行政事業(yè)單位績效評價與預算管理有效性簡析

王文斌

摘 要：街道辦事處是政府派出機構，屬于一線的基層管理行政單位，對于街道社區(qū)的經(jīng)濟建設、民生建設以及廉政建設等方面都發(fā)揮著重要作用。在新形勢下，我國在行政事業(yè)單位的預算以及績效管理等方面出臺了一系列改革政策法規(guī)，對基層街道辦的相關工作的開展產(chǎn)生了十分重要的影響。為了深化改革效果，落實改革政策，推動街道辦工作高效、有序開展，街道辦要加強預算管理與績效考核評價意識，加快完善相關機制體系，全面提高自身服務能力水平，為構建服務型政府，塑造良好的政府形象做出積極貢獻。本文以街道辦為例，對行政事業(yè)單位預算管理與績效評價做出了簡要探析，針對行政事業(yè)單位當前預算管理與績效評價工作中存在的問題，給出了相關工作的改進方向和優(yōu)化策略，希望能為街道辦乃至更多行政事業(yè)單位管理人員提供一定的借鑒和參考。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;績效評價;預算管理

一、行政事業(yè)單位績效評價與預算管理特點

街道辦作為基層的政府組織，在去除招商職能后，其收入渠道較窄，僅包括財政撥款、上級政府補助、以及其他資金收入，針對不同的收入類型，街道辦需要制定不同的預算收入計劃。但街道辦的預算支出種類較多，包括基本支出、項目支出，進一步細化可分為一般公共服務支出、公共安全支出、教育支出、科學技術支出、文化體育與傳媒支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出等各類支出，部分街道辦甚至于還存在一些債務支出。目前，街道辦承擔著大量的基層政務工作內容，職能管理的內容更為復雜，給其預算管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)。

二、行政事業(yè)單位績效評價與預算管理現(xiàn)狀

目前，按照新預算法以及政府相關政策規(guī)定，嚴格要求各街道辦按照“二上二下”流程編制預算，積極推進全面的預算管理，通過項目庫管理系統(tǒng)進行項目預算的申報。在編制預算時主要包括收入預算和支出預算兩個部分。結合國務院發(fā)布的《關于深化預算管理制度改革的決定》，基層街道辦要積極落實“中期財政規(guī)劃管理”，促進規(guī)劃內容與單位自身工作的有效銜接，將重大的財政資金支出項目完整、真實地反映在單位近三年的支出規(guī)劃中。在預算支出階段，要對照時序進度填制資金支出進度計劃表，明確預算執(zhí)行主體，強化預算執(zhí)行情況分析，有效落實預算支出計劃。同時，要加強預算績效考評結果的反饋與評價，不斷完善預算管理機制體系，形成預算管理閉環(huán)。事業(yè)單位的績效評價一般分為兩個部分，一是針對單位整體的運行績效進行考核評價，二是對單位各部門以及各崗位員工開展工作績效考核評價。本文所論述的單位層面的績效考評主要是對預算績效進行評價，以提升單位整體的預算管理水平，而部門及員工層面的績效評價則更多是圍繞績效考評指標體系的設計來進行展開說明，并簡要論述了強化績效考評效果，發(fā)揮績效激勵作用的幾點建議措施。

三、行政事業(yè)單位績效評價與預算管理存在的問題

部分街道辦未能及時跟上政策改革步伐，缺乏預算管理意識，一些街道辦負責人員認為預算管理是屬于財務人員的職能工作范疇，沒有從單位整體的角度考慮和建立全面預算管理體系，也未設置專門的預算執(zhí)行監(jiān)管部門，在設置相關崗位時沒有嚴格實現(xiàn)不相容崗位的分離，導致預算管理流于形式，成效不佳。在編制預算時，未能按照政策規(guī)定流程進行預算編制，在基本支出部分沒有充分考慮到職能擴大導致支出增加的影響因素，仍按以往單一的增量預算法編制預算[1]，在項目支出部分，缺乏完整深入的項目前期調研，加大了后期預算執(zhí)行的難度。在資金管理方面，收支把控不嚴，未建立嚴格的授權審批管理制度，導致資金使用效率低下，存在貪污腐敗現(xiàn)象。在執(zhí)行預算計劃時，由于相關人員業(yè)務水平不高，單位管理人員對政策的理解不到位，加上缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)管機制，導致預算執(zhí)行困難。無論是設計單位的預算績效指標還是員工的工作績效指標，都未充分考慮到單位的公益性質特點，指標設計不科學，考核內容不全面，而且也未能有效利用績效評價的結果對績效管理體系進行改進和完善，單位內部各部門各自為政，信息溝通渠道不暢通，導致反饋效率低下，難以起到績效激勵效果，在一定程度上制約了單位預算和績效管理水平的提升。

四、行政事業(yè)單位績效評價與預算管理優(yōu)化策略

（一）完善預算管理體系，健全預算組織機構

街道辦管理人員要提高預算管理意識，積極推進預算管理體系的建設，根據(jù)新《預算法》的改革方案，明確預算的功能定位，貫徹落實財務預算工作。要推動全口徑預算管理，逐步完善財務部門機構設置，通過設置專門的預算管理會計，規(guī)范預算管理流程來優(yōu)化預算管理組織結構。在設計財務報表時，要充分考慮到預算管理工作的需要，細化預算管理項目，建立全面預算分析體系，強化預算的管控約束作用。要嚴格按照不相容崗位分離原則進行預算管理相關崗位的設計，確保各部門崗位之間形成相互制衡、互相監(jiān)督的管理組織結構。要實施全面預算管理，制定完善的全面預算管理制度，制度體系中要結合最新的政策要求設計標準的預算編審、執(zhí)行、反饋及評價流程，確保單位的預算管理活動高效、有序開展。

（二）改進預算編制方法，提高預算編制質量

1、科學編制預算

科學地進行預算編制，直接關系到政府管理職能的實現(xiàn)效果。街道辦事處的預算編制一般分為基本支出和項目支出兩個部分。在基本支出部分，要有效地控制人員經(jīng)費支出，在編制預算時要充分考慮社保政策以及工資結構變化等因素，合理地控制工資福利支出，增強預算計劃的彈性，避免頻繁增加經(jīng)費。在項目支出部分，編制項目預算時，街道辦要結合自身的實際需求，對項目進行充分的可行性分析論證，區(qū)分輕重緩急，優(yōu)先安排急需的預算項目，實現(xiàn)預算的統(tǒng)籌規(guī)劃。嚴格按照項目支出預算編制要求，規(guī)范填報1-3級項目支出，對于跨年度的預算項目編制滾動預算。

街道辦雖然收支內容繁雜，但是大部分收支項目金額波動較小，相關業(yè)務的開展也相對平穩(wěn)，因此對于這部分的收支項目可以選擇零基預算法進行預算編制。對于一些變動幅度較大或者存在較多的不確定性的預算支出項目，可選擇滾動預算法編制預算。對于一些固定的預算收支項目，可選擇增量預算法，在上年的預算支出標準上適當增加一定的幅度即可。總之，街道辦財務人員要結合單位的實際發(fā)展情況以及各個預算支出項目特點選擇合適的預算編制方法，確保預算編制的科學性、準確性。另外，街道辦要合理地規(guī)劃預算編制時間，爭取盡早地獲得預算批復，避免因時間問題導致預算編制隨意或執(zhí)行困難。

2、加強預算資金管理

街道辦要規(guī)范預算資金管理，將收支全額納入財政國庫集中支付管理，全額上繳非稅收入，實行“收支兩條線”管理，嚴格按照年初預算支出項目列支預算。上級財政部門、審計監(jiān)察等部門要強化跟蹤檢查，確保各基層單位按規(guī)定執(zhí)行預算標準。同時，要堅持資金統(tǒng)一管理原則，上級的財政撥款及其他資金都要納入統(tǒng)一的資金管理部門進行核算、管理，該部門要定期對資金進行結算、分析，準確、及時地向單位領導匯報資金管理情況。一般會將支出項目分為上級轉移支付項目、經(jīng)常性支出項目以及政策性支出項目。對于上級轉移支付和政策性支出項目，要在做好前期基層調研工作的基礎上，按照上級主管部門審核批準后的計劃安排項目資金。對于履行基層政府職能的經(jīng)常性支出項目，要結合上年的預算支出情況合理規(guī)劃下年預算項目資金，要從源頭上控制項目預算支出規(guī)模，防止亂報、虛報預算項目資金的行為。

3、預算信息化建設

有條件的街道辦可建立專門的信息化服務平臺，運用現(xiàn)金的信息技術手段收集和整合預算管理信息，提高財務人員記賬和報賬效率，確保預算信息的完整性和準確性，也為實施預算績效評價搭建支撐平臺，通過在該平臺及時公開單位的財務預算信息，也能進一步強化資金監(jiān)管，提高單位資金使用的透明度和科學性。

（三）推進預算有力執(zhí)行，加強預算執(zhí)行反饋

1、完善政府采購制度，確保預算有效執(zhí)行

政府采購是事業(yè)單位預算管理的重要環(huán)節(jié)，規(guī)范和細化政府采購制度，能夠有效地降低基層事業(yè)單位預算管理的盲目性和隨意性。在當前政府實行集中采購制度改革的背景下，為了做好制度的銜接工作，街道辦可成立專門的采購小組或安排專職人員負責采購管理工作，指導并協(xié)調好各個部門預算管理相關工作的開展，讓單位盡快地適應新制度下的采購流程，以促進單位可持續(xù)健康發(fā)展。

2、加大報賬員培訓教育，提高綜合業(yè)務能力水平

報賬員是單位資金支出的具體操作人員，報賬員業(yè)務水平的高低直接影響到單位的預算資金管理能力。具備良好業(yè)務水平的報賬員能夠縮短報賬時間，提高單位的資金支出效率與資金管理水平。因此，單位要加強對報賬員的培訓教育，要求其在了解最新財政政策、把握具體操作流程后，及時將相關信息傳達給單位負責人，幫助單位更好地統(tǒng)籌工作安排，做好項目資金使用計劃。

3、落實國庫集中支付制度

街道辦的全部預算資金實行國庫集中支付制度后，國家財政資金直接支付給最終用戶，中間環(huán)節(jié)的減少，有效地防范了貪污腐敗行為，提高了財政資金到位率。

為了進一步強化預算執(zhí)行，街道辦要堅持預算的編制與執(zhí)行并重，資金的分配與支出并重。要定期開展預算執(zhí)行會議，督促有關單位加大預算執(zhí)行推進力度，強化重大預算支出項目監(jiān)管，對于執(zhí)行進度緩慢的部門或崗位按月通報或約談，并將預算項目支出執(zhí)行率納入績效考核的范疇內，加大問責力度，提升預算執(zhí)行效果。

4、創(chuàng)新預算監(jiān)管機制

預算監(jiān)管機制的創(chuàng)新著重從以下三個方面入手。第一，建立重大項目預算聯(lián)動監(jiān)管機制，促進單位上下級、同級各部門之間的協(xié)調配合，互相監(jiān)督，確保在基層落實單一的賬戶體系，并保證單位資金使用的透明化、公開化，防止“空條抵庫”的不良現(xiàn)象。第二，要強化責任監(jiān)管機制，制定嚴格的責任追究制度，加強各個崗位部門的經(jīng)濟責任審計，以樹立監(jiān)管權威。第三，要利用現(xiàn)代化的信息技術系統(tǒng)實時、全面地進行自動化監(jiān)控，通過在系統(tǒng)中對一些關鍵指標設置相應的預警額度，當預算金額超出計劃數(shù)或不符合規(guī)范要求時，限制相關責任人的系統(tǒng)操作權限，來有效控制預算超支行為，監(jiān)督單位人員加強預算管理。

（四）健全績效管理體系，科學設計績效評價指標

1、遵循指標設計原則，細化指標考核內容

在設計績效考核指標時，要遵循以下四個原則：一是相關性與重要性。指的是預算指標與考核目標具有相關性，且優(yōu)先反映預算績效管理核心要求。二是定量與定性相結合，定量指標能夠讓預算績效評價更就具有可比性，而定性指標能夠體現(xiàn)人性化的考核需求，二者結合能夠使得預算績效評價更加真實和準確。三是經(jīng)濟指標與社會指標相結合，行政事業(yè)單位具有較強的公益性質，因此在進行預算績效考核時在評價經(jīng)濟指標的同時更需關注對其社會指標的考量。四是績效評價與指導發(fā)展相結合，績效評價是對已經(jīng)完成的工作內容進行考核評價，以此作為激勵獎懲的依據(jù)，同時通過對其評價結果的分析也能進一步發(fā)揮對單位未來工作的引導作用，不斷地改進現(xiàn)有的預算績效考核體系，強化預算績效考核效果。

為了保障績效考核的公正性和客觀性，建議多元化績效考評主體，按照上級考評、同事考評、自我考評、下屬考評、群眾考評等多個角度進行綜合評價。基于層次分析法將考評內容按“德、能、廉、績、勤”五個維度設計考評指標，將指標細化，列出判斷矩陣，根據(jù)指標重要程度賦權。以“績”為例，其指標判斷矩陣如下表所示：

2、鼓勵投訴反饋，暢通信息溝通渠道

目前，我國正在加快事業(yè)單位績效工資制度改革，通過制定完備的績效工資考核制度，來保障員工權益，激發(fā)員工的工作積極性。為了更好地發(fā)揮績效工資考核作用，健全和完善績效管理體系，單位要鼓勵投訴和反饋行為，確保考核的公平合理，強化績效監(jiān)管，減少違法亂紀、徇私舞弊行為。為此，單位要暢通信息溝通渠道，定期開展工作意見反饋活動，要利用信息共享平臺及時記錄和更新工作信息，為績效管理提供可靠的參考信息數(shù)據(jù)，提高管理效率和質量。

3、合理設置考核等級，創(chuàng)新考核內容

在設計績效考核指標體系時，要細化指標內容，明確各項指標關聯(lián)，根據(jù)不同崗位員工的工作性質和內容科學地設置績效考核指標，劃分不同的考核等級，對指標賦權，降低共性指標權重，增加個性指標比例，拉開不同級別的工資差距，以充分發(fā)揮績效的激勵作用。同時適當?shù)財U大績效考核范圍，實行多元化、動態(tài)的考核機制[6]，如可增加日常考核項目、增加個人業(yè)務能力提升、群眾滿意度方面的考核指標，采取定量與定性相結合的績效考核方式，保障績效考核的全面性和準確性，也能讓單位員工更易于接受和認可新的績效工資制度改革，從而提高工作的主動性，提升工作效果。

4、明確崗位工作權責，充分發(fā)揮績效激勵作用

街道辦的工作內容是非常繁瑣的，凡是所在轄區(qū)居民生活所需的，大多都會找到街道辦事處去處理，這就導致街道辦承擔的責任過于復雜。因此，街道辦有必要全面梳理自身的職責內容，找準功能定位，引導居民選擇正確的處理途徑，提高工作效率，減輕工作負擔。一方面街道辦要通過制定崗位工作手冊，來讓各個崗位人員了解自身的工作內容，實現(xiàn)權利與義務的統(tǒng)一。要細化崗位工作執(zhí)行標準，強化工作行為約束。要增強員工職業(yè)認同感，使其更為積極主動地去完成工作事項。另一方面街道辦要制定多層次協(xié)調的激勵機制，要逐步完善薪酬管理制度，做好人才尤其是專業(yè)的技術型人才的挽留工作。要實施物質和精神的雙重激勵，依據(jù)個人能力實施有差異化的獎勵制度，對有突出工作表現(xiàn)的集體或個人予以公開表揚或嘉獎，建立公平的競爭機會，將績效考評結果同崗位升遷相掛鉤，堅持公正公開的原則，給單位帶來積極有益的發(fā)展導向。

（五）發(fā)揮預算引導作用，完善內部預算績效管理模式

事業(yè)單位要建立標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度體系，要全面實施績效管理。完善的內部預算績效管理模式是確保事業(yè)單位預算管理與績效考核工作高效、有序開展的前提和基礎。通過量化預算執(zhí)行指標，加強對指標的分析和考核，來發(fā)揮預算的引導作用。街道辦可以選擇一些與民生緊密相關、公益性質較強的預算項目進行績效評價，從預算的申報、執(zhí)行到預算績效目標的完成等全過程進行考核評價，將評價結果及時對外公布，接受社會監(jiān)督，以樹立良好的社會形象，有助于單位各項工作的順利開展。要逐步建立健全專項資金檢查機制，通過通報批評、調減預算、暫停撥付等方式加大對違規(guī)違法行為的懲處力度，對于使用效益不好的項目，安排核減資金，取消或合并冗余的項目，將檢查考評結果作為編制資金預算的重要依據(jù)，以充分發(fā)揮財政資金的作用，提高資金使用效益。

五、結束語

為進一步推進服務型政府的建立，上級主管部門將更多的管理職能下放到街道辦事處，相應的財權和事權也轉移到基層。街道辦事處的資金需求越來越大，預算管理與績效考核的難度也在逐漸加大。為此，單位領導人員更要加強對預算管理與績效考核工作的重視，有效地開展相關管理活動，完善管理機制體系，促進單位可持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻：

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