應對重大疫情危機事件的決策機制與制度研究

鐘昌標 董楠楠

摘要：新冠疫情突發事件從初期的大規模暴發到中后期的有效管控，體現了中國在應對重大疫情方面的制度優勢，同時也暴露出某些機制存在的短板和不足。隨著經濟社會的發展以及國際環境不確定性的增加，完善應對重大疫情危機事件的決策機制與制度體系是當今我國面臨的重要問題。利用“動態博弈”“智豬博弈”兩個博弈模型，分析疫情暴發的深層次原因，以當前國際上應急管理較為成熟的國家為參照，對中國未來應對疫情危機事件的新機制與改革方向進行了探索。

關鍵詞：疫情;危機事件;決策機制;制度體系;博弈模型

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章分類號：1674-7089（2020）04-0036-09

基金項目：國家自然科學基金青年項目“中國傳統制造產業集群轉型與轉移融合發展模式與實現路徑研究”（71503143）;研究闡釋黨的十九大精神國家社會科學基金專項課題“新時代兼顧公平與效率的區域協調發展戰略研究”（18VSJ023）;浙江省哲學社會科學項目“浙江省互聯網企業與制造業集群融合發展規律研究：基于CA的理論與實踐”（20NDJC074YB）

作者簡介：鐘昌標，博士，寧波大學區域經濟發展研究院、寧波大學商學院教授、博士研究生導師;董楠楠，博士，寧波大學商學院副教授、碩士研究生導師。

一、引言

21世紀以來，世界各國突發危機事件持續不斷，如2001年美國911事件、2003年SARS事件、2004年印度洋海嘯、2008年汶川大地震、2011年日本海嘯、2020年疫情，等等，給世界各國的社會穩定和經濟增長造成了重大的不利影響，使政府和民眾面臨極大的挑戰，同時也引發了社會對于政府如何應對突發危機事件的廣泛思考和討論。習近平強調：“要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”。

在應對突發危機事件時，必然涉及危機事件的防與控。政府應該如何發揮組織領導作用，處理好信息傳遞、社會力量動員等問題，進而建設完善的重大疫情防控體制機制？如何健全國家公共衛生應急管理體系，保障公共資源的合理安全使用，提高公共資源的使用效率和效果，以更好地預防危機事件？鑒于應急管理制度與黨的十九屆四中全會中關于國家治理水平提高這一重要主題高度契合，所以研究和形成應對重大疫情危機事件的高效決策機制與制度體系具有迫切的理論和現實意義。

關于突發危機事件的研究可以追溯到20世紀60年代，西方學者從相關概念的界定開始，對突發危機事件的防范制度與控制機制等進行了廣泛研究。所謂突發危機事件是指具有不確定性的突發事件，對社會的危害極大，嚴重影響國家、社會、組織和個人的利益與發展，包括自然災害、重大意外事故、公共衛生事故、戰爭危機和重大科學危機事故等。疫情危機事件是突發危機事件中的一種，屬于人類自身造成的公共衛生事故，對人類的生存和利益構成巨大的危害，是人類必須面對并給予足夠重視的事故，需要建立嚴格的防范制度和非常規的應對機制。

經過幾十年的研究和經驗積累，以政府為主體的重大疫情危機事件應對模式已經轉變為政府、社區、機構和民眾等全面參與的模式。普遍認為，保護公民免受各種事件特別是突發事件所帶來的傷害是任何國家政府的核心功能，中央政府（國家層面）應該對地方性危機事件加以限制，而地方政府應該在應急管理中發揮積極有效的作用，以彌補中央政府的不足。鐘開斌認為應急管理體系的完善和應急管理能力的提升應該順應政府、市場、社會三者之間的關系變化，應該建立健全社會和市場廣泛、高效參與的機制，利用市場力量做好應急管理工作。

突發公共衛生事件作為一種較為常見的突發危機事件，是指造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的突發性事件。學術界一直重視研究和分析突發公共衛生事件的應對機制。SARS事件、H1N1禽流感疫情和新冠疫情等突發重大疫情危機事件均屬于典型的突發公共衛生事件，從它們的發生和發展演化過程來看，突發公共衛生事件有可能演變為涉及經濟、政治和社會等各個方面的復合性危機事件，政府需要采取多部門合作模式進行應對。

突發公共衛生事件中各決策主體的行為直接相互作用，同時也受到外界環境的影響。博弈論特別適合于分析不同利益相關者群體之間行為沖突的協調機制，因而被作為研究突發公共衛生事件的常用方法之一。Chen等通過比較2003年SARS事件與2013年H7N7禽流感病毒暴發事件發現，雖然中國當前的突發疫情決策機制已經取得了長足的進步，但是仍然需要一個更好的群體行為沖突協調機制來快速應對新型傳染病。Francis認為盡管許多專家已經將協同機制作為一種普遍的協調機制，但是仍然低估了協同機制的作用。在日常防控突發公共衛生事件的群體決策過程中，小組成員之間高效的信息傳遞與溝通方式是重要的協調機制。

盡管上述研究成果可以為重大疫情危機事件的防控提供借鑒，但是隨著環境復雜性的不斷提高，風險因素之間的關系及其觸發概率具有新的不確定性，因此，針對重大疫情危機事件中多元主體及其互動關系的特殊性，設計相應的防控決策機制和制度體系，對于保障公共資源的安全與高效使用，增強相關部門應對突發公共危機事件的能力，具有重要的理論和現實意義。

本文利用“動態博弈”“智豬博弈”兩個博弈模型，分析了新冠病毒暴發的深層次原因，認為改革中國現行的疫情防范體系與控制機制勢在必行，并以當前國際上應急管理體系較為成熟的國家為參照，探索了中國未來應對重大疫情危機事件的新機制與改革方向。

二、應對重大疫情危機事件的博弈機制分析

2020年2月3日召開的中共中央政治局常務委員會會議強調：“要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。”新冠肺炎疫情從初期的大規模暴發發展到中后期的有效管控，表明中國政府具有很強的應急管理能力，但同時也暴露出防范制度與控制機制還存在短板和不足。疫情初期，湖北省和武漢市兩級衛生防疫體系及相關部門對新發疫情反應不夠迅速，受到廣泛質疑，被認為是新冠疫情暴發的主觀原因。相關部門在武漢實施全面交通管制前公布疫情信息不夠及時，之后對疑似新冠患者的檢查收治缺乏力度，湖北省紅十字協會在物資調配過程中效率低下，這些問題一時廣受非議。因此，在應對重大疫情危機事件過程中，各決策主體之間存在博弈關系，博弈結果對危機的處理方式可能產生重大影響。

我國的重大疫情危機處理系統采用政府主導模式，2006年頒布的《國家突發公共衛生事件應急預案》強調疫情級別劃分和城市屬地責任。以下利用博弈方法分別從疫情披露機制和公共衛生體系建設投入兩個方面分析地方政府的博弈行為。

（一）疫情披露決策中的地方政府行為分析

我國實行重大疫情屬地責任原則和逐級匯報制度。可以用動態博弈模型來分析疫情披露決策過程中地方政府的行為選擇問題。

1.博弈關系

對于地方政府來說，疫情發生初期，在無法準確判斷疫情是否會發展為重大危機事件的情況下，存在保守和激進兩種選擇。根據分析需要，現進行如下假設。

（1）地方政府疫情披露博弈中的局中人

在疫情披露過程中，參與動態博弈的雙方分別為地方政府和疫情危機事件。地方政府是在疫情危機事件中必須迅速進行行為抉擇的決策者，疫情危機事件是博弈中的“自然”，它決定了隨機事件發生的概率。

（2）局中人的策略空間

疫情危機事件的策略空間就是其狀態空間，地方政府的策略空間是其方案空間。疫情危機事件有i種危機狀態可供選擇，它以概P_i選擇第i種危機狀態。對于不同的危機狀態，地方政府可以選擇并實施相應的應對方案。在重大疫情危機事件（新冠疫情）發生初期，地方政府有披露信息和保守觀察兩種應對方案可供選擇。疫情危機事件有新冠疫情和流感事件兩種可能的狀態，它們發生的概率分別為P₁和P₂，且P₁+P_i=1，新冠疫情需要披露信息，而流感事件不需要披露信息。

（3）局中人的支付函數

地方政府的博弈目標是控制疫情危機事件。疫情危機事件選擇不同的狀態時，地方政府具有不同的支付函數。但是疫情危機事件作為“自然”，博弈結果對它來說是無差異的。

2.策略分析

對于地方政府來說，在疫情危機事件發生初期，依據當時的信息和條件無法準確判斷它在短期內會發展成為可能產生恐慌的疫情，還是維持穩定局面的流感事件。地方政府與疫情危機事件的動態博弈過程為：地方政府先決策，可選戰略為披露信息和保守觀察，二選一，然后疫情危機事件依概率選擇新冠疫情或者流感事件，具體來說有四種可能的情況，如圖1所示。

圖1中，地方政府選擇披露信息策略且發生新冠疫情時，地方政府的收益為R₁;披露信息后，城市管制和民眾恐慌給地方政府帶來的成本為C₁;地方政府選擇保守觀察策略且發生流感事件時，地方政府的收益為R₂;地方政府選擇保守觀察策略且發生新冠疫情時，因應對不力或判斷失誤而給決策者帶來的事后問責成本為C₂。R₁、R₂、C₁、C₂均大于0。

當選擇披露信息獲得的期望收益大于選擇保守觀察得到的期望收益時，地方政府選擇披露信息策略;反之，當選擇披露信息獲得的期望收益小于選擇保守觀察得到的期望收益時，地方政府選擇保守觀察策略。可知，當P₁>（R₂+C₁）/（R₁+R₂+C₂）時，地方政府將選擇披露信息策略;當P₁<（R₂+C₁）/（R₁+R₂+C₂）時，地方政府將選擇保守觀察策略。

可見，地方政府在疫情危機事件初期的行為選擇受到P₁、R₁、R₂、C₁、C₂五個因素影響。地方政府對重大疫情的判斷存在投機心理。從約束角度看，由于不同部門之間信息傳遞鏈條過長，地方政府對疫情危機事件發展沒有給予足夠的重視，判斷疫情危機事件發展為新冠疫情的概率較低，存在機會主義傾向。

3.博弈結果分析

在疫情危機事件初期，地方政府選擇保守觀察策略的主要原因是判斷P₁的值較小或者（R₂+C₁）/（R₁+R₂+C₂）的值較大。當過于強調屬地原則時，面對發生概率極低的內生性疫情危機事件，加之正值春節前夕，地方政府選擇有利于經濟發展和社會穩定的保守觀察策略有其內在因素。在現有的機制下，只有地方政府判斷疫情事件發展為新冠疫情的概率較大，披露信息對經濟發展和城市形象影響小，采取保守觀察策略但發生新冠疫情對應的追責成本大，采取披露信息策略且發生新冠疫情獲得的收益大時，才會選擇披露信息策略。

（二）公共衛生體系建設投入博弈中的地方政府行為分析

2003年發生的非典疫情對當時的經濟社會發展造成了不小的沖擊，也使政府意識到公共衛生體系建設的重要性。為了從根本上杜絕此類疫情再度發生，各級政府在衛生防疫和傳染病防治等公共衛生體系建設方面投入了大量資源。但是當前暴發的新冠疫情暴露出地方政府在公共衛生體系建設方面仍存在較大的改進空間。

公共衛生體系建設需要大量持續性的投資，從長期來看，這項投資是值得的，但是從短期看，公共衛生體系建設必然擠占有限的財政預算空間。地方政府考慮到經濟發展指標等因素，有可能根據成本與收益的關系來決定在公共衛生體系建設投入中的行為選擇。

公共衛生體系建設的成本包括直接成本和間接成本兩個方面。直接成本是指政府為強化衛生防疫保護和治理職能、改善城市衛生環境條件而投入的資金、資源和各項運行管理費用的總和。間接成本是指用于公共衛生體系建設投入的資金、資源所產生的機會成本。公共衛生體系建設的收益包括短期收益和長期收益兩種類型。短期收益是地方政府在公共衛生體系建設中所獲得的中央政府補貼，因傳染病發生概率降低而帶來的醫療支出減少等可以在本屆政府任期內兌現的收益。長期收益是指因高質量、高效率的公共衛生體系給所轄地區民眾帶來的健康安全福祉，以及由此促成的勞動力素質和城市形象提升，人力資源增加，經濟效益上升等。長期收益需要經過數屆地方政府的長期投入才能顯現。地方政府在公共衛生體系建設中所獲得的實際短期利益偏低。

公共衛生體系建設的成本高，短期收益低且不確定，長期收益具有明顯的外部性。因此，地方政府缺乏對公共衛生體系建設進行投資的積極性，更愿意利用中央財政支出建設公共衛生體系。這就形成了“智豬博弈”的局面。這里將通過一個簡單的博弈矩陣來分析地方政府和中央政府在公共衛生體系建設中的博弈行為。在公共衛生體系建設的投資行為博弈中，無論中央政府還是地方政府都有積極投入和消極維持兩種策略可供選擇。

1.基本假設

（1）博弈的雙方是同一時期任職的中央政府和地方政府。（2）中央政府的策略空間為：S₁={積極投入，消極維持}，地方政府的策略空間為：S₂={積極投入，消極維持}。積極投入是指政府積極主動地履行強化公共衛生防疫職能，改善城市衛生環境條件的行為。消極維持是指政府不主動在城市衛生環境條件改善和公共衛生體系建設進行投入，只維持現狀或基本的運作開支。（3）公共衛生體系建設的投資行為博弈中中央政府和地方政府的支付矩陣如表1所示。其中，R₁表示中央政府積極投入公共衛生體系建設的收益，R₂表示地方政府積極投入公共衛生體系建設的收益，R₃表示中央政府消極維持公共衛生體系建設的收益，R₄表示地方政府消極維持公共衛生體系建設的收益，C₁和C₂分別表示中央政府和地方政府積極投入公共衛生體系建設的成本。R₁、R₂、R₃、R₄、C₁、C₂均大于等于0。

在此博弈中，中央政府財政實力強大，而地方政府實力相對較弱。為分析方便，進一步假設公共衛生體系建設的總成本為2，即C₁+C₂=2，總收益為10。如果兩級政府都積極投入，那么地方政府得到的收益會遠小于中央政府（因為存在機會成本），雙方的收益比例設為R₁：R₂=7：3。當中央政府積極投入而地方政府消極維持時，地方政府沒有機會成本，雙方的收益比例可以設為R₁：R₄=5：5。當中央政府消極維持而地方政府積極投入時，地方政府要同時支付維護成本和機會成本，這里將雙方的收益比例設為R₃：R₂=9：1。替換表1中的數據，可以得到具體的支付矩陣（表2）。

2.策略分析

從表2不難看出，當中央政府選擇積極投入時，地方政府選擇消極維持帶來的收益大于選擇積極投入帶來的收益：當中央政府選擇消極維持時，地方政府選擇消極維持帶來的的收益仍然大于選擇積極投入帶來的收益。因此，消極維持為地方政府的占優策略。中央政府通過分析也會發現這一結論，所以中央政府的納什均衡策略為積極投入。

3.結果分析

從非典疫情結束到新冠疫情發生前，中央和地方兩級政府并沒有完全補上公共衛生體系存在的短板，整個公共衛生系統在人員、技術、設備等方面都沒有完全跟上經濟和社會發展的腳步，中央政府撥付給地方政府的公共衛生體系建設補貼非常有限，且具有較強的不確定性。公共衛生體系建設的業績看不見，摸不著，其長期收益無法以貨幣形式度量，且具有較強的外部性，無法迅速轉化為當期領導的主要政績，這是地方政府采取消極維持策略的根本原因。在本級財政預算有限，又得不到上級政府有效轉移支付的情況下，不難理解為什么地方政府的醫療衛生支出主要投向政績顯示度更高的醫療機構，結果必然使公共衛生資源配置畸形。因此，在新冠疫情發生時，地方公共衛生體系因長期投入不足而累積的弊病就立刻暴露無遺。

三、政策建議

從2003年成功遏制非典疫情到2020年取得抗擊新冠疫情的階段性勝利中可以看出，中國現行的重大疫情危機事件管理體系具有政治優勢、體制優勢和效率優勢。盡管如此，處于轉型期的中國正面臨國內外多重不確定因素的挑戰，這些因素一旦與重大疫情危機事件相互疊加，就可能引發多米諾骨牌效應，后果不堪設想。新冠疫情提醒各級政府在疫情危機事件的決策和應對過程中，必須堅持特事特辦，探索和創新應對疫情危機事件的決策機制與制度體系。

（一）疫情危機事件防控的決策機制

第一，借鑒日本的屬地負責人問責制。日本建立負責人問責制，根據災害的程度，分為首相負責、知事負責和市鎮村負責的模式，增加了屬地負責人在疫情事件中采取保守觀察行為而導致風險的成本，防止互相推諉、隱瞞不報等現象。

第二，充分利用我國數字產業的優勢。應該借鑒日本在危機事件中采取的通信網絡模式，充分獲取全國疫情事件的信息，進而匹配各產業的先進技術，促進應急產業快速參與。

第三，借鑒德國的重大疫情防控決策機制。德國的應急管理模式分為一般性危機模式和重大危機模式，一般性危機由行政事務和技術專業事務兩大部門共同負責，重大危機由聯邦內政部和相關專家組成的臨時機構負責。這種模式對行政人員與專業人員進行了明確分工，突出了先進應急管理設備制造業與應急管理培訓的強技術性特征，增強了屬地政府對于疫情事件發展方向的判斷能力。

（二）公共衛生體系的制度建設

第一，借鑒新加坡的傳染病監測模式。公共衛生防疫系統應該直接上升到國家層面，由國家和各級政府主導投資建立。新加坡政府撥款扶持873家私人公眾健康預備診所（PHPC，類似于中國的發熱門診），作為傳染病監測哨點。一旦發現可疑病人，診所要按照相關流程將有關信息和病人轉到上一級醫院，每一個哨點都完全融入整體防疫系統，同步高效運轉，形成一套由公立醫院、社區醫院和私人診所構成的聯動防御體系。

第二，借鑒日本的全民參與模式。日本建立了公共衛生“文化”模式，如果涉及國計民生領域，要經過專家討論、民意調查等程序確定每一項內容，明確全民責任，形成了全民參與的模式。

第三，借鑒德國行政人員與專業人員的分工模式。由政府人員組成行政事務部門、專家組成技術專業事務部門共同負責建設公共衛生體系，突出“專業的人干專業的事”的原則，避免外行領導內行的可能。

第四，借鑒美國危機產業的市場化模式。美國建立了危機事件相關產業的標準流程、統一架構和標準術語，在政府管制下形成了政府、市場和私人部門之間的三方合作模式，充分發揮個體、企業和社會力量的作用，提高與危機事件相關的設施和物資的投資規模和供給質量。

（三）中央財政轉移支付的機制

轉移支付對于提高地方政府建設公共衛生體系的積極性具有重要的促進作用。相關部門應該積極探索如何充分利用中央財政轉移支付等財政政策在兩級政府之間搭建合作博弈的橋梁。

第一，采取分稅制與分成制相結合，財權與事權相統一，基本公共服務均等化以及財政體制與行政體制改革協同推進等措施，逐步完善地方財政體制的總體思路。

第二，在合理劃分事權和財權的基礎上，綜合考慮各地區的經濟發展水平、財政困難程度等因素，實行差異化的財政管理體制，進一步完善各級財政管理。

第三，進一步強化各級政府的財政職能。通過各級政府財政職能的合理定位，明確收入、支出、管理、監督等各項職責，強化公共服務職能，做好綜合協調等公共服務工作，不斷提高地方政府范圍內公共產品和公共服務的供給水平，促進地區經濟和社會公共建設事業全面發展。

第四，逐步建立規范的轉移支付體系，包括合理確定和控制轉移支付的規模，建立科學的分配模式，增加一般性轉移支付的資金規模，積極推廣直管財政管理制度，明確轉移支付的目標，減少地方政府的經濟扭曲行為，等等。

（責任編輯：來向紅）