中央權威與地方特性：國民政府時期央地監督制度疏論

摘要：受近代西方監督思想及中國傳統監督思想的影響，國民政府時期，大批政學界人士從集權監督抑或分權監督、行政監督抑或立法監督、事前積極監督抑或事后消極監督等方面提出了諸多央地監督思想或主張。同時，中央對地方的監察監督、行政監督、立法監督、司法監督等制度體系基本確立。但因這樣或那樣的缺陷，當年的央地監督制度建設并未達到理想的效果。

關鍵詞：監督制度;中央權威;地方特性;國民政府

基金項目：國家社會科學基金重大項目“近代中國監督制度資料整理與研究”（18ZDA199）

中圖分類號：K26/D693 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）08-0119-08

中央與地方關系的調處是中國傳統社會始終沒有解決好的難題。南京國民政府建立后，形式上雖然實現了國家統一，但實質上中央與地方之間的關系依然緊張。如何處理這一對關系，既能加強中央對地方的監督，又能兼顧地方的某些特性，成為時人所面臨的一個重大課題。學術界關于國民政府時期中央與地方關系，包括監察制度的研究已經取得了一定的研究成果。① 但以往學界對國民政府時期央地監督問題主要集中于監察使制度的考察，對行政監督、立法監督、司法監督等方面的關注則不足，尤其是對監察權與巡視權之間的沖突與銜接等問題考察不夠，就思想認識層面而言，有關監督集權與分權、行政監督抑或立法監督、事前積極監督或事后消極監督等方面的言論觀點缺乏深入探討。鑒于此，本文試圖對國民政府時期中央對地方② 的監督體系構建做相對系統的考察與分析，深化對近代央地監督制度的認識。

一、政學兩界央地監督的言論和思想

國民政府時期，受近代西方監督思想及中國傳統監督思想的影響，政學界精英十分關注中央對地方的監督問題，并就集權監督制抑或分權監督制、行政監督制抑或立法監督制、事前積極監督制抑或事后消極監督制等問題提出了一系列主張，為國民政府時期央地監督制度體系構建提供了思想資源。

（一）集權監督制還是分權監督制

就中央對地方的監督采取集權制抑或分權制問題，國民政府時期一批政學界人士分別對縱向層面的中央集權監督制抑或地方分權監督制、橫向層面的集中監督制抑或分立監督制等問題進行了深入思考，提出了一系列的思想或主張。

其一，縱向層面的中央集權監督制抑或地方分權監督制。從縱向層面來說，對地方行政機關的監督，可以分為中央集權監督制和地方分權監督制兩種。林家端、高一涵等人極力主張中央集權監察制。林家端主張將監督全國官吏的職權通同集中于監察院及其所屬機關，實行中央集權監督制。他指出：“行政制度可以中央集權，可以地方分權，也可以均權;而獨立的監察制度則不能不行中央集權制。”③ 兩湖監察使高一涵同樣主張中央集權監督制，認為職權統一、內外并重是中國監察制度的兩大特點，行政制度可以采取中央與地方的均權，而監察制度必須實行中央集權。④ 然而，金鳴盛則主張對地方官吏的監察不能完全由中央行使，而是應該由中央監察院和地方監察機關對其進行分類監察。各省行政人員所執行者為中央法令，其性質屬于中央公務員，由監察院對其違法或失職行為進行彈劾，而縣市及其以下機關的地方公務員，則由地方監察機關對其違法或失職行為進行彈劾。⑤

國民政府建立之初，有關在各省設立監察分院問題的討論，從一個側面反映出中央集權監督或地方分權監督的旨趣。張大同指出：“中國的幅員廣大，監察院位處中都，耳目不周，所以必須分區監察，方足以收指臂之效。”⑥王士榮認為，中國幅員遼闊且交通不便，人民難以控告地方違法失職官吏，就以監察院方面來說，監察院欲詳細調査案情和妥為管理起見，非就地設立監察分院不易收效。⑦。廣東省代理農工廳廳長謝嬰白向政治會議廣州分會呈請設立廣東監察分院，以監察廣東省吏治。⑧ 該主張得到政治會議廣州分會的贊同，并向建設委員會致函有關擬訂監察分院條例問題⑨，國民政府起初曾試圖設立監察分院，在《太原擴會約法草案》中規定設立省監察分院，負責彈劾及審理各省違法或溺職之官吏。⑩

但監察分院制遭到梅思平等人的反對，他認為只要加強中央對地方的行政監督，“上級行政機關對下級行政機關之監督極力嚴密”，地方官吏的犯贓枉法就能得到制裁，各地方沒有設立監察分院或監察使的必要。上級對下級的行政監督，往往因情面等因素易于流于形式。因此，梅思平等人試圖以行政監督代替監察監督，在當時的歷史條件下并非理想方案。

余思漢并非簡單地呼吁在各省區設立監察分院，而且對中央監察院與地方監察分院之間的監察權限提出了明確的劃分方案，即監察院監察中央行政官吏，監察分院監察地方行政官吏。 需要注意的是，這里的中央行政官吏并非僅限于在中央機關的行政官吏，還包括在地方機關中行使中央行政事務的官吏。這一監察權限劃分的特點在于，不是簡單的以行政官吏所在的區域為標準，而是以其職務為標準，如省政府委員如果對于中央行政事務違法或失職歸監察院彈劾，對于地方行政事務違法或失職歸監察分院彈劾，把分區監察與分職監察兩者融為一體。分區分職監察主張的提出具有一定的歷史淵源，中國傳統監察制度中既按照區域設置監察御史，又按照監察事務設置六科給事中，余思漢等人分區分職監察主張的提出無疑受此影響。

中國幅員遼闊，中央監察院耳目不周，必須分區監察才能收指臂之效，且更符合地方特性。但一味強調分區監察，把地方行政官吏的彈劾權一概劃歸監察分院，顯然會影響到中央權威。因而余思漢等人主張將分區監察與分職監察結合起來，力圖實現中央權威與地方特性的有機統一。雖然后來國民政府并未設立監察分院，但分區分職監察思想主張的提出無疑具有一定的積極意義，也為后來監察使署、監察委員行署設置提供了某些思想資源。

監察使署的設置彌補了中央對地方行政監督上的某些不足，然而每個監察區管轄兩三個省仍然耳目不周，尤其是對縣級官廳的監督力度顯然不夠，監督效果極為有限。鑒于此，李本英、伍士焜等人主張從增設監察使署監察員、各省審計處改隸監察使署、推行縣級巡回監察等方面，來強化監察使的監察職權。李本英主張根據各監察區實際情形，增設監察使署監察員若干人，以擴充監察使的耳目，協助監察使巡按各地。 將在監察區內的各省審計處改隸監察使署，在監察使督導之下負責審計各機關的財政事務，如監察員或審計人員發覺地方官吏有作奸犯科、貪污舞弊的行為則報告監察使提出彈劾。伍士焜認為省級監察機構中監察使署與各省審計處行政上不統一，工作無聯系，兩者之間有統一的必要。同時，他主張加強對縣級行政官廳的巡回監察，組織巡回視察團，每半年赴各縣巡察一次。在當年，省縣地方尤其是縣地方治理很不樂觀，譬如縣長兼理司法左右承審員、縣長征稅舞弊、縣地方警察擾民等現象極為嚴重。因此，李本英、伍士焜等人主張中央對地方的監督，特別是對縣官廳巡回監察，以便對違法官吏予以彈劾懲處，提升地方治理能力。

整體來說，政學界人士傾向于實行中央集權監督制，加強中央對地方的監察。中央集權監督主張的提出，主要有兩個方面的原因：一方面是受中國傳統監察制度的影響。傳統監察制度中央對地方的監察通同集中于都察院，監察御史在地方并沒有設置獨立的監察機構;另一方面是為了滿足現代行政事務需要。隨著傳統國家向現代國家轉型，政府承擔的行政事務不斷增多且日趨復雜，因而對于監察事務的要求愈來愈高，只有實行中央集權監督制才能滿足現代行政的需要。

其二，橫向層面的集中監督抑或分立監督暨監察權與巡視權之關系。從橫向層面上來說，中央對地方的監督可分為集中監督與分立監督兩種，前者是中央以一個機關專門負監督地方之責，后者指中央由各個機關分別負監督地方之責。監察院在地方設置監察使署屬于監察監督范疇，而行政院派往地方的巡視員屬于行政監督的范疇，其職能都是屬于中央對地方監督的范圍。中央對地方的監督是集中于監察院抑或分立于監察院、行政院等中央機構，當年存在著一定的爭論。

1934年，行政院呈請國民政府頒布特派巡視大員規則，規定特派大員發現地方公務員有違法失職之行為，認為情節重大須急速救濟者得通知該主管長官予以急速救濟之處分，發現地方重大事故認為應緊急處分者得隨時密呈行政院院長核辦等權力。 此規則的頒布引起監察院方面不滿，認為特派大員的職權與監察使相同，有損監察院對地方監督的職權。監察委員田炯錦對此極力反對，認為此舉不僅侵犯監察職權，而且破壞法律，“為國家開一惡例：直接足（促）使各機關援以為例，廣添冗員，濫用公款，間接妨礙立法院行使職權”。 行政院院長汪精衛發表談話，認為行政院特派大員巡視各省，與監察院職權絕無沖突，“巡視大員與監察使不同，職權亦不抵觸”。 對于監察院與行政院之間的這場爭論，有人提出了不同于上述兩方之外的第三種看法，認為：一方面全國最高行政機關有權對地方行政官吏施行監督，“對于監察院之職權，亦未嘗侵害也”;另一方面巡視期間應有所限制，不應設置固定的行轅，不能直接干預地方行政事務，以免成為變相的地方最高政府。

隨著全面抗戰的爆發，監察院戰區巡察團、行政院政務巡視團、軍事委員會戰區軍風紀巡察團等巡視機構紛紛建立，加強各中央機構對地方的巡視，也意味著橫向層面的分立監督得以不斷推行。當然，為了避免監察權與巡視權之間的沖突，在國民政府頒布的《監察院戰區巡察團組織規程》、《行政院政務巡視團組織規程》、《軍事委員會戰區軍風紀巡察團規程》等法律法規中，對巡視機構與監察使署之間的職權銜接進行了規定。就監察院戰區巡察團而言，巡察團以監察院監察委員三人組成，該區如有監察使為當然委員，巡察團中的秘書、調查專員、干事、書記等分別從監察使署中調用。 就行政院政務巡視團而言，行政院得商請監察院指派大員會同政務巡視團分往各省巡視。 就軍事委員會戰區軍風紀巡察團而言，各戰區軍風紀巡察團得與監察使互相聯絡。

當年已經設置了監察使署作為中央監督地方的專任監督機構，是否需要設置另外的巡視機構。也就是說，中央對地方的監督集中于監察使署抑或分立于監察使署與各巡視機構之間。這一問題為時人所關注。起初監察院極力反對行政院特派巡視大員制度，認為其與監察權職權重疊。但是，全面抗戰爆發后監察院態度發生了某些變化，不僅對行政院政務巡視團、軍風紀巡察團等有一定的配合，而且自身在監察使署之外又設置了監察院戰區巡察團。

從理論上來說，集中監督和分立監督各有優劣。采取集中監督制，中央以一個機關專責監督地方，因組織單一、事權集中，對地方的監督易于形成一以貫之的監督體系，在監督上較為靈活。但是，隨著傳統國家向現代國家轉型過程中地方行政事務的不斷增多，而且性質又不相同，中央對地方的監督之責集中于一個機關，不免有監督不當等情況的發生。采取分立監督制，按地方政務的職權范圍與業務性質，中央由各個不同機關分別負監督之責，可收因事制宜之效。當時，因監督機關分立，各監督機關之間難以通力合作，往往導致政出多門，發生監督沖突，使地方政府無所適從。監察使顯然難以承擔監督地方的全部責任，中央行政機關對地方的巡視有其必要性。更何況監察院對地方的監察權與行政院對地方的巡視權，不是互相沖突而是互相輔助的。行政院的巡視權側重于指導監督地方官廳依法行政，監察院的監察權側重于對地方官廳的違法或失職行為予以彈劾或糾舉，兩者之間的最終目標是相同的。當然，國民政府時期確實存在著中央對地方監督機構過多、監督職權重疊、監督權限模糊等現象，導致地方無所適從，從而在一定程度上反而降低了中央對地方的監督效能。

（二）行政監督還是立法監督

近代各國中央對地方的監督方式主要有行政監督和立法監督兩種形式。 大陸法系實行中央集權制，中央對地方的監督通常采取行政監督，英美法系實行地方分權，中央對地方的監督“乃立法的監督，而非行政的監督”。受大陸法系行政監督與英美法系立法監督的影響，時賢就我國中央對地方的監督取行政監督抑或立法監督進行了探討。

陳柏心、王翼雄、劉堯星、盧祖法等人主張取法大陸法系中的某些因素，中央對地方以行政監督為主。其理由主要包括以下幾個方面：其一，行政監督較立法監督更與地方行政人員任免方式相適應。陳柏心指出，訓政時期地方行政人員均由上級機關委任，對上級機關負責，因而上級行政機關負有全權監督下級機關之責。 其二，行政監督較立法監督運用靈活。王翼雄認為，最高立法機關——立法院是一個行使治權的機關，不同于歐美國家的國會，不能承擔對地方的監督，而最高民意機關——國民大會開會時間短促，對于地方的監督勢所不能。 劉堯星也認為，“立法監督略嫌呆滯，欠缺靈活敏捷之彈性”，中央對地方的監督應以行政監督為主。盧祖法指出，從行政效率來看，行政監督比較靈活而立法監督較為滯笨。他說：“地方上有什么事情發生，或者要舉辦什么新事業，在行政監督，報告到中央的主管機關以后，短期間內中央便可以給予答復和指導。立法監督就不能如此簡單了，地方上的事件，都要立法機關通過一個規章，然后才能舉辦。地方上的事務是如此的多，立法機關的工作又是如此的繁重，所以無論立法機關的工作做得如何迅速，總不能如行政監督那樣敏捷。” 其三，行政監督較立法監督更能適應地方特殊性需要。盧祖法認為，行政監督最大的優點就是能夠因地制宜，而立法監督存在著不能因地制宜的弊端。在他看來，每個地方都有它的特殊性，地方上要舉辦某一事業都根據于特殊的需要，因此地方上有請求到上級行政機關，上級行政機關就可以視各地方的情形加以合理的指揮監督，而立法監督僅僅由中央通過一種法案通令各地方遵行，難以適合各個地方的特殊情形。其四，行政監督較立法監督嚴密，因而更能鞭策地方發展。盧祖法認為，行政監督方法較多，若中央合理運用則地方的一切設施都在中央監督范圍之內，地方定能在中央的鞭策之下而不致于過于落后，而立法監督較為松懈，故中央難以對地方實行有效監督。

在“訓政”體制下政學界普遍主張中央對地方的監督以行政監督為主，然而，隨著“訓政”向“憲政”體制的轉變，周維恭等人主張取法英美法系，從以行政監督為主向立法監督為主轉變。其理由主要包括以下幾個方面：其一，立法院、監察院向民意機關轉變。“訓政”體制下立法院為專家性質的制法機關，自無監督地方之權，然“憲政”體制下立法院已轉變為民意機關，立法院職權增大，理應擁有對地方的立法監督權。監察院的監察委員由各省議會選出，有代表各省議會的性質，其對地方的監督可視為立法監督。 其二，省由中央行政體向地方自治體轉變。在“訓政”體制下省縣均為行政體，是行政院的隸屬機關，省政府直可視為行政院的分院，中央對地方的監督當然應以行政監督為主，然而在“憲政”體制下省縣均為地方自治體，中央對地方的監督相應的應從行政監督向立法監督轉變。其三，地方官吏由中央委任制向地方選舉制轉變。在“訓政”體制下對地方官吏的任免權操諸于行政院，而“憲政”體制下地方官吏不由任免而由地方選舉罷免，因而“立法監督將成為中央對地方主要之監督方式”。

行政監督和立法監督是世界各國中央監督地方的兩種主要形式，大陸法系國家實行中央集權通常采取行政監督，英美法系國家實行地方分權通常采取立法監督制。我國從傳統國家向現代國家轉型過程中，從整體上來看，在“訓政”體制下普遍贊成行政監督，然從“訓政”向“憲政”體制轉變中，有人則主張取法英美法系而行立法監督。隨著南京國民政府的迅速垮臺，有關中央對地方監督是否采取立法監督為主的討論也就戛然而止。在國家治理近代轉型中，中央對地方的監督采取行政監督抑或立法監督問題，應根據國家的實際情況及歷史文化傳統來決定。從近代我國內憂外患的實際情況及歷史文化傳統來看，行政監督較立法監督更為適合。當然，行政監督與立法監督并非對立的兩極，通常情況下往往兩者可以結合使用。

（三）事前積極監督還是事后消極監督

中央對地方是否應有事前積極監督權，文公直、童冠賢、高一涵等人持贊成態度，并分別從以下幾個方面進行了系統闡述：其一，事前積極監督有利于減輕國家與社會蒙受巨大損失。文公直認為，監察院負有糾彈地方官吏之責，但若事前對地方機關的情況不明了，而僅僅于事后糾彈，必使國家與社會蒙受損失，惟有對地方機關政治報告及政治設施于事前悉數檢抄，才能達到有效監督地方的目的。 其二，事前積極監督符合近代政治發展趨勢。童冠賢指出，近代政治法律思想均注重于事前的防范，因此中央對地方的監察要逐漸從事后消極監督移向事前積極監督轉變。 其三，事前積極監督有利于提升地方治理行政效率。高一涵指出，中央對地方的監督若僅限于事后之懲處而不為事先之預防，則不利于地方治理行政效率的提升。

監察院極力要求實行中央對地方的事前積極監督，認為糾彈地方公務員的違法失職行為是監察院的重要目的，然監察院的職責不僅限于摘發奸邪、懲戒貪墨于事后，更要糾正地方官吏違法于事前。全面抗戰爆發后頒布了《非常時期監察權行使暫行辦法》，監察使署對地方官吏的事前積極監督權力不斷強化。

王履康、陳之邁等人則反對中央對地方擁有事前積極監督權。其主要理由：其一，事前積極監督導致行政權向監察權負責。在地方官吏違法失職尚未可知的情況下實行事前積極監督，無異于強行強迫地方行政權向監察權負責，而監察權與行政權都屬于治權，這在理論上是說不通的。其二，監察委員、監察使數量有限難以勝任事前監督工作。中國地域廣闊，地方政務錯綜復雜，以有限的監察委員、監察使難以勝任對地方的事前積極監督工作。其三，不利于地方治理行政效率的提高。倘若強行對地方實行事前積極監督，恐怕成事不足敗事有余，反而會降低地方治理行政效率，因此“不必有事前的監察權”。陳之邁指出，地方政務紛繁復雜，在事件既辦以后尚可考核它是否合法，在事件未辦以前難以審査，若強勉為之有損地方行政效率。

中央對地方的監督范圍是否應擴大到事前積極監督領域，確實是一個兩難選擇。采取事前積極監督，對有可能出現的違法失職行為予以質詢或建議等，在一定程度上能夠防患于未然，減輕地方官吏違法失職所造成的巨大損失。然而，過度強調事前積極監督，容易造成監督者干預地方政務的局面，導致地方行政機構及其人員處處受限，難以有所作為。因此，中央對地方應以事后消極監督為主、事前積極監督為輔。也就是說，事前積極監督必須有所限制。中央對地方監督之行使，“通常固多出以消極，必要時，又可出以積極的方式”。

二、央地監督制度體系初創

國民政府時期從監察監督、行政監督、立法監督、司法監督等方面，構建了一套自上而下的央地監督制度體系。

其一，監察監督制度體系。中國傳統監察體制中把全國劃分若干監察區，派駐或巡回監察地方。南京國民政府時期中央監督地方的監察機構先后經歷了監察分院、監察使署、監察委員行署之設想或實施方案，且各方案不設地方性監察機關，而是設立中央監察派出機構，實行垂直監察以強化監察中央集權制。早在監察院設立前，南京國民政府頒布的法規中就中央對地方的監察制度構建有所考慮。在《太原擴會約法草案》中曾構想在各省設置受中央監察院管轄的監察分院，但考慮到監察分院制下可能地方的監察權力太大，不利于監察中央集權，因而發生了從監察分院設想到監察使署制度的轉變。監察使由監察院長提請國民政府特派，監察區由監察院來規定，中央對地方的垂直監察得以充分保障。1933年2月，監察院通過了監察區分區計劃，擬將全國劃為蘇皖贛、浙閩、湘鄂、冀魯豫、粵桂、晉陜、遼吉黑、熱察綏、滇黔、四川、甘寧青、新疆、康藏、蒙古等14個監察區。1935年率先設立江蘇、皖贛、閩浙、湘鄂、冀、魯豫、甘寧青等7個監察使署，其他各監察使署在全面抗戰爆發后陸續增設。監察使署的設置并不以省為單位，監察使“雖以行署為駐扎地，但隨時須回巡區內各地”，接受人民舉發地方官員違法失職行為之書狀但不得批答，并將監察情形按時報告監察院。 全面抗戰爆發后，國民政府頒布了《非常時期監察院視察調查工作綱要》、《非常時期監察委員分赴各省市工作準則》、《監察院戰區巡察團組織規程》等，增設戰區巡察權，督導地方辦理軍務、民政、司法、財政等。隨著“訓政”向“憲政”的轉變，監察使署制度向監察委員行署制度轉變，“監察院視事實之需要，得將全國分區設監察院監察委員行署”。因國民政府的統治已經末路窮途，多數監察委員行署基本上是設而不用。

國民政府時期監察使、巡察團等中央對地方的監察機構的之設置，主要基于以下幾個方面的考慮：一是中國幅員遼闊，監察院耳目難周，而公文監督無法真實反映地方情況;二是地方吏治腐敗現象嚴重;三是行政監督因上下級關系流于形式，無法達到中央對地方的有效監督，國民政府試圖以監察監督來彌補行政監督的不足。雖然監察使和監察院戰區巡察團都屬于監察院派出機構，但兩者性質不同，監察使是常設性派出機構，巡察團是臨時性派出機構。監察使與傳統監察制度中的監察御史也不同，監察使署為經常的機關，監察御史不過是職務或地域管轄的區分并沒有常設的機構。監察院對地方吏治耳目難周，通過監察使、監察院戰區巡察團等派出機構行使彈劾、糾舉、建議、調查等權，既強化了中央對地方的監督，又對地方的一些特殊情況有所了解，對于懲治地方吏治腐敗、推動地方治理還是發揮了某些積極作用。

其二，行政監督制度體系。中央對地方的行政監督制度體系構建包括政務巡視制度、獎懲制度、任免及覲見制度、財政監督制度等諸多方面的內容。就政務巡視制度來說，國民政府時期先后頒布了《行政院派員視察地方暫行章程》、《行政院政務巡視團組織規程》等，就中央對地方行政機構及其人員的視察、巡視進行了明文規定。就獎懲制度來說，國民政府時期先后頒布《公務員懲戒法》、《國民政府政務官懲戒委員會組織條例》等，對公務員包括地方公務員因違法、廢馳職務或其他失職行為懲戒處分進行了規定。此外，頒布《頒給勛章條例》規定，頒給選任及特任公務員勛章由國民政府命令行之，簡任以下公務員由主管機關將勛績事實履歷呈請上級機關遞轉銓敘部審核，轉呈考試院呈請國民政府頒給。國民政府通過對地方公務員的獎懲，來加強中央對地方的行政監督。就任免及覲見制度來說，國民政府時期頒布了《省政府組織法》、《縣長任用法》等，規定薦任以上地方官吏由國民政府任命。此外，頒布《簡任人員來京接受任命規則》規定，新被簡任或轉任調任的地方行政人員，應來京接受國民政府任命后方能赴任就職。就財政監督來說，國民政府通過財政特派員制度、補助金制度來加強中央對地方的行政監督。國民政府在各省設立財政特派員，對于各地方行政長官之命令或處分認為有不合宜處可隨時呈請財政部核辦。總之，國民政府通過政務巡視、獎懲、任免、覲見、財政監督等方面構建了一套中央對地方的行政監督制度體系。

其三，立法監督制度體系。中央對地方的立法監督體現出中央與地方對地方治理的主體者關系，通常包括中央通過立法監督地方和中央對地方立法權的監督兩個層面的內容。就中央通過立法監督地方而言，國民政府時期先后頒布了《各省民政廳長巡視章程》、《縣長巡視章程》等，中央通過頒布法令對監督地方之事項、權限等予以明文法律規定。就中央對地方立法權的監督而言，國民政府時期頒布了《訓政時期約法》、《省政府組織法》、《縣參議會組織法》等，賦予了省縣制定地方法規的權力，但不得與中央法規相抵觸。中央賦予地方一定程度的立法權，在某種程度上有利于根據地方特性確立地方權力的行使，但地方法規不得與中央法令相抵觸，有利于加強中央對地方的立法監督，確保中央權威。

其四，司法監督制度體系。國民政府時期先后頒布了《訴愿法》、《行政訴訟法》等，就中央對地方的司法監督進行了明確規定。人民不服地方政府之處分者可向中央主管部會提起訴愿或再訴愿，人民因地方政府之違法處分致損害其權利，經依訴愿法提起再訴愿而不服其決定或提起再訴愿三十日內不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟。這樣，通過人民向中央部會的訴愿或再訴愿，以及向行政法院的行政訴訟，用一種間接方式來實現中央對地方的司法監督。

總之，國民政府時期通過設立監察使署、派遣監察院戰區巡察團等來實現中央對地方的監察監督，通過派遣行政院政務巡視團、財政特派員，對地方官吏的獎懲任免等實現中央對地方的行政監督，通過中央立法或地方立法權的監督，實現中央對地方的立法監督，通過人民向中央部會的訴愿或再訴愿以及向行政法院的行政訴訟，實現中央對地方的司法監督。這樣，國民政府從監察監督、行政監督、立法監督、司法監督等方面，構建了一套自上而下的中央對地方的監督制度體系。

三、央地監督制度設計之評析

國民政府時期，中央對地方的監督之所以為時人所關注，其原因主要有以下幾個方面：其一，地方吏治腐敗現象嚴重。國民政府時期地方吏治腐敗，政風蕩然，官僚政治積重難返。正如時人指出：“各地行政人員，或遇事敷衍，或彼此推諉，或浮報私吞，或逢迎放逐，拉攏結納，惟恐不前，人民疾苦，則毫不顧問，賄賂公行，窮奢極欲。”其二，中央與地方關系緊張。國民政府的建立，在形式上完成了國家的統一，但實質上中央對地方的控制力非常有限，如地方的政治分會常與中央分庭抗禮。其三，全面抗戰的需要。全面抗戰爆發后，更需要強化中央對地方的監督，以鞏固抗戰基礎，因而監察院戰區巡察團、行政院政務巡視團、軍事委員會軍風紀巡察團等監督地方機構紛紛設立。其四，地方行政事務日益復雜。隨著從傳統國家治理向現代國家治理的轉型，地方行政事務日益復雜，中央對地方的監督顯得更為必要。

國民政府時期的央地監督制度設計，具有以下幾個方面的價值訴求：其一，消除中央與地方之間的隔閡。國民政府時期，中央與地方關系緊張，時賢試圖構建一套央地監督制度，消除地方政府的地盤主義的觀念，服從中央的集中指揮，同時避免中央對地方的過度控制，以“避免相互間的隔閡，而使二者間得收相助相成的功效”。其二，實現國家統一與保留地方特性之統一。各地方都有一定的特性，地方行政事務固然由地方政府根據各自的地方特性去執行，但地方是國家的組成部分，處理地方事務是國家政治表現之一。因此，國民政府時期央地監督制度設計，力圖實現國家統一與保留地方特性的有機統一。其三，實現國家整體利益與地方局部利益之間的相互協調。既能維護國家整體利益又能兼顧地方局部利益，是有效處理中央與地方關系的重要因素。在通常情況下，各地方政府往往只著眼于地方局部利益，鮮能顧及國家整體利益。因此，國民政府時期大批政學界人士力圖設計一套央地監督制度來加強中央對地方的監督，達到國家整體利益與地方局部利益之間的互相協調。其四，消除地方弊政及提升地方治理能力。鑒于國民政府時期地方吏治腐敗，人們希望加強中央對地方的監督，“使主持地方行政的人有所畏懼，不敢明目張膽，為所欲為，致生假公濟私因私害公之不良現象”。此外，政學界人士主張加強中央對地方的監督，意在提高地方治理能力，促進地方經濟社會發展。

國民政府時期央地監督制度設計，具有以下幾個方面的特點：其一，中央集權監督之中兼顧地方特性。國民政府時期，政學界人士一方面主張實行中央集權監督制，以維護中央權威，促進國家統一，另一方面主張適當照顧地方特性。陳柏心指出，中央集權監督是必要的，但必須以中央行使適宜的監督為前提，也就是說中央對地方的監督“要顧到地方實際情形，和地方實際能力”。其二，近代西方監督制度與中國傳統監督制度之間的沖突與融合。國民政府時期的央地監督制度設計，既吸收了近代西方大陸法系、英美法系中行政監督、立法監督的因素，又吸收了中華傳統法系中監察監督的因素，呈現出近代西方監督制度與中國傳統監督制度之間沖突與融合的特點。其三，以監察監督為主、多種監督形式并存。國民政府時期，在地方設立監察使署作為一種經常性的監督機構，是中央對地方的一種主要監督方式。同時，行政院的巡視制度、獎懲制度，行政法院的行政訴訟制度，也都是中央對地方的監督方式。可以說，國民政府時期，中央對地方的監督呈現出“監察監督為主、多種監督并存”的局面。

國民政府時期，政學界人士提出了一系列的央地監督思想主張，央地監督制度體系的架構也基本確立，但在監督實踐中并未取得理想效果。究其原因，其一，政治未上軌道，法治不健全。國民政府時期，“官本位”現象嚴重，對位高權重的地方官吏缺乏足夠的監督力，因而很難取得理想的央地監督效果。正如時人所指出：“在政治未上軌道的中國，雖然有正直無私的監察，實也無所施其技，任你彈劾案鬧得震天響亮，大力者來了一個電報，也就夜雀無聲，無形消散了。無怪現在的監察使都是抱定‘專拍蒼蠅不打虎的主張，徒以毛舉細故為能事呢？” 對地方官吏的任免權是中央監督地方的方式之一，國民政府企圖控制地方官吏的任命權，規定簡任以上地方官應由中央政府任命，試圖以此來加強對地方的監督，但在實施過程中卻不得不屈從地方勢力的提名，監督效果自然有限。其二，監督職權劃分不明晰，存在監督重疊或監督空白現象。國民政府時期，中央對地方的監督存在著多種方式并存的局面，有其一定的合理性，但往往導致監督職權不明晰，存在著監督重疊或監督空白現象。一方面監察權、巡視權等對地方的多重監督使地方無所適從，疲于應付;另一方面對有些問題監察機構與巡視機構相互推諉，存在著監督空白現象。其三，中央與地方之間互信度不足。國民政府時期，中央與地方之間隔閡現象嚴重，中央試圖盡量控制地方，地方則力圖盡量反抗中央，中央與地方之間關系不協調，沒有能夠建立一種互相信任、互相諒解、互相體貼的央地心理，因而無法取得理想的監督功效。其四，監督意見沒有得到有效貫徹實施。有些國家機關只是例行公事，對監督意見敷衍了事，沒有很好地貫徹落實，致使中央對地方的監督執行力不足。正如時人所指出：“一般機關多視視察為奉行故事，不加重視，對于視察意見，復無貫徹的決心;因此視察意見，常被虛擲。” 其五，部分監察使、巡視大員、財政特派員等監督者的個人素養不足。監察使、巡視大員、財政特派員等監督者需要較高的專業素養與道德修養，才能有效行使對地方的監督。然而，國民政府時期，這批監督地方者群體中的人員個人素質參差不齊，從而在一定程度上影響了監督效果。

綜上，國民政府時期，大批政學界人士從集權監督抑或分權監督、行政監督抑或立法監督、事前積極監督抑或事后消極監督等方面提出了諸多央地監督思想主張，為當年央地監督制度體系構建提供了思想資源。國民政府時期，中央對地方的監察監督、行政監督、立法監督、司法監督等制度體系基本確立，但是因政治未上軌道、法治不健全、中央與地方互信度不夠、監察執行力不足等諸多方面的缺陷，央地監督的效果極為有限。

注釋：

① 有關民國時期中央與地方關系的代表性成果有李國忠《民國時期中央與地方關系》（天津人民出版社2005年版）、潘國旗《從中央與地方財政關系看國民政府時期的地方公債》（《歷史研究》2016年第3期）、岳謙厚《南京國民政府時期中央與地方關系——以冀省“廢苛減附”治理實踐為中心的考察》（《安徽史學》2013年第2期）、孫宗一《國民政府監察院分區監察制度研究（1935—1949）》（南京大學2014年博士學位論文）等。

② “省”屬于中央抑或地方性質是當年爭論不休的問題，本文將其視為地方范疇。

③ 林家端：《中國監察制度論》，《中山文化教育館季刊》1934年第1卷第1期。

④ 高一涵：《監察制度之精義》，《中興周刊》（武昌）1935年第4卷第24期。

⑤ 金鳴盛：《監察權改進問題》，《政治評論》1934年第125期。

⑥ 張大同：《監察權的使用》，《新生命》1929年第2卷第6期。

⑦ 王世榮：《監察權獨立之效能——各省應速設立監察分院俾收監察權之效能》，《三民半月刊》1931年第6卷第4期。

⑧ 《農工廳長謝嬰白呈請設立廣東監察分院案》，《廣東省政府公報》1927年第18—19期合刊。

⑨ 《令擬監察分院條例案》，《中央政治會議廣州分會月刊》1928年第7期。

⑩ 《太原擴會約法草案》，《國聞周報》1930年第7卷第44期。

梅思平：《五權憲法的設計》，《新生命》1929年第2卷第2期。

余思漢：《監察院的組織問題》，《前進》1928年第1卷第8期。

李本英：《論政治貪污與健全監察制度》，《建設研究》1943年第8卷第5期。

伍士焜：《憲政時期的監察制度》，《復興關》1945年第1卷第2期。

《特派大員巡視各省》，《興華》1934年第31卷第12期。

田炯錦：《國府特派巡視大員規則與法治前途》，《時代公論》1934年第107期。

《監察院與行政院為巡視大員各執一詞》，《新天津》1934年4月6日。

《評國民政府特派大員巡視地方暫行規則》，《法治周報》1934年第2卷第23期。

《監察院戰區巡察團組織規程》，《江西省政府公報》1941年第1212期。

《行政院政務巡視團組織規程》，《云南省政府公報》1940年第12卷第13期。

《軍事委員會戰區軍風紀巡察團規程》，《法令周報》（重慶）1945年第3卷第21期。

中央對地方的監督有行政監督、立法監督、監察監督、司法監督等形式。司法監督是一種間接監督，不在選擇范圍之內。監察監督是傳統中華法系中一種特有的監督形式，近代監督制度轉型中把它歸入行政監督、立法監督、司法監督者皆有。因此，時人通常只是討論在行政監督與立法監督之間的選擇問題。

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劉堯星：《關于地方自治團體之監督》，《地方行政》1944年第8期。

盧祖法：《中央政府監督地方政府的方法——行政監督和立法監督的比較》，《正言》1943年第3期。

關于監察監督的性質問題，近代以來學界一直存在著分歧，把它視為行政監督、司法監督、立法監督范疇者皆有，本文則把它視為與行政監督、司法監督、立法監督并列的一種監督形式。

周維恭：《憲法中央與地方關系之研究》，《市政建設》1948年第1卷第1期。

中央對地方的監督以時間為標準分為事前監督和事后監督，以性質為標準分為積極監督和消極監督，通常情況下積極監督發生在事前而消極監督發生在事后，因此本文為行文方便將其稱為事前積極監督和事后消極監督。

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童冠賢：《監察制度之現在與將來》，《廣播周報》1936年第109期。

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《監察使區之劃分》，《中華法學雜志》1931年第2卷第5期。

《監察制度之積極推行》，《生活周刊》1931年第6卷第9期。

《監察使監察條例》，《法律匯刊》1932年第6期。

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《請政府決心改革官僚政治肅清貪污以利建國案》，《江蘇貨物稅通訊》1946年第1卷第4期。

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作者簡介：劉增合，暨南大學歷史系教授、博士生導師，廣東廣州，510632。

（責任編輯江 ?東）