“擴權”與“限權”：國民政府時期監察權配置之不同方案

摘要：國民政府設立監察院，實現了從議會監督制向監察監督制的轉變。在監察權配置上，國民政府時期人們提出了“擴權”與“限權”的不同方案。前者主張依據權威性原理以擴充監察權限來提升監察效能，后者主張根據制約性原理限定監察權限防止其權力濫用。雙方各執一詞，如何處理監察權的效能性與制約性問題成為一個時代的兩難問題。

關鍵詞：國民政府時期;監察權;擴權論;限權論;權威性;制約性

基金項目：國家社會科學基金重大項目“近代中國監督制度資料整理與研究”（18ZDA199）

中圖分類號：D26/D693 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）08-0127-08

根據孫中山五權憲法設計，國民政府設立監察院，實現了從議會監督制向監察監督制的轉變。以往學界對國民政府監察院的設置、分區監察制度進行了較為系統的研究，對監察權問題也所有探討，但基本上集中于彈劾權的行使及其困境方面①，而對監察權配置問題的研究則相對薄弱，有待深入探討。本文試圖對國民政府時期尤其是《五五憲法草案》、《非常時期監察權行使暫行辦法》、《中華民國憲法》等法律法規的制定前后，時人在監察權“彈懲合一”與“彈懲分離”、彈劾權對人對事的客體范圍、監察權“全方位監督國事”抑或“限于事后監察”三個不同層面上的思想分歧做一系統的歷史考察，由此管窺時人在監察權“權威性”與“制約性”問題上的兩難選擇。

一、“彈懲合一”抑或“彈懲分離”

近代西方國家實行議會監察制度，由下議院負責彈劾，上議院負責審判，對違法官吏的彈劾權、審判權皆由議會把持，可謂“彈懲合一”。中國傳統御史監察制度，御史專司彈劾，而懲戒權操諸君主，可謂“彈懲分離”。民國初年設立平政院，內設肅政廳，由肅政廳負責彈劾平政院負責審理。廣州國民政府起初設立監察院負責彈劾，懲吏院負責審理，但懲吏院旋即裁撤暫行“彈懲合一”制度。南京國民政府頒布《監察院組織法》、《公務員懲戒法》、《公務員懲戒委員會組織法》等，規定監察院應將應付懲戒之彈劾案連同證據移送懲戒機關。② 鑒于“彈懲分離”制度導致監察權威不足，監察效能大受影響。國民政府時期尤其是在《五五憲法草案》制定前后，“彈懲合一”抑或“彈懲分離”問題引發各方爭論。

國民政府初創五權制度時，胡漢民原本提議采行廣州國民政府時期的“彈懲合一”制度，在監察院內設監察委員會與懲戒局，實行“彈懲合一”制度，但隨后不久其主張發生變化。1930年，他對廣州國民政府實施的“彈懲合一”制度予以批判：“監察委員可以彈劾人，同時并可以審判人，這樣，某人一被彈劾，不問是非曲直，都要受到相當的處分;而且事實上監察委員不一定懂法，每每當事者并未違法，而監察委員卻一定認他為違法，彈劾而不懂法，猶可言也，如果裁判而不懂法，那破壞紀律，更不如不監察之為愈了。”③ 在這里，胡漢民認為“彈懲合一”容易產生枉法行為。鑒于《太原約法草案》中把懲戒官吏之權劃歸監察院，貫秋對此提出了反駁，認為此規定違背分權制衡原則。他指出：“欲令一個機關行使全部的監察權則當然是極不相宜，也極不可能之事，……如果監察機關而有一切的監察權，一則這個機關萬難有合理的組織，再則，它在政府中將有尾大不掉之勢而其他的機關將不免失了效用。”④ 彈懲合一論者反問他，若監察權應分寄于各機關而監察院不能獨立行使，則監察院就沒有設置的必要。貫秋的答復是監察院仍應特設，但其監察權應以彈劾權為限，而不能擴張到懲戒權、審判權。他主張廣義上的監察官員應分屬于各機關，而不能完全由監察院行使，監察院有彈劾官員之權，但經彈劾后只能由懲戒機關處理。《太原約法草案》最終沒有付諸實施，監察院仍只有彈劾權而無懲戒權。

在《五五憲法草案》起草過程中，“彈懲合一”抑或“彈懲分離”的討論最為激烈。其直接原因是在彈劾鐵道部長顧孟余、行政院長汪精衛等幾件大案件中，監察院顯得無能為力。為了扭轉這種局面，田炯錦、徐式圭、翁率平等人力主改“彈懲分離”制為“彈懲合一”制，使監察院既能“坐而言”又能“起而行”，以便提高監察效能。田炯錦建議將懲戒機關改隸監察院。他說：“懲戒機關茍不隸屬監察院，則以后高級官吏之重大舞弊案，必少人加以糾彈，而監察制度，將漸失人民信仰。”⑤ 徐式圭認為“彈懲分離”存在著公文往返周折、多予貪官污吏活動機會、有損監察精神等諸多缺陷。因此，他建議把懲戒權劃歸監察院，使其既可坐而言也可起而行。⑥ 翁率平指出，監察院僅有彈劾權而無懲戒權，監察權決難生效⑦。此時，監察院更是強烈要求增加懲戒權。1933年6月，它曾呈國民政府修正監察院組織法，增加監察院的懲戒權能。此案中政會交戴季陶主持下的法規整理委員會審議，結果沒有采納。1935年國民黨五屆一中全會中委方覺慧等又提議將懲戒權劃歸監察院。

針對田炯錦等人的“彈懲合一”主張，林家端、何會源、王履康等人認為此舉有違分權制衡理論，將導致監察權力濫用，使五院制度成為畸形政治。林家端指出，五院職有專司不容侵犯，監察院僅為治權機關之一，若“彈懲合一”監察權獨大難免侵及行政、立法等權，五權必失其平衡地位，以致妨礙治事能力。⑧ 何會源指出，議會監察制之反對黨自知終有負責之日，故對于政府之彈劾不敢過于高調，而五院制下的監察委員則無此顧忌，其對政府難免過于苛責以求取快人心，故為防弊起見，彈劾權與審判權，“庶可收制衡之效”⑨。監察委員李宗黃于1935年10月在中央紀念周發表演說，謂監察院只有彈劾權而無懲戒權，監察之器不利導致“豺狼”縱橫、“狐貍”作崇。王履康回應李宗黃的演說，認為以往監察院沒有發揮好監察作用的根源并非“彈懲分離”，而是以下兩個方面的原因：一是監察院沒有履行好彈劾權，只敢彈劾不會作祟的“狐貍”，坐看“豺狼”縱橫;二是懲戒機關沒有將彈劾案全加懲戒，大半是因被彈劾人勢力大而無法懲戒。在他看來，若監察院兼有審判權與懲戒權，則權力太大，其弊端將遠大于歐美議會濫用彈劾權的弊病。⑩

立法院起初接受了“彈懲合一”之建議，在通過的《五五憲法草案》中規定監察院擁有對彈劾案的懲戒權。立法院長孫科親自在中央紀念周發言支持“彈懲合一”論，并對“彈劾者兼懲戒者”問題做出解釋，認為彈劾案件不論是監察院全體委員還是部分委員提出來的，審判也不是由原提案委員來辦，只要在監察院設立一個懲戒機關獨立行使審判權，就能確保監察院內專管彈劾與專管審判的監察委員分離。可以看出，立法院的這些舉措自然得到了監察系統的高度贊同，并繼續從理論上論證“彈懲合一”的合理性。監察委員童冠賢認為監察院無懲戒權有兩大流弊：一是不利于提升監察效能;二是破壞了監察獨立精神。他以贊成《五五憲法草案》的語氣道：“立法院憲法起草委員，也看出這種流弊，所以在憲法草案中，規定裁判懲戒權歸諸監察院，這實是一個合理的處置。” 任職于江蘇監察使署的江毓麐指出，彈劾權與懲戒權如鳥之兩翼、車之雙輪，兩者相輔相成，缺一不可，他對《五五憲法草案》將懲戒權劃歸監察院抱有較大的愿景。雖然“彈懲合一”確實能在一定程度上提升監察效能，但沒有制衡的權力其后果也是難以想象的。正如時人江祿煜擔心“二權獨攬，則右手彈劾，左手懲戒，即自己糾彈自己審判，于是被彈劾者縱然無罪，皆必有予懲戒之危險”。因此，立法院在《五五憲法草案修正案》中最終還是沒有把審判權、懲戒權授予監察院，可見時人在監察權“權威性”與“制衡性”選擇上的兩難。

關于彈劾案的審判機關問題，近代歐美國家存在著英美制與大陸制的不同，前者將彈劾案的審判權歸入普通法院，后者將審判權歸入特別行政法院。南京國民政府仿效大陸制做法于1932年公布《行政法院組織法》、《行政訴訟法》，將彈劾案的審判權授予行政法院。因當年司法獨立精神高漲，因此將行政法院隸屬于司法院，以免破壞司法獨立。然而，高一涵、李宗黃等人對此提出異議，主張在監察院內設立一個審判機關，或將已設的行政法院劃歸監察院，專審彈劾案件。監察委員高一涵指出，彈劾案的審判與普通審判性質不同，彈劾案的審判機關便不能隸屬于司法院之下，而應劃歸監察院之下以一事權，提升國家監察效率。 李宗黃贊同高一涵的主張，反對將彈劾案的審判權歸入司法院。他指出，行政訴訟則歸司法院行政法院，審判機關不在監院且懲戒機關林立，以同一之罪名其懲戒必各有輕重，既違平等原則也有失法律的統一性，國家與人民將大受其害。 司法院人士對“彈審合一”論提出異議，認為若將彈劾權與審判權都歸入監察院，彈劾案件的審判不受任何限制難以確保公平原則。監察院人士的答復是，將彈劾權與審判權都放在監察院，并不是要求負責彈劾的監察委員來負責審判，而在監察院內設立一個與監察委員對立的審判機關，專門負責彈劾案的審判，以實現監察權的真正獨立。關于行政法院隸屬于監察院抑或司法院的爭論，在一定程度上有著監察院與司法院各自的權益考慮。監察委員主張將行政法院劃歸監察院的理由也不充分，只是一味強調彈劾案審判與普通審判性質不同，而行政法院的設立意味著已經把普通審判與彈劾案件分開。因此，國民政府最終還是堅持原來的做法，在通過的《五五憲法草案》中仍將行政訴訟裁判權劃歸司法院。

全面抗戰爆發后，在戰時體制下強化監察權能更加顯得必要，因此劉候武、李本英等人極力呼吁“彈懲合一”，提升監察效能。兩廣監察使劉候武主張彈劾權、審判權、懲戒權合一。他說：“彈劾權、懲戒、行政訴訟此種職權，相互為用，惟有統一于一個機關系統之下，效率使能增進、責任使能判明、權力始能發揮，而五權法意始能符合。” 李本英支持劉候武的主張。他說：“監察權的行使，固在彈劾，而監察權的功效，卻在懲戒，監察院是專門監督官吏的機關，則應專事權而一責任，使它兼有彈劾案的審判權和懲戒權。” 1945年2月監察院擬具《健全監察制度辦法》，主張將國民政府政務官懲戒委員會、中央暨各地方公務員懲戒委員會劃歸監察院，以一監察事權。1945年5月30日通過了“請將中央公務員懲戒委員會劃歸監察院以一事權而增政治效率案”的決議，但最終未付諸實踐。戰后，隨著南京國民政府從“訓政”體制向“憲政”體制，在監察制度設計中監察院的性質發生了治權機關向民意機關轉變的趨勢，不再一味強調監察的權威性，因而在1947年的《中華民國憲法》中依然維持“彈懲分離”制度。

總之，國民政府時期就監察院是否兼有懲戒權、審判權問題進行了深入探討。“彈懲合一”論者的主要的理由可以概括為三：一是監察院是專門監督官吏的機關，理應對它授予彈劾權、懲戒權、審判權，如果僅有彈劾權，難以統一事權提升監察效能;二是彈劾權、懲戒權、審判權之間相輔相成，缺一不可，理論上不能分離;三是彈劾權、懲戒權、審判權雖同屬監察院，但在監察院內部會設立專門審判機構，將專管彈劾的監察委員與專管審判的監察委員分離，即從“院外分離”走向“院內分離”，自然不會有弊病。“彈懲分離”論者的主要的理由為若監察院監察權獨大，將違背分權制衡理論，無法防止監察權濫用產生枉法行為。國民政府時期除了彈劾官吏違法案件的審判權歸司法院行政法院之外，對彈劾官吏失職失當案件的懲戒權機關相當之多，按照官員級別懲戒機關分別有中央黨部監察委員會、國民政府政務官懲戒委員會、司法院中央公務員懲戒委員會、地方公務員懲戒委員會、軍事委員會軍事長官懲戒委員會、軍政部及海軍部等。在這種“彈懲”制度下，監察院的監察權能確實大打折扣。以1935年監察院送交國民政府政務官懲戒委員會彈劾案件為例，送交的50宗案件后經決議的僅18件且其中9件不受懲戒。因而監察院監察委員一度主張將彈劾案件的懲戒權劃歸監察院。但是，從法理上來說，若實行“彈懲合一”制度，則將集控訴審判于一體，顯然違背“控審分離”的現代訴訟原則，即使能收一時之效，對其權力難以制約后果也是不可想象的。

二、監察院彈劾權客體范圍

監察院彈劾權客體范圍包括對人、對事兩個方面。對人的客體范圍是“所有官吏”抑或“限于政務官”，對事的客體范圍是“違法失職失當行為”抑或“限于違法行為”。有人主張擴大監察權限，彈劾權范圍包括一切官吏的違法失職行為，有人則主張限于監察權限，彈劾權只能限于政務官的違法失職行為甚至只能限于政務官的違法行為，以免破壞行政監督、司法監督權能。

關于彈劾權對人的客體范圍問題。在中國傳統都察院監察體制下，彈劾權的范圍為君主以下的一切官吏。在近代歐美議會監察體制下，多數國家議會對人的彈劾權限于國家元首及國務員。當然，歐美國家議會彈劾權對人的范圍也并非完全一致，如英國下議院對人的彈劾權范圍為內閣閣員、各部大臣、議會議員，而美國眾議院對人的彈劾權范圍很廣，包括總統、副總統及一切文官。民國初年仿效歐美議會監察制度，對人的彈劾權范圍限于大總統、副總統、國務總理及各部總長。國民政府時期實行獨立監察制度，彈劾權對人的客體范圍與民初時期相比發生了一些變化。1929年7月通過的《治權行使規律案》規定，監察院擁有對一切公務員的彈劾權，意味著彈劾權對人的范圍從民初時期限于國家元首、各部部長擴大到所有公務員。但是公務員的概念在各種法律上解釋不同，究竟是專指事務官抑或兼指政務官存在著分歧。

謝瀛洲、林家端、何會源等人主張仿效美國，監察院對人的彈劾范圍包括所有官吏，即包括政務官與事務官，其代表性的理論觀點包括三個方面：

其一，“統一監察事權澄清吏治”觀。司法行政部常務次長兼北平大學法學院院長謝瀛洲指出，古今中外彈劾權對人的客體范圍之所以受到限制，主要是基于兩個方面的原因：一是君主制下的國家元首皆被視為神圣不可侵犯，故不能列入彈劾權對人的對象范圍;二是實行議會監察制度的國家，彈劾權只是議會的一部分職能，因而彈劾權對人的適用范圍不能過于廣泛，以免妨礙立法職能，因此彈劾權一般只能適用于大總統、國務員為限。在他看來，我國已經實行共和體制，又設立了獨立的監察機構，因而彈劾權對人的適用范圍不宜有任何限制，以便統一監察事權，為澄清吏治奠定基礎。

其二，“彈劾只是檢舉而非民意機關監督政府職能”觀。歐美國家的彈劾權由議會行使，政務官由議會選任而來因而也由議會彈劾而去，事務官則通常不屬于彈劾權對人的范圍。林家端對監察院彈劾制與歐美議會彈劾制在性質上的不同進行了分析，監察院的彈劾權并不是民意代表機關監督政府的職能，而只是對官吏的檢舉，因而對官吏的彈劾權范圍應與議會監察制不同。他說：“獨立監察制度不僅僅是針對的政務官而設的，而是對一切官吏而設的。”

其三，“監察重心向經濟事務轉移”觀。何會源指出，歐美采內閣制之國家議會的彈劾權通常限于高級官吏，其范圍未免太狹，因為政府人員之違法失職者不限于高級官吏。他進一步指出，我國政府職權將來涉及經濟事務性質者會逐漸增多，非有嚴厲的監察權追問各級官吏的責任，則國家事業終必敗壞于貪官污吏之手，因此彈劾權之對象應為一切官吏。

當然，也有人主張彈劾權對人的客體范圍應有所限定，不能包括所有公務員。主要包括以下兩種觀點：其一，對總統的彈劾權應屬國民大會而非監察院。有人指出，監察權屬于政府治權范圍，而治權屬于總統則監察院決無彈劾總統的權力，因此彈劾總統之權由國民大會來行使。 其二，對人的彈劾權范圍應限于政務官。陳柏心指出，監察院對人的彈劾權普及于中央與地方的全體公務員，全國的文武百官千千萬，監察委員要一一監察而擇其違法失職者加以彈劾，實乃力所不及。在他看來，涉及違法案件要移送法院辦理，公務員因彈劾而受的懲戒處分大多限于申誡、免職，這些由考試院的考績與上級機關或主管長官加強監督即可，不必由監察委員予以彈劾。鑒于上述理由，陳柏心建議縮小監察院對人的彈劾權范圍，集中為包括總統副總統在內的全國政務官，而事務官則不在彈劾范圍之內。

關于彈劾權對事的客體范圍問題。民國初年實行議會監察制度，彈劾權對事的客體范圍，對于大總統來說限于謀叛行為，顯然不包括失職行為，而對于國務員來說則包括違法與失職行為。南京國民政府建立后所頒布的《彈劾法》規定，“監察委員對于公務員違法或失職之行為應提出彈劾案于監察院”，但對違法或失職的行為則未加明確規定。監察院對事的彈劾范圍究竟是違法失職行為抑或限于違法行為，時人存在著較大的思想分歧。

謝瀛洲、陳柏心等人主張只對官吏的違法行為進行彈劾，至于官吏的失職失當行為由上級長官考核即可。謝瀛洲認為，歐美各國彈劾權一般只限于官吏的犯罪或違法行為，我國應仿效歐美將彈劾權對事的范圍限于違法行為。 上文已經提到，陳柏心主張彈劾權的范圍不妨縮小，對人的客體范圍只能是政務官，而且對事的彈劾范圍只限于違法行為，而不涉及失職行為。他說：“政務官的失職關系政策的得失，其判斷應由立法院及各級地方議會負責，不必使之重復。”

林家端、何會源、徐彝尊等人則主張不僅要對官吏的違法行為進行彈劾，而且要把官吏的失當行為包括在內。林家端對議會監督制度與監察監督制度進行了對比分析，認為監察監督對事的彈劾權范圍應擴大到失職失當行為，否則無法控制官吏失職行為。他說：“監察委員是政府官吏，專以糾舉其他官吏為事，非如各國議會可以行使不信任投票權，故對于官吏政策的失當如不能彈劾，則將任政事敗壞，人民怨苦，職司彈劾的監察院，當然不能坐視而不糾舉。故對官吏政策的失當，不能說監察不必彈劾。” 何會源持相同的看法，認為彈劾權對事的范圍應為官吏的違法瀆職及政策之失當行為，若失職失當不在彈劾之列，國民大會對此亦不能采取任何措施，則人民除在選舉時之取舍外將毫無挽救官吏失職失當行為的余地。 立法委員徐彝尊要求各監察使既要彈劾虐民枉法之官吏，又要檢舉因循敷衍不稱職之官吏。

總之，國民政府時期時人對監察院彈劾權對人對事的客體范圍進行了深入思考，概括說來可以分為三種不同的主張。第一種主張認為監察院彈劾權的客體范圍應包括一切官吏的違法失職行為，類似于中國傳統的御史制度，以林家端、何會源等人為代表。第二種主張認為監察院彈劾權的客體范圍應包括一切官吏的違法行為，與美國眾議院的彈劾權范圍較為相似，以謝瀛洲等人為代表。第三種主張認為監察院的彈劾權客體范圍為政務官的違法行為，類似于采行內閣制的英國下議院的彈劾權范圍，以陳柏心等人為代表。彈劾權對人對事范圍的限定，在某種程度上關系到監察監督與行政監督、司法監督的權限劃分問題。雖然在南京國民政府頒布的《彈劾法》中公務員的范圍并未明確限定，但從彈劾案的實際情況來看更傾向于采取第一種主張，監察院擁有對一切官吏違法失職案件的彈劾權。

三、“事前事后全方位監察國事”抑或“限于事后彈懲”

中國傳統御史制度含有監察行政權、考察官吏權等事前監察權能，其目標是借質問方式督率官員循謹奉公，以減少事后彈懲數目。國民政府時期時人就監察院應于事前事后普遍監察國事抑或限于事后彈懲問題進行了深入思考，大多數人主張監察院應有事前監察權，即建議權、質問權、同意權等。監察院自然主張監察權應負有事前監督全國公務員的職能，以減少因公務員違法失職給國家利益及當事人所受的損害。當然也有少數人反對監察院擁有事前監察權尤其是無限事前監察權。

南京國民政府成立之初，根據《中華民國政府組織法》、《監察院組織法》規定，監察院只是擁有對官吏違法失職案件的事后彈劾權，而不具備事前監察國事權能，難以防患各種違法失職案件于未然。鑒于此，文公直、高一涵、林家端、童冠賢、江毓麐等人積極呼吁監察院擁有事前監察權。其具體理由如下：

其一，中國御史制度與近代歐美議會監督制都有事前監察的傳統。蘇松芬指出，中國傳統監察御史有建議政事權、彈劾權、監察行政權、考察官吏權等，雖然有些監察權已經不合時宜，但部分監察權仍有參考價值。 江毓麐指出，綜觀歷代御史之職掌，殊不以糾彈府官吏之違法失職為限，而事前事后之政治得失亦在其監察之中，監察權不應完全恢復傳統科道職掌，然不能限于事后舉劾違法失職之范圍。同時，他還指出，歐美各國對于行政機關的監督，不僅于事后行使彈劾權，而且事前使用質詢權、調查權、建議權、不信任投票權等。 顯然，他們的用意是呼吁吸收中國傳統御史制度以及西方近代議會監督事前監察等不同因素。

其二，事前監察有利于提升監察效能。文公直指出，監察院糾彈官吏自宜明了政情而后乃能收實效，監察院不能僅限于國家與社會民眾蒙受損害后而糾彈，應在未生害以前預防違法失職的發生。在他看來，監察權的行使必于事前事后皆得充分行使才算完備。他說：“故為徹底尊重監察權之獨立及健全，實現監察制度之真正精神，絕對免除弊害計;惟有使中央及地方一切機關之政治報告及政治設施，悉數檢抄，全部送達監察院，俾監察院得從而研究其利弊，而為事前監察之實施。其效果，必較監察委員聞風知弊而后調案訪查者大千百倍。”

其三，事前監察有利于彌補事后監察之某些不足。高一涵指出，若監察院與各官署在平時完全隔絕，而監察院對于各官署的用人行政等事務完全不知，則監察權之行使自難周密，因此監察院的監察權不能完全以事后彈劾為限，而應擴充到事前。林家端同樣認為監察院平時不對各機關行使調查權，僅有事后監督權是很不足的，應將監察權能擴充到事前以彌補事后監察的某些不足。

其四，防患于未然是將來監察工作的重心。審計部次長童冠賢指出，近代政治法律思想都注重于事前的防衛，監察院的職能是肅正綱紀、防止貪污，其最終目的不是要官吏都受彈劾，而是期望沒有官吏受彈劾，因此監察權的行使不能局限于摘發奸邪、懲治不法于事后，更應具有防微杜漸的職能。在他看來，防患于未然是將來監察工作的重心，因此“逐漸移向事前監察，這是無可置疑的”。

謝瀛洲、王履康等少數人反對監察院擁有事前監察權，其理由如下：一是官吏的不當行為自有上級長官以考核，監察院不必為之越俎代庖，因此監察權范圍限于事后彈劾權而不應擁有事前監督行政的權力。二是監察監督與議會監督不同，議會是政府政權的賦予者，是政治進行的原動力，是政府對之負責任的主體，議會監察制下不妨有事前的監察權，而監察院是治權機關，其監察權是被賦予的，要監察政治的進行做一個全方位的政治督察者，使與其并行的機關向它負不必要的責任顯然是行不可通。三是監察委員有限無法勝任事前監察。

擴權論者主張從增加建議權、質詢權、同意權等監察權能，使監察院從單獨的事后彈劾向事前事后全方位監督國事轉變。就增加建議權而言，文公直指出，世界各國議會的彈劾權與建議權均合一，若只有糾彈而不建議是只指疵而不救弊，與中國臺諫傳統也不相符。 當然，為了維護立法的獨立與尊嚴，他主張監察院的建議須付立法院決議，以便一方面確保監察權行使之完整，另一方面又使立法院職權與地位不受影響。江毓麐從以下幾個方面主張增加監察院的建議權：一是中國傳統臺諫制度有建言權的傳統;二是以后監察人員將由民選，監察組織成為民意機構，對于行政司法上的利病得失更應有建議之權;三是五權制度下的立法院負單純的立法責任，所有事前事后之行政及司法的監督權都由監察院掌理，理應有建議權;四是監察委員在平時監督中央及地方行政，對于一切興革事宜有較為全面的掌握，若增加監察院的建議權，在提升行政效率上具有較大的功用。

就增加質問權而言。《五五憲法草案》規定，監察院為行使監察權，得依法向各院各部各委員會提出質詢。江毓麐指出，議會對于政府皆有質詢權，此類質詢頗含有質問的意味，其性質較詢問嚴重，大抵對于政府某種設施有所疑慮而發，其作用藉為政府官吏違法行為之事前監督，以防患于未然，故向政府提出質詢答復如能滿意時則不必彈劾，否則提出彈劾。他說：“調查為彈劾之先聲，而質詢為調查之初步，要之俱為輔助彈劾權之行使而已。” 《五五憲法草案》規定監察院所能行使的質詢權只限于中央各院部會，江毓麐認為監察院質詢權的范圍過小，應將質詢權范圍擴充到地方官署，以提升監察效能。潛庵指出，未增進監察權之效能，必使監察院當公務員構成違法失職行為事實時，有實行質問之權，使違法失職行為不致構成事實。

就增加同意權而言。《五五憲法草案》規定監察院無同意權，1946年“制憲國大”召開期間，在對憲法草案的分組審查中，監察院應否行使同意權是有關監察院權限問題的兩大爭端之一。有學者反對監察院擁有同意權，理由主要有三：一是同意權只能由立法院一個機關行使，不能由立法院和監察院兩個機關行使;二是監察院不行使同意權也有利于減少監察院的政治性，維持超然地位;三是監察院行使同意權使“司法考試兩院地位相對減低，有背國父遺教所定五院權憲法之精神”。雖然有學者認為政協會議所擬的修改監察院職權之主張無采納價值，但在最終頒布的《中華民國憲法草案修正案》、《中華民國憲法》中增加了監察院的同意權權能，即司法考試兩院院長、副院長、大法官、考試委員的任免由監察院行使同意權。

時人有關增加事前監察權的思想主張為南京國民政府的監察實踐提供了一定的理論準備。南京國民政府實行五院制度之初，監察院只有事后彈劾權。在《五五憲法草案》中規定監察院擁有對中央各院部會的質詢權，當然后來沒有實施。抗戰時期制定的《非常時期監察權行使暫行辦法》規定：“各機關或公務員對于非常時期內應辦事項，有奉行不力或失當者，監察委員或監察使得以書面提出建議或意見，呈經監察院院長審核后，送交各該主管機關或上級機關。主管機關或其上級機關接受前項建議或意見后，應即為適當之計劃與處置”。1945年，監察院擬具《加強監察制度之辦法》，在《五五憲法草案》的基礎上規定由監察院試行質詢權，并在《國民政府組織法》、《監察院組織法》中予以增訂。隨著南京國民政府從“訓政”體制向“憲政”體制的轉變，監察院開始由治權機關轉為民意機關，1947年《中華民國憲法》規定監察院增加同意權和糾正權。若單從各種法律條文來看，監察院的監察權能在不斷擴充，甚至讓人擔心破壞了行政權、立法權的完整性。當然，因受各種監察環境的制約，監察實踐的效能仍然十分有限，那是另外一回事。

四、國民政府時期監察權配置主張之評析

監察權配置為何成為國民政府時期各界人士所關注的重要問題，其主要原因包括以下幾個方面：

其一，國民政府時期監察權權能配置模糊。孫中山在《中國革命史》等著述中多次提到監察權問題，但沒有明確限定其范圍，政府層面乃至思想層面在理解監察權權能配置上有一個較大的伸縮空間。同時，監察院制度的開創在一定程度上受到中國傳統御史制度和近代歐美議會監察制度的雙重影響，而這些監察制度本身在監察權權能配置上是各不相同的。因此，國民政府時期監察權范圍也始終不夠明確，一直處于不斷變化之中。

其二，監察院的監察實踐效能始終不佳。鑒于監察實踐效能不理想，擴權派力圖通過擴充監察權能范圍，以樹立監察院的權威性來提升監察效能。譬如，南京國民政府初期頒布《國民政府組織法》、《國民政府監察院組織法》，監察院只是擁有彈劾權，而官吏懲戒權則按職等分屬于中央黨部監察委員會、國民政府政務官懲戒委員會、中央公務員懲戒委員會、地方公務員懲戒委員會等機構。在彈劾外交部長、鐵道部長、江蘇省政府主席及行政院院長等案件中，監察院顯得無能為力。擴權派把這種狀況歸咎于“彈懲分離”制度，紛紛要求實行“彈懲合一”制，而限權派則主張不能因追求監察效能而破環權力結構中的制衡性。

其三，政治環境的變化對監察權權能配置有著不同的時代要求。政治環境的變化也是時人關注監察權配置問題的一個重要原因。隨著全國性抗戰的爆發，為了應付戰時體制的需要，樹立監察權威性顯得尤為重要，因此，時人紛紛主張擴充監察權限，改變以往監察院顧忌多端常使懲戒不能成立、監察院有職無權不能執行監察職務、從彈劾到懲戒手續程序復雜影響監察效能等狀況。 基于此，國民政府頒布《非常時期監察權行使暫行辦法》增加了糾舉權和建議權，不僅在一定程度上簡化了監察手續，而且將監察院的監察權限從單純的事后彈劾擴充到事前監察。隨著國民政府從“訓政”體制向“憲政”體制的轉變，監察院從治權機構轉化為民意機構，對監察權配置又有著不同的時代要求，因而是否增加監察院的同意權成為一個重要議題。

國民政府時期監察權權能配置主張具有以下特點：

其一，監察權“權威性”與“制衡性”思想沖突。擴權派從監察權威性出發，認為監察院職權太小，應擴充監察院的監察權以免其成為一只沒有牙齒的“老虎”;限權派則主張根據分權原理，應限定監察院權限范圍防止其變成一個無所不能的“怪獸”。擴權派主張將彈劾案的懲戒權、審判權劃歸監察院，彈劾權范圍包括一切官吏的違法失職案件，監察權應事前事后全方位監督國事。限權派主張監察院只能擁有彈劾權，懲戒權與審判權應歸入其他機關，彈劾權對人對事范圍有所限定，監察權只能限于事后彈劾，以免破壞行政權權能。

其二，受中國傳統御史監察制和近代歐美議會監察制的雙重影響，體現出中國傳統政治文化與西方近代政治文化的沖突與融合。就彈劾權與懲戒權關系問題而言，中國傳統御史監察制度采取“彈懲分離”，近代歐美議會監察制度采取“彈懲合一”，國民政府時期在“彈懲分離”抑或“彈懲合一”問題上的考量無不受到此兩種政治文化的影響。還有，國民政府時期對監察權權能配置不斷調整，突破了歐美議會監察限于彈劾權的范圍，并將議會政治中質問權、同意權等納入監察監督制度體系之中，其背后無不體現了中國傳統政治文化與西方近代政治文化之間的沖突與融合。

其三，國民政府各部門或中央與地方權益之爭影響到監察權權能配置。在彈劾案件的懲戒權、審判權劃歸監察院還是司法院的問題上，除了部分學界人士出于學理上的考慮之外，政府各部門代表在很大程度上出于各部門權益的考量。監察院監察委員紛紛主張擴大監察權范圍，以提升監察院的地位。在國民黨中央政治會議法規整理委員會上，監察院監察委員田炯錦提議將懲戒機關劃歸監察院，但遭到司法院出席會議人員的激烈反對。顯然，在這場爭論中監察院和司法院雙方都是在確保各自的權益。因由地方選舉產生監察委員在一定程度上代表了地方的權益，“制憲國大”召開期間在關于增加監察院同意權的問題上，原本國民黨中央對此表示反對，但因地方力量的強烈要求最終以憲法的形式予以確認，無不體現出中央對地方的讓步。

各種監察權權能配置方案在不同程度上為國民政府所采納，推動了國民政府對監察權權能配置的多次調整，從單純的事后彈劾不斷向事前事后全方位監察演進，使監察權權能結構逐漸趨于合理。僅從監察制度本身來看，這對于樹立和加強監察權的權威性，糾正官員違法失職行為或多或少的發揮了某些積極作用。同時，國民政府也在一定程度上注重監察權的制約性，雖然曾一度在憲法草案中規定將彈劾案件的懲戒權納入監察院，但最終在兩難選擇中于憲法草案修正案又予以刪除，以防止監察權濫用。正如英國學者維爾指出，政府不能以“效率”為由而變成單一的、沒有分工的、鐵板一塊的結構。 這種監察權權能配置在某些方面對于保護被監督者的基本權利有著一定的考量。

當然，除了意識形態、權益之爭等因素之外，從制度本身來說不管是學者層面的監察權思想還是政府層面的監察權配置實踐也都存在著這樣或那樣的盲點與缺陷。一是存在著“監察中心主義”的傾向，忽視對“主位監督”與“次位監督”之間關系問題的探討。在五院制度設計中，監察院的監察權來自政權機構國民大會的授予，因此國民大會的監督權屬于“主位監督”，監察院監察權屬于“次位監督”，時人過于強調監察院在國家監督制度體系中地位，對國民大會的“主位監督”制度設計不足。二是忽視了各種監督權之間的銜接。監察監督只是國家監督制度體系構建中的一環，監察權權能的發揮需要與行政監督、司法監督、立法監督、政黨監督有機結合，時人對此關注不足，監察權重疊問題嚴重導致監督效應的互相抵消，尤其是沒有處理好監察院與國民黨中央監察委員會之間的關系。三是在監察權“權威性”與“制衡性”問題上左右徘徊，不能利用矛盾的對立統一原理將兩者有機結合起來，形成一股合力來提升監察實效。可以說，國民政府時期還沒有形成一套符合中國國情的監察權權能配置理論，監察實踐效果十分有限，從一個側面反映出近代中國監督制度體系構建現代轉型的艱難。

注釋：

① 有關國民政府監察制度研究的代表性成果有孫宗一的《國民政府監察院分區監察制度研究（1935—1949）》（南京大學2014年博士學位論文）、周成莉的《南京國民政府監察院彈劾權的行使成效分析（1931—1936）》（《重慶師范大學學報》2013年第4期）、郭相宏的《法律移植與制度慣性的沖突——以國民政府監察院之彈劾權為例》（《山東科技大學學報》2017年第3期）、牛錦紅的《民國“打虎”：監察權的行使困境與社會輿論》（《南京大學法律評論》2017年第2期）等。

② 中央公務員懲戒委員會：《懲戒法規匯編》，中央公務員懲戒委員會1943年刊行，第2—3頁。

③ 中國國民黨中央委員會黨史委員會：《胡漢民先生文集》（第3冊），臺北“中央”文物供應社1978年版，第541頁。

④ 貫秋：《監察權及監察制度》，《南華評論》1931年第1卷第22期。

⑤ 田炯錦：《憲草初稿與監察權》，《時代公論》1934年第3卷第9期。

⑥ 徐式圭：《中國監察史略（續完）》，《學藝雜志》1934年第13卷第10期。

⑥ 翁率平：《如何可使監察一權不同于虛設》，《正論》1935年第39期。

⑦ 林家端：《中國監察制度論》，《中山文化教育館季刊》1934年創刊號。

⑧⑨ 何會源：《論孫中山先生關于中央政治制度之設計》，《民族雜志》1934年第2卷第5期。

⑩ 王履康：《中國之監察制度》，《東方雜志》1936年第33卷第17期。

童冠賢：《監察制度之現在與將來》，《廣播周刊》1936年第109期。

江毓麐：《如何樹立完整之監察機構》，《遠東雜志》1937年第2卷第5期。

江祿煜：《懲戒權應屬于監察院乎》，《秀州鐘》1936年第15期。

高大同：《高一涵監察工作文選》，鳳凰出版社2015年版，第94頁。

李宗黃：《總理遺教中之監察制度》，《中央周報》1935年第386期。

劉候武：《強化監察制度之商榷》，《建設研究》1942年第6卷第6期。

李本英：《論政治貪污與健全監察制度》，《建設研究》1943年第8卷第5期。

謝瀛洲：《五權憲法下之監察制度》，《中華法學雜志》1930年第1卷第3期。

《憲法與未來之中央政制》，《社會新聞》1934年第6卷第24期。

陳柏心：《憲法內中央政制評議》，《民主論壇》1947年第1卷第12期。

《中華民國法規大全》第4冊，商務印書館1936年版，第5707頁。

徐彝尊：《監察使與地方政治》，《正論》1935年第23期。

蘇松芬：《憲稿中之中央政制》，《政治評論》1934年第101期。

文公直：《監察制度之研究》，《中央半月刊》1931年第3卷第5期。

潛庵：《我國監察權今后應有之改進》，《中國公論》1937年創刊號。

《最近各方關于憲法草案的討論》，《中華法學雜志》1946年第5卷第2—3期合刊。

徐辰：《中國近代憲法文獻選編（1840—1949）》（下卷），中央編譯出版社2017年版，第362頁。

監察院：《監察院監察法令輯要》，監察院1942年刊行，第159頁。

薩師炯：《論戰時監察制度》，《民意周刊》1939年第72期。

中：《論監察院應賦有懲戒權》，《政治評論》1934年第86期。

[英]維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯書店1997年版，第10頁。

作者簡介：張衛東，湖北省社會科學院副研究員，湖北武漢，430077。

（責任編輯江東）