁量空間的黨紀規范。這些規范的存在，一方面為黨內執紀主體根據實際情況靈活執紀提供了制度空間;另一方面，亦為實踐中出現錯罰不均、輕錯重處、重錯輕處的現象留下了制度隱患。因此，在充分保障全面從嚴治黨制度實踐不斷發展的前提下，本著維護黨內監督執紀問責平等性、均衡性的目的，構建一套能夠有效規制執紀主體裁量空間的制度體系尤為必要。基于此，本文擬在充分歸納黨紀過度自由裁量現象及其規范緣由的基礎上，通過引入國家法律中普遍存在的裁量基準的概念，結合黨內法規的自身特點完成理論塑造，從理論基礎和制度構建兩個層面，形成黨紀適用裁量基準的學理論述。

一、問題的提出：構建黨紀適用裁量基準何以必要？

構建黨紀適用裁量基準的問題意識，源于以《條例》為代表的黨紀規范中存在的明確性問題。規范的“明確性問題”② 在不少黨內法規的規范條文中都有體現，而這一現象在涉及黨內懲戒問責的《條例》中最具代表性。眾所周知，“黨紀面前一律平等”“實事求是”是《條例》明確規定的紀律處分工作所應遵守的基本原則，這兩項原則要求執行紀律沒有例外，同等違紀受到同等處分，違紀與處分相均衡。但當下包括《條例》在內的部分黨內法規賦予執紀者較為寬泛的自由裁量空間，致使執紀實踐中出現了錯罰不均、重錯輕處、輕錯重處的現象。這些現象的出現，不僅會影響黨的紀律“懲前毖后，治病救人”功能的實現，還會使黨內監督執紀問責的公正性受到一定影響。這種裁量空間過大的情形，主要表現在《條例》分則中不少條文的違紀行為模式表述模糊、法規后果量紀幅度過大。

就行為模式而言，《條例》在確定“違紀與否”“違紀程度”的問題上，大量使用確定性不足的程度性表述，導致執紀主體對違紀行為界定的裁量范圍過大。黨內法規的“行為模式”部分主要規定黨務關系主體有權為或者不為某種行為、有義務為或者不為某種行為、應當為或者不為某種行為。③ 具體到《條例》之中，其條款中的“行為模式”部分，則關系到黨員的具體行為是否違背黨紀規范，是否應受到黨紀懲處。《條例》的大部分條款在確定“違紀行為與非違紀行為”“量紀幅度”等的主要標準時，使用了諸多表程度的形容詞，如“情節較輕”“情節較重”“造成不良影響”“造成較大損失”“造成重大損失”等④。《條例》中對具體違紀行為量紀情節表述未使用此類表程度詞匯的僅有14個條款，除此之外的81個條款則都使用了這類模糊詞匯。然而，《條例》卻并未對諸如究竟何為“不良影響”，何為“較大損失”等表程度詞匯的具體標準作出界定。顯然，立規者將這些表程度詞匯具體內涵的解釋權授予了《條例》的適用者，即各級執紀主體，賦予他們較大的裁量空間。而在實踐中，一些執紀機關在適用《條例》的過程中，亦有一些因對《條例》規定的行為模式理解不同，而導致執紀畸輕畸重的情形發生。

就法規后果而言，《條例》在確定“量紀標準”時，采用了較多的“相對確定的黨紀處分”模式，導致執紀主體對違紀行為處罰的裁量范圍過大。黨內法規的“法規后果”部分主要規定主體行為合規的肯定性后果，特別是違規所應承擔的組織處理、紀律處分、糾錯問責等否定性后果。⑤ 具體到《條例》之中，其“法規后果”部分，主要涉及對違紀黨員的否定性處理方式。在分則中，《條例》主要對黨員的違紀行為進行了詳細規定，并根據具體違紀行為的危害性確定了應處以的黨紀處分類型與處分幅度。借鑒刑法學理論對法定刑種類作出的“絕對確定的法定刑”與“相對確定的法定刑”的劃分，可將《條例》分則對黨員違紀的處理方式作出與之類似的“絕對確定的黨紀處分”和“相對確定的黨紀處分”的劃分。根據這一劃分，《條例》分則僅對14種違紀行為規定了“絕對確定的黨紀處分”，而對多達175種違紀行為規定了“相對確定的黨紀處分”。考察《條例》分則中采取“相對確定的黨紀處分”的條款可知，這些條款中，規定可選擇適用2種處分方式的有9條，3種處分方式的有36條，而適用《條例》規定的全部5種對黨員違紀行為的處理方式的則多達98條。易言之，執紀主體對98種黨員違紀行為的處分，可根據具體情況不同，給予其從警告到開除黨籍在內的各類處分。從此意義上講，《條例》分則在立規過程中，通過大量適用“相對確定的黨紀處分”模式，賦予了執紀主體過多、過寬的裁量空間。在實踐中，不少執紀主體確實出現了一些因對《條例》規定的“法規后果”把握不精準，而產生“同錯異罰”的情形，這無疑會在一定程度上影響執紀的公正性和權威性。

在上述《條例》規范明確性問題的影響下，在監督執紀問責的具體實踐中，執紀主體享有過于寬泛的裁量權，導致一些地方出現了個案之間的執紀不公現象。與此同時，亦有極少數紀檢干部利用黨紀中較大的裁量空間，以所謂“合規合紀”方式展開權力尋租，辦“人情案”“態度案”。此外，由于《條例》本身的明確性程度不高，執紀主體在處理有關違紀行為時，也很難將其在個案中的處理標準以合理方式展示在執紀過程當中，在實踐中公布的各類違紀案件及其處理方式的通報多注重對違紀行為和處理結果的描述，卻缺乏對二者之間關聯性的詮釋。總體而言，這些現象都極大影響了《條例》中明確規定的“黨紀面前一律平等”和“實事求是”原則的貫徹實施，亟待通過制度化方式加以解決。基于對上述問題的歸納和凝練，在推進制度治黨、依規治黨的過程中，應通過制度化手段，尤其是通過一定制度化安排，適度限縮執紀主體的裁量空間，形成相對統一的黨紀裁量尺度。在當前條件下通過引入充分的理論支持形成統一的裁量尺度的現實意義主要有三：一是能夠有效保障執紀規則和違紀案件事實的精準對應，充分貫徹“黨紀面前一律平等”和“實事求是”原則，將《條例》中部分常用的表達模糊、量紀幅度過大的條款與執紀實踐中常見違紀行為進行精細化聯結，從而保證裁量權的正當行使，提升個案處理的公正性與合理性;二是能夠適度限制監督執紀問責主體的過度裁量空間，避免極少數紀檢干部利用黨紀中較大的裁量空間，以所謂“合規合紀”方式展開權力尋租，限制極少數監督執紀問責主體的權力范圍，使制度籠子越扎越緊、越扎越密;三是將具體黨紀處理標準以合理方式（如違紀通報等）展示在監督執紀問責過程之中，使黨紀“以人們看得見的方式加以實現”，能夠進一步增強黨內監督執紀問責活動正當性基礎。因此，可以說，在當前現實背景下，在《條例》文本基礎上進一步細化、統一黨紀裁量尺度，兼具必然性與必要性。

二、黨紀適用裁量基準的理論塑造：從法律裁量到黨紀裁量

“裁量基準”是一個在國家法律范疇中長期適用的兼具學理和實踐屬性的概念。這一概念所能解決的現實問題恰是與當前黨紀中存在的裁量尺度過寬的問題存在一定近似性。盡管黨規和國法分屬不同的法規范體系，具有各自的制度特點，但在細化、統一黨紀裁量尺度的過程中，我們依然可以從國家法律的相關制度安排中尋找到不少可資借鑒之處。因此，應嘗試將國法范疇中常用于刑事量刑和行政量罰領域中的裁量基準的理論與實踐經驗引介到黨紀領域，結合黨內法規的一般特點，形成對黨紀適用裁量基準的理論塑造。

（一）理論工具：國法范疇中裁量基準理論的經驗引介

在刑事量刑和行政量罰領域，均存在著如何統一審判者、執法者的量刑與處罰的思路和尺度、努力實現量刑與處罰公正和均衡的現實問題。為解決這些問題，最高人民法院嘗試立基于“量刑基準”概念展開刑事案件量刑規范化改革，而各地行政機關也立足于“行政裁量”概念推行行政裁量基準制度改革。通過總結歸納上述兩種國家法律范疇中成熟制度安排的共同點，能夠為我們構建執紀裁量基準提供一些有益經驗。

第一，從生成方式上看，裁量基準多體現出“自下而上”與“自上而下”相結合的制度建構模式。由于裁量基準本身即是一項立基于對實踐中具體情況充分認識的基礎上形成的制度安排，因而其形成模式天然地要求制定者在制定基準時，充分考慮理性主義與經驗主義之融合，將頂層設計與具體實踐有機結合起來。這種結合在量刑規范化改革和行政裁量基準制度生成過程之中均有所體現。量刑規范化改革始于江蘇、山東等地部分基層人民法院的試點探索，后在2005年最高人民法院介入調研并確定為重大改革項目后，實現了從“自下而上”到“自上而下”的路徑轉換。⑥ 此后，量刑規范化改革逐漸形成了由最高人民法院在全國范圍內統一規定統領量刑全局的問題，并授權各高級人民法院通過制定實施細則“重點解決個罪基準刑、具體量刑情節的調節幅度等問題”⑦。行政裁量基準的構建同樣興起于基層執法部門，體現出“自下而上”的制度形塑路徑。但與量刑規范化改革不同，由于行政事務體現出較強的碎片化特點，中央政府至今仍未就行政裁量基準的制定權限、制定程序和具體基準作出統一規定，而是更加傾向于由地方執法部門自行制定相關基準，以確保裁量基準的合理性、科學性。

第二，從構建方法上看，裁量基準體現出較強的法技術性。在量刑規范化改革和行政裁量基準構建過程中，實務部門能采取的法技術主要體現在三個方面：一是以實踐中常見多發、頻繁適用的情形作為規范對象，如量刑規范化改革即以各地審判實踐中處理案件的經驗為基礎，選擇對適用頻率位列全國刑事案件前15位的罪名進行規范化處理;二是對裁量情節予以細化補充裁量權行使的判斷標準。對事實情節進行細化與類型化處理，是構建裁量基準的一項重要技術手段。在行政裁量基準制定中，其技術手段體現為以行政處罰領域內的裁量基準為觀察對象，其將情節區分為“與違法行為相關的裁量情節”“與違法行為人相關的裁量情節”以及“與違法相關的裁量情節”等類型對粗糙情節予以細化⑧;三是引入定量分析的方法，通過分格技術，在量刑規范化中對量刑起點幅度、情節調節比例進行“格次化”處理，在行政裁量基準中通過對情節的細化實現“效果格化”，借此改變以往純粹定性分析造成的裁量不均現象。這些技術性方法為裁量基準的構建提供了充分的基礎性支撐。

第三，從適用效力上看，裁量基準體現出對裁量權羈束與保障之間的平衡。“只有當正確運用的時候，裁量方才是工具，就像一把斧子，裁量也可能成為傷害或謀殺的兇器。”⑨ 裁量的“雙面刃”效應決定了對其的規制應防止出現“過”與“不及”兩個極端，須在羈束與保障之間尋求平衡。量刑規范化、行政裁量基準兩項制度安排均注意把握對裁量權限制的合理限度，使得司法者、執法者在“基準”之下能夠能動地根據不同個案的具體情況合理、規范地行使裁量權。一方面，《最高人民法院關于常見犯罪的量刑指導意見》對常見量刑情節適用以及量刑起點均規定為一個幅度，各地所制定的行政裁量基準對法律規范的情節細化和效果格化也均預留了一定的裁量幅度。另一方面，兩項制度對“基準”的適用，均預設了逸脫程序和例外條款，允許行使裁量權的機關基于個案情況，經充分說理并遵守一定的程序要求，逸脫量刑幅度或裁量基準的邊界，以實現個案正義。如此為適用者留有一定的制度空間和余地，能夠有效防范“在不經意間，基準有可能變成僵化的代名詞”⑩ 的負面后果。

綜合上述對量刑基準、行政裁量基準共性經驗的闡釋可知，構建裁量基準制度的關鍵在于，將現有法律規定內的“行為模式”與“法律后果”的對應關系形成精細化聯結，對原有規范中二者之間存在的較為寬泛的聯結模式加以適度限制。這一制度旨在限縮審判者或執法者裁量空間，防止可能出現的“同案異判”，最大限度地促成裁量正義的完整實現。這些來自國家法律的理論與規范成果，通過一定的轉介和融入，能夠為構建執紀裁量基準提供充分的理論支撐和正面經驗。

（二）黨紀適用裁量基準的理論構造：三重屬性的論述

裁量基準的構建實質上是對裁量權的限縮、控制與再平衡。從此意義上講，黨紀適用裁量基準同量刑基準、行政裁量基準在規制理念上并無差異。因此，應嘗試通過對上述法理論與法實踐的轉介與融入，將國家法律范疇中的裁量基準理論引入黨內法規范疇中，完成黨紀適用裁量基準的理論塑造。在黨內法規話語體系中，黨紀適用裁量基準應被界定為：以限制執紀者過度裁量空間為目的，以聯結《條例》規定與具體監督執紀問責事由為基礎，以違紀情節的明確化和法規后果的層次化為主要技術手段，以黨內法規解釋為表現形態的執紀監督問責判斷標準。簡言之，黨紀適用裁量基準就是要將《條例》規范中的裁量規則予以具體化，以判斷選擇的標準化為個案中的裁量決定提供更為明確具體的指引，以確保監督執紀問責的統一性、公平性和公開性。這一概念的理論內涵體現在理論、規范和技術三重屬性上。

第一，從理論屬性上看，黨紀適用裁量基準應被定位為聯結《條例》具體規定與具體監督執紀問責事由的重要媒介。《條例》適用的本質在于，通過將違紀者的違紀事實與《條例》中的相關條款相對應，形成對違紀者的黨紀處理。這一過程集中體現為執紀主體的“目光在事實與規范間‘來回穿梭” 的過程。黨紀適用裁量基準，正是通過將《條例》中相關條款的行為模式與法規后果進行切合實際的具體化，為執紀主體“來回穿梭”的過程提供富于針對性和可操作性的規范依據。從此意義上講，黨紀適用裁量基準在理論上應被定位為《條例》規定和監督執紀問責事由之間的媒介，構成促進監督執紀問責科學化、合理化的重要理論工具。

第二，從規范屬性上看，黨紀適用裁量基準應被定位為《條例》的解釋。一方面，從制度功能上看，黨紀適用裁量基準與黨內法規解釋的功能較為契合，體現出其明確《條例》含義的制度特點。黨內法規解釋是《黨內法規制定條例》設置的一項用于明確黨內法規具體條款含義或適用方式的制度安排，而黨紀適用裁量基準的本質，即是對《條例》分則中部分條款的含義，尤其是行為模式和法規后果的明確和細化。從中央紀委形成的有關《條例》的解釋（含批復、答復等）來看，其中不少內容即是裁量基準的一種體現。如中央紀委1997年作出的《關于對犯有貪污、賄賂錯誤黨紀處分的數額界限問題的請示的答復》，即對《條例》第30條規定的情形進行了明確，對貪污、受賄數額、違紀情節等進行了詳細表述。 另一方面，從驅動主體上看，《條例》適用裁量基準直接關系到對《條例》具體條款裁量尺度的限制，因而其制定主體宜確定為黨內監督專責機關紀律檢查委員會，而為保證黨內監督執紀問責標準的統一，這一主體亦應限制為中央紀委。根據《條例》之規定，中央紀委系《條例》的唯一有權解釋主體，由此，中央紀委確定裁量基準的行為，同樣可被歸入其對《條例》的解釋活動。

第三，從技術屬性上看，黨紀適用裁量基準應是一種立基于對黨內監督、執紀、問責實踐充分歸納提練而形成的違紀情節的明確化和法規后果的層次化。一方面，通過對違紀情節中不確定概念層層遞進的解釋，尤其是對一些以模糊化表達方式表述的情節（如“情節嚴重”等）進行界分，確定執紀主體行使裁量權應當綜合考慮的因素，統一適用者對《條例》規范的理解和執行，并構成指向適用不同黨紀處理層次的基礎和依據。另一方面，通過對法規后果的層次化，結合監督執紀“四種形態”將同一種屬違紀行為，根據其具體情節輕重，為執紀主體搭建了由輕至重的黨紀裁量階梯，使實踐中出現的同一性質不同程度的違紀行為受到更為精準的紀律處分。

三、黨紀適用裁量基準的制度構想

基于上述理論塑造，黨紀適用裁量基準的總體形態趨于清晰。為使黨紀裁量基準的制度設計更加明確，應當從基準的生成模式、技術構造和適用效力三個層面出發，對其進行進一步的精細化制度構想。

（一）生成模式：制定主體、規范范圍與制定程序

黨紀適用裁量基準的生成模式，主要解決其制定主體、規范范圍、制定程序等問題。考察行政裁量基準和量刑規范化的生成方式，結合黨紀適用裁量基準的特點，應從制定主體、規制范圍和制定程序三個層次描述其生成模式。

第一，裁量基準的制定主體宜明確為中央紀律檢查委員會。黨紀裁量基準與行政裁量基準將制定主體分散在各地方執法機關不同，其制定者應根據黨紀適用的特點及黨內法規的立規制度，明確為中央紀委。一方面，制定黨紀適用裁量基準的初衷在于為適用者的裁量活動提供可操作性的標準，而“制定主體的多極化容易造成不同層級的裁量基準之間的矛盾和不一致，從而削弱裁量基準適用的明確性和可預期性”。同時，與行政裁量基準面臨行政行為的區域性特點不同，黨的紀律體現出極強的統一性特點，是黨中央集中統一領導的重要體現。因此，形成以中央紀委為主導的黨紀適用裁量基準的構建模式，不啻為一種保證裁量基準制度功能實現的最佳選擇。另一方面，黨紀適用裁量基準本質上應被視為一種對《條例》規范的解釋，其基本功能在于細化、闡釋《條例》的量紀規范。根據《條例》之規定，中央紀委是《條例》的唯一解釋主體，因而中央紀委當然應成為執紀裁量基準的制定主體。

第二，裁量基準的規制范圍宜包含《條例》分則規定的違反六大紀律的處分方式。從規范結構上看，《條例》分為總則和分則兩部分，其中總則主要規定指導思想、原則、適用范圍、違紀與紀律處分、紀律處分運用規則、對違法黨員的紀律處分等總括性內容，而分則主要對違反黨的六大紀律的處分方式作出具體規定。由于裁量基準主要對具體違紀行為的情節與處分方式展開規制，因而裁量基準的規制范圍主要集中于《條例》分則的各項條款，而一般不涉及總則條款。當然，需要說明的是，由于執紀實踐的復雜性、實踐者認識的局限性、解決方法的預測與窮盡難度以及解釋的技術難度等，基準的規制范圍可能在短期內尚無法涵蓋《條例》分則所規制的全部違紀行為。因此，在基準制定過程中，可考慮就目前在全黨監督執紀問責實踐中適用頻度較高的《條例》條款，先行先試，制定試行裁量基準，為后續制定涵蓋整部《條例》分則的條款提供實踐素材。

第三，裁量基準的制定程序宜因循“自上而下”與“自下而上”相結合的路徑。黨紀適用裁量基準本身涉及抽象的《條例》與具象的違紀事實之間的關聯問題，因而其制定過程應當充分考慮到上級監督執紀問責機關對《條例》意涵的全局性把控，并照顧到各地區、各系統、各方面監督執紀問責機關所遇到的各類實際情況。因此，裁量基準的制定，應遵循“自上而下”與“自下而上”相結合的制定模式。詳言之，這一過程可體現為一種“兩上兩下”的立規循環過程，這一過程體現為四個具體制定步驟：首先，由中央紀委對各地監督執紀問責實踐進行實質性調研，對中央紀委通報的典型案例進行分析研判，遴選出最為常見、較難認定、容易產生裁量恣意的違紀行為，并針對所遴選違紀行為凝練出可適用于全國范圍的普適性裁量基準;其次，中央紀委指定部分省市開展裁量基準的試點工作，并授權其在規定的幅度范圍內再對裁量基準予以細化調整;再次，中央紀委根據試點省市的實踐情況，檢驗裁量基準的可行性，并在充分凝練試點省市經驗的基礎上，修正、完善裁量基準，進而在全國范圍內實施;最后，全國各省級紀委根據中央紀委制訂的裁量基準，再立足本地實際，制訂裁量基準實施細則，重點解決具體違紀行為考量因素、法規后果層次劃分標準的明確程度等，并報中央紀委批準。

（二）技術構造：三種裁量控制技術的綜合運用

在《條例》的適用過程中，不論是構成要件下的事實認定、黨規解釋、涵攝，還是法規后果中的決定裁量、選擇裁量、幅度裁量，都包含著監督執紀問責專責主體的分析、判斷與選擇，“從而為事實因素轉化為規范語言預留了空間”。因此，黨紀適用裁量基準需同時扮演解釋違紀構成要件的“解釋標準”和細化法規后果的“裁量標準”的雙重角色，進而有效規范裁量實際運行的全過程。具體說來，應嘗試綜合應用“解釋不確定概念”“層化法規后果”“列舉重點考量因素”三項控制技術。

第一，通過“解釋不確定概念”技術，將規范性術語轉化為明確的事實性術語確定下來，以規范《條例》條款“行為模式”，賦予《條例》適用主體的裁量空間。在黨紀適用裁量基準的構建過程當中，需針對《條例》中出現的不同類型的不確定概念采取不同的解釋方式：（1）針對法律概念，可參照《中共中央紀律檢查委員會關于對犯有貪污、賄賂錯誤黨紀處分的數額界限問題的請示的答復》中以具體數額明確其適用尺度;（2）針對道德型概念，可參照《中央紀委法規室對湖南省紀委關于××包養情婦錯誤請示函的答復》 明確概念的基本特征進行明確;（3）針對評價型概念，可參照《中央紀委審理室關于審核處理黨員參加賭博案件如何把握〈中國共產黨紀律處分條例〉第一百六十二條第二款規定的幾點意見》 采取列舉的方式明確其含義。在此需要說明的是，對評價型概念予以明確時所列舉的情形，大多也是量紀時要考慮的情形，因此其會與相應的裁量層級聯結，共同搭建一個對應的裁量基準模型。

第二，通過“層化法規后果”技術，在《條例》規定的裁量范圍內進一步確定裁量權行使的界限，使寬泛的裁量權范圍具體化。與國家法律的兩種裁量基準不同，《條例》所設置的黨紀處理方式，并不存在類似于行政處罰中可量化的罰款處罰，也不存在類似于刑事處罰中可細化的有期徒刑、拘役、管制等處罰。因此，黨紀適用裁量基準無法使用精確數值對法規后果進行格次化，而只能把《條例》規定的黨紀處理方式和處分幅度分割和層化為相互銜接的“量紀段”，并與情節的層層遞進的細化相結合，進而實現規范執紀裁量權的目的。詳言之，此種技術的應用，應注意闡明三個方面的內容：一是對法規后果的層化范圍不應局限于《條例》第8條規定的五種紀律處分類型，而應結合監督執紀“四種形態”，設置具體違紀行為的黨紀處理階梯;二是應提取對具體違紀行為定性量紀時所需權重考慮的本質性因素作為黨紀后果的層化標準，如對以財產數額體現危害性的違紀行為，即應以涉案數額為劃分違紀處分檔次的主要標準;三是評價執紀公正的最終尺度是“懲前毖后、治病救人”執紀目的的實現，因此，應預留一定的裁量幅度，不宜采用直接指向一個單一處分方式的“定額制”，以便使執紀主體在基準之下仍能能動地根據個案的具體情況而選擇與情節相當的違規后果，實現個案政治效果、紀法效果、社會效果的統一。

第三，通過“列舉重點考量因素”技術，使執紀者明確具體裁量過程中的首要考慮因素，避免執紀裁量權行使中的不相關考慮。執紀的裁量過程實質上是基于立規的真實意圖，對事實情節、黨紀規范、黨中央政策、執紀慣例等各種實體影響因素的考察和權衡，但《條例》對具體違紀行為的考量因素沒有規定或者規定得較為含糊。鑒于此，梳理和提煉出對常見違紀行為進行定性量紀時所需重點考量的因素是黨紀適用裁量基準約束和規范裁量權的一個重要機制。所列舉出的考量因素體系，一般體現在從輕、減輕、從重、加重的考量之中，對裁量決定形成全過程都發生作用。 以《條例》第48條規定的“收受可能影響公正執行公務的禮品、禮金”為例，黨紀適用裁量基準可明確執紀者對該違紀行為定性量紀時，需綜合考量“收受次數”“收受金額”“是否系黨的十八大之后仍不收斂、不收手”等重要因素。

（三）適用效力：執紀主體與黨員的適用

黨紀適用裁量基準的適用效力問題與其規范定位、制度功能的設計密切相關，主要涉及其對執紀主體的適用效力和對黨員的適用效力兩個方面。

一方面，黨紀適用裁量基準的適用效力，涉及裁量基準對黨的各級監督執紀問責機關是否具有強制約束力、是否具有例外適用情形以及該種強制約束力以何種形式體現的問題。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第34條第2款規定，黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力。因此，按照上文對黨紀適用裁量基準的《條例》解釋的規范定位，對執紀主體而言，裁量基準享有與《條例》相同的效力，應當遵循裁量基準展開監督執紀問責活動。然而，面對復雜多樣的個案，裁量基準也可能面臨基準與實際不相符合的極端情形。在遵循執紀裁量基準一般效力原則的基礎上，應在裁量基準之中設定逸脫規則，即為執紀主體基于極端個案特殊情況的考量，作出不完全按照裁量基準決定的特殊規則。這種規則應遵循嚴格的程序和實體限制，應要求監督執紀問責主體將有關案情、擬采取的黨紀處理決定、逸脫裁量基準的理由和依據等，層報至裁量基準制定主體的中央紀委，獲批后方可在裁量基準之外量紀處分。需要說明的是，此種執紀主體逸脫裁量基準之外形成量紀處分的行為，本質上并非是對裁量基準的違反，而是根據裁量基準自身設定的特殊規則形成的一種新的裁量基準適用方式。

另一方面，黨紀適用裁量基準的適用效力，涉及其對全體黨員的適用效力問題，尤其是黨員申訴權利的保障問題。由于裁量基準是《條例》解釋的一種具體形式，因而對于全體黨員而言，裁量基準對其有如同《條例》一樣的約束效力。這種效力表現為，黨員如不服執紀主體根據裁量基準所作的處分決定，應通過《條例》規定的申訴等方式尋求救濟，反之則必須遵從適用之裁量基準的規定。此外，需注意的是，裁量基準所涉及的“不良影響”“較大損失”等不確定概念有時是一個隨著全面從嚴治黨深化和國家經濟社會發展而變遷的概念，這就意味著裁量基準必須結合當前監督執紀問責任務重心的轉移、實踐訴求、執紀效益的考量等作出較之于《條例》更多的適應性調整。在此種調整過程中，執紀主體對不確定法律概念的解釋前后可能發生沖突或者排斥，此時便會產生裁量基準變更溯及適用的問題。因黨紀適用裁量基準是以《條例》規范的內容而進行的解釋與細化，其變更并不會產生如同《條例》變更般的效果而直接造成黨員權利義務的質變性變動，因此，“其本身就不具有高強度的信賴保護原則適用之基礎”，為盡快實現對執紀秩序的統一規范與調整，充分保障黨員的基本權利，在適用裁量基準過程中，應提倡以最初決定時為判斷基準點的“從新兼從輕”適用規則，以達致正風肅紀目的的實現與黨員權利保障之間的比例平衡。

注釋：

① 參見伍華軍：《論黨內法規責任及懲處追責機制》，《黨內法規理論研究》2019年第1期。

② 參見段磊：《論黨內法規的明確性原則》，《法學評論》2019年第5期。

③⑤ 參見宋功德：《黨規之治》，法律出版社2015年版，第270、271頁。

④ 參見陳光：《論黨內立規語言的模糊性及其平衡》，《中共中央黨校學報》2018年第1期。

⑥ 參見石經海、嚴海杰：《中國量刑規范化之十年檢討與展望》，《法律科學》2015年第4期。

⑦ 最高人民法院量刑規范化項目組：《〈人民法院量刑指導意見〉與“兩高三部”〈關于規范量刑程序若干問題的意見〉理解與適用》，法律出版社2010年版，第16頁。

⑧ 參見周佑勇：《行政裁量基準研究》，中國人民大學出版社2015年版，第90—99頁。

⑨[美]肯尼斯·戴維斯：《裁量正義：一項初步的研究》，畢洪海譯，商務印書館2009年版，第27頁。

⑩ 王錫鋅：《自由裁量權基準：技術的創新還是誤用》，《法學研究》2008年第5期。

[德]伯恩·魏德士：《法理學》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第296頁。

參見段磊：《黨內法規解釋制度活躍性困局的消解及其發展》，《現代法治研究》2019年第3期。

《中共中央紀律檢查委員會關于對犯有貪污、賄賂錯誤黨紀處分的數額界限問題的請示的答復》（中紀法復[1997]2號），北大法寶引證碼 CLI.16.46270。本文所出現的各類黨內法規、黨內規范性文件、黨內法規解釋等，如無特殊說明，均來源于北大法寶數據庫，注釋僅注明文號和法寶引證碼。

參見朱新力、駱梅英：《論裁量基準的制約因素及建構路徑》，《法學論壇》2009年第4期。

鄭春燕：《現代行政中的裁量及其規制》，法律出版社2015年版，第40頁。

參見王天華：《裁量標準基本理論問題芻議》，《浙江學刊》2006年第6期。

中紀法函〔2000〕3號，法寶引證碼CLI.16.286105。

中紀審〔2005〕14號， 法寶引證碼CLI.16.286145。

如中紀委辦公廳2016年即印發《紀檢監察機關監督執紀“四種形態”統計指標體系（試行）》，本著科學性、可行性、系統性、循序漸進的原則，結合工作實際，設置了5項56類統計指標，將談話函詢了結、“面對面”初步核實了結、誡勉談話等14種“紅臉出汗”的情形設置為第一種形態指標。將黨內警告、黨內嚴重警告、免職等21種紀律輕處分和組織調整措施設置為第二種形態指標。將撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等12種紀律重處分和重大職務調整措施設置為第三種形態指標。將紀檢監察機關立案審查后移送司法機關等2種嚴重違紀涉嫌違法的情形設置為第四種形態指標。此外，為了從不同側面反映實踐“四種形態”的發展趨勢和總體成效，在上述49項基礎性指標之外，還設置7項輔助性指標，包括線索處置件數等3項先導性指標以及主動交代問題人數等4項效果性指標。參見《紀檢監察機關“四種形態”統計指標體系印發》，《中國紀檢監察報》2016年12月28日。

參見余凌云：《游走在規范與僵化之間——對金華行政裁量基準實踐的思考》，《清華法學》，2008年第3期。

周佑勇：《裁量基準的變更適用是否“溯及既往”》，《政法論壇》2018年第3期。

作者簡介：段磊，武漢大學法學院、武漢大學黨內法規研究中心副教授，湖北武漢，430072。

（責任編輯 ?李 ?濤）