數字市場成反壟斷監管核心領域

中國信息通信研究院

平臺經濟是推動經濟增長的新動能，數字平臺作為平臺經濟的微觀基礎，展現出了強大的生命力。隨著數字平臺規模的不斷擴大，平臺競爭成為政策監管的核心領域。聚焦平臺競爭議題，準確把握全球數字平臺競爭政策發展的總體趨勢，是保障平臺經濟高質量發展的基礎，對研究平臺經濟發展、完善平臺政策體系具有重大實踐意義。

數字平臺非中立行為成為監管焦點和難點

平臺既是參與市場競爭的企業，又在事實上承擔了組織市場的職能。平臺的企業屬性使其不可避免地對自有商家實施資源傾斜，但平臺的市場屬性又要求其構建公平競爭的市場環境。如何看待平臺非中立行為，在何種程度上允許平臺實施資源傾斜，已成為當前數字市場競爭監管的焦點和難題。

數字平臺采用多種方式實施非中立行為。平臺非中立行為有三種常見的表現形式：第一種是通過簽訂排他性協議等方式，要求商家滿足獨家或優先合作的條件才能入駐平臺，本質上是平臺為其組織的市場設置了額外的準入或退出標準;第二種是采取排序策略，即依據平臺規則，通過控制商家的排序位置影響消費者決策，本質上是平臺在自行組織的市場中，設定有利自身的規則，或在規則實施中采取有利自身的手段;第三種是平臺將其市場支配地位傳導至相鄰市場，通過對相鄰市場中的商家提供差異化的資源支持，如流量引導、數據分析、技術賦能等方式，經過長期積累實現消費者的轉移，增強平臺在相鄰市場的優勢。目前，平臺的非中立行為已成為平臺企業常見的競爭策略，如何為平臺劃分合理的商業空間，識別部分行為造成的排除、限制競爭影響，已成為反壟斷監管的重要挑戰。

主要國家已將部分非中立行為納入反壟斷監管。在美國2019年啟動的針對數字平臺的反壟斷調查案中，有多起涉及了平臺的非中立行為，如亞馬遜對自營和第三方中小商家實施差別待遇，蘋果商店對不同應用差異化收取傭金等。歐盟近年來的反壟斷監管重點是限制平臺在相鄰市場中的擴張，歐盟競爭委員會主席維斯塔格曾表示，歐盟近年來審查的數字案例中，存在的普遍因素是在相鄰市場中存在著較小、專業的公司或初創企業。就如在谷歌比價購物服務案中，谷歌在搜索結果中優先展示了旗下比價購物服務GoogleShopping，歐委會認為谷歌將搜索引擎市場支配地位傳導至相鄰市場，排除、限制了相鄰市場的競爭，最終對谷歌處以24.2億歐元的巨額罰款。

強化透明度規則成為重要方向。2019年4月，歐洲議會批準了《關于提高在線平臺服務的公平性和透明度規則》（也稱Platform to Business法案），該法案將于2020年7月正式生效。P2B法案要求，在線平臺中介必須使其標準條款更加透明，尤其需要明確與第三方企業相比，如何對待自身及其控制下的企業提供的商品和服務;平臺還需告知企業限制、暫停或終止其賬戶或產品的理由，建立面向商家的投訴和調解機制等。P2B法案是首個針對由平臺組織形成的市場制定的規則，力圖保障為中小企業提供公平、透明、可預期的市場環境。強化平臺規則的透明度將有助于消解平臺與中小企業之間的信息不對稱，塑造更為公平的競爭關系，從而限制平臺企業的濫用行為。

初創公司并購審查提上反壟斷日程

面對快速變化的市場環境和巨大的競爭壓力，數字平臺普遍將在萌芽階段收購具有潛在競爭威脅的企業視為重要的商業策略。鑒于此類并購行為往往難以達到申報條件，監管部門也較少采取干預措施。近年來，監管部門日益意識到圍繞初創企業并購可能對市場創新產生長遠影響，開始在事前審查和事后反壟斷調查中進行有益的監管嘗試。

數字市場早期并購可能阻礙市場創新，但判定標準仍需進一步探索。動態競爭是數字市場的重要特征。數字平臺面臨的競爭壓力，既來自同業競爭對手，也來自跨界和潛在的競爭威脅。由技術進步、商業模式轉變等帶來的“破壞式創新”，將迅速破壞企業長期積累的競爭優勢，引發市場競爭結構的顛覆性變革。為應對潛在的競爭壓力，數字平臺往往提前對具有潛在威脅的企業進行預先收購。與數字平臺大規模的并購活動相比，競爭監管部門對數字市場的并購審查卻屈指可數。早期并購對市場競爭最大影響在于可能阻礙市場創新活動，但由于缺乏明確的判定標準，數字市場早期并購的影響始終未得到充分估計。近年來，數字市場并購后經營欠佳的案例引起了競爭監管部門的關注。如谷歌在收購智能硬件企業Nest后，創始人和大批團隊流失，Nest生態系統合作的設備和云服務也慘遭淘汰，并購后的企業未能保持競爭活力。再如創辦僅兩年即被Facebook收購的圖片社交軟件Instagram，盡管在收購后仍實現了快速增長，但2018年創始人出走、獨立發展空間受限等問題也引起了各方的反思。

事前審查與事后調查同步推進。從事前審查來看，多數國家仍以營業額為標準要求企業并購申報，導致很多中小型數字平臺企業難以納入審查范圍。為應對申報門檻過高的問題，德國和奧地利先后在2017年反壟斷法和競爭法的修訂中引入以交易額為基礎的補充性門檻。在2018年7月德奧兩國競爭監管部門聯合發布的《強制性事前并購申報交易額門檻指南》中也明確指出，高額收購價款本身即意味著創新型企業具備重大的市場競爭潛力，為了保護創新潛能和創新競爭，需增加對此類收購的事先審查。但是，作為前置的并購審查，數字市場的動態競爭增加了事先預測的難度，如何通過并購審查避免競爭損害，提高市場競爭活力仍需積極探索。從事后調查來看，多國競爭監管機構已啟動了對數字市場并購案件的事后調查，在2019年美國開啟的反壟斷審查中，對谷歌收購YouTube、Android和DoubleClick，Facebook收購Instagram、WhatsApp等案件進行重新評估。加拿大競爭局在2019年5月成立并購情報和通知小組（MINU），對未達申報門檻但可能引發實質性競爭問題的并購進行監測和調查。

美國《縱向并購指南》出臺可能對數字平臺并購產生深遠影響。新版指南認為縱向并購與橫向并購對市場競爭的影響同樣顯著，并認為可以從單邊效應和協調效應的角度考察競爭損害。

數據集中對競爭的影響仍具有不確定性

數字經濟時代，數據已成為重要的新型生產要素，數據的獲取和分析能夠顯著改善資源配置效率，提升生產效率，促進產品和服務創新。是否掌握充分的數據資源和足夠的分析技術，已成為衡量數字平臺競爭力水平的重要因素。但是，與其他生產要素相比，數據具有載體多棲、非排他性、邊際成本低、價值差異大等特征，數據價值與數據量、數據時效、數據分析能力、具體場景均有較大關系，依據數據本身的多寡判定數據控制者的市場力量，仍然具有高度不確定性。

主要國家監管機構積極創造新的數據評估方法。針對數據集中帶來的不確定性，歐盟委員會經過長期的調查和研究，發展出一套分析數據影響力的評估方法，其中包括數據多樣性、數據收集速度、數據集規模大小以及數據經濟相關性等四個關聯指標。日本2017年發布的《數據與競爭政策》調研報告指出，在數字市場中，需高度重視免費服務、網絡效應與數據在短時間內疊加形成的市場勢力。總體而言，各國監管機構均將數據收集分析與產品功能改善（或服務水平提高）之間的“轉換率”視為理解數據對競爭影響的重要切入點。

數據封鎖是當前反壟斷監管重點。從監管實踐來看，較為嚴格的反壟斷監管仍然聚焦在數據封鎖問題，尤其是數據驅動型并購導致了大量數據的積累，令并購后的實體獲取他人無法逾越的競爭優勢。如在Microsoft收購LinkedIn案中，歐盟委員會重點就并購引發的數據集中效果進行了評估，判定該并購是否對市場其他競爭者形成數據封鎖。同時，hiQ與LinkedIn之間的競爭糾紛也引發了對數據能否構成必要設施的討論。這一案件的特殊性在于，LinkedIn的公開數據已構成了hiQ進入相關市場的基本前提，因此法院要求LinkedIn停止相關行為，允許hiQ繼續獲取LinkedIn的公開數據。但在該案中，法院沒有對必要設施原則進行認定，包括荷蘭經濟事務部發布的《大數據與競爭》報告在內的研究也普遍認為，必要設施理論的適用標準非常高，須審慎使用。

多種監管手段提升數據競爭。反壟斷并非解決數據集中問題的唯一方案。在2019年歐委會組織的“聚焦數字化時代競爭政策發展會議”中，數據創新中心表示，強化數據共享將進一步提升數據所有者間的競爭程度，從而避免廣泛的反壟斷監管。通過制定行業標準和規則，鼓勵平臺開放數據API接口，推動企業間數據流通，促進數據的共享利用，將會有效緩解數據集中對市場競爭的影響。2020年初，歐委會發布的《歐盟數據戰略》中表示，將在戰略部門和公共利益領域建立九大數據空間，進一步促進數據的共享和使用。總而言之，在數據權屬尚不確定，數據帶來的收益和競爭優勢不確定的條件下，如何恰當地運用反壟斷機制解決數據競爭中的種種問題仍任重道遠。

編輯：張程? 3567672799@qq.com