行政問責與黨內問責之異同

摘 要：行政問責與黨內問責是我國政治體制中的兩種基本問責方式，本文通過闡述行政問責與黨內問責的異同點，為我國政治體制改革尋求適宜的制度設計。

關鍵詞：行政問責;黨內問責;問責

自從2003年“非典”疫情爆發以來，中國大地掀起了一場問責浪潮，多名政府官員因在非典事件中的不作為或者不當作為被問責，由此，行政問責正式登上中國的政治舞臺。[1]隨后，各級政府部門相繼出臺各種行政問責規章制度，各級各類政府官員也因領導不力被相繼問責，行政問責制逐步規范化、常態化。與此同時，一種質疑聲隨之產生：既然政府官員可以接受問責，那么黨委領導干部該不該被問責呢，又該如何問責呢？2016年6月28日中共中央政治局審議通過，并于2019年9月4日新修訂的《中國共產黨問責條例》面對問責黨委領導以及黨員干部缺失的問題，科學設計出了全面的、系統的制度規范約束。行政問責與黨內問責全面協調發展，共同致力于我國政治體制發展建設。

一、行政問責

關于行政問責的學術研究，學者們積累了豐富的研究成果。學者韓劍琴認為，行政問責是一種行政系統內的自我監督和糾錯機制。她認為，行政問責是上級行政機關對下級行政機關的主要負責人在其所管理的工作范圍內未依法履行公職，即違法行政或不當行政，導致民眾的合法權益受到損害，造成不良影響或后果的行為而進行的一種問責。學者顧杰則認為，行政問責體現的是公眾對政府的監督與問責。他認為，這里公眾對政府的問責不僅指違法行為，還包括公眾對政府行為以及政府自身的“合理懷疑”等方面。學者周亞越則持的是另外一種觀點，也是學界較為普遍認可的觀點。她認為，行政問責指的是特定的問責主體面對行政機關及其工作人員的不合法行政或者不合理行政或者不作為行政的情形，追究相關人員責任的一種行為。在學者周亞越看來，“特定的問責主體”比較廣泛，不僅僅指行政系統內部的上級對下級的問責監督，還包含執政黨、人大、司法機關、民主黨派、新聞媒體、社會公眾等各領域對政府部門的監督與制約，因此，行政問責應是“同體問責”和“異體問責”的綜合體。無論學者們對行政問責的歸納存在何種不同見解，但總體都認同行政問責是對政府官員的問責，既包含對政府機關領導干部的問責，也包含對政府機關工作人員的問責，既包含對違法行政的問責，也包含對行政不作為的問責。

二、黨內問責

黨內問責主要是中國共產黨內部的一種問責糾錯機制。關于黨內問責的內涵，可以表述為，在中國共產黨內部，黨組織對各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，因其違反職責要求的行為而追究其責任的一種制度。[2]目前關于黨內問責的學術研究還很匱乏，最初也僅僅是零散分布于一些黨的政策、決策中，規范不系統、不完善。目前，國內依然還沒有形成一整套系統化、科學化的理論研究體系。令人欣喜的是，隨著有關黨內法規的相繼頒布實施，黨內問責已經逐步走向規范化、制度化。

三、行政問責與黨內問責的相同點

1.健全公平法治社會的需要

公平是問責制的根本要求。我國現有的政治體制中“黨政不分，以黨代政”的問題依然存在。通常的情況是，出了問題，政府得到了問責，但作為領導機關的黨委卻沒有被問責，由此，問責的公平性備受質疑。行政問責與黨內問責作為針對不同對象的問責制度，能夠使黨委、政府都承擔起應有的責任，使得黨政關系更加明晰，問責更加公平，也有利于構建公平法治社會。

2.提升公務員整體素質的需要

無論是黨委領導成員或者黨員干部，還是政府機關的領導干部或者工作人員，都是我國的一名公務員。作為一名公務員，如果違反法律法規，就應當被問責。行政問責與黨內問責作為監督公務員的重要手段，可以督促公務員全面提升自己的思想道德素質和專業素質，牢固樹立全心全意為人員服務的宗旨，為實現中華民族的偉大復興貢獻自己的力量。

四、行政問責與黨內問責的不同點

1.問責主體不同

關于行政問責的問責主體的認定，學術界存在一定分歧。第一種觀點認為，行政問責是行政系統內部的問責，鑒于行政系統內部上下級行政機關之間存在的領導與被領導的關系，如果下級行政機關存在過錯，那么上級機關有權力有責任對其進行問責。因此，行政問責的問責主體一般是被問責行政機關的上一級機關。第二種觀點則認為，行政系統內部的問責雖然在監督糾錯的時效性上更具優勢，但存在一定弊端，經常會出現得過且過，問責落實不到位、不徹底的情況，因此，問責主體應當是與行政系統利益無關的群體——社會公眾。社會公眾作為政府的管理服務對象，對監督政府的所作所為具有積極性和主動性。第三種觀點認為，前兩種的觀點都具有片面性，僅靠一種力量來監督另一種力量是有限的，因此，行政問責的問責主體不能僅僅限定在行政系統內部，而是應當包含黨委、人大等在內的各個領域或者部門的綜合體，即“同體問責”和“異體問責”的有機結合。不過，從目前我國行政管理的實踐來看，行政系統內部的問責仍然占大多數，人大、司法、民主黨派等由于自身條件所限，問責力度較弱，但是社會公眾的問責力量不容忽視，往往一些違法違紀案件的查處都是通過社會力量發掘的。

與行政問責的問責主體認定不同，黨內問責的問責主體的認定相對比較統一。從以往黨內的基本法規《中國共產黨黨章》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等等來看，黨內問責的問責主體以紀檢監察部門為主。新的《中國共產黨問責條例》對黨內問責的問責主體界定為各級黨委（黨組）、黨的工作部門及各級紀委（紀檢組）的上一級黨委（黨組）或者紀委（紀檢組）。其中，黨委（黨組）履行全面從嚴治黨主體責任;紀委履行監督專責，協助同級黨委開展問責工作;黨的工作機關履行監督職責，實施本機關的問責工作。[2]

2.問責對象不同

關于行政問責的對象，學術界也有爭論。有學者認為，應當是行政機關領導干部;有學者認為，應當是行政機關領導干部和工作人員;還有學者認為，應當是行政機關的黨員干部，等等。由于行政問責主要是針對政府官員違法行政或者不作為行政的一種糾錯機制，因此，行政問責的問責對象通常是行政機關的領導干部及其工作人員。

關于黨內問責的對象認定，黨的幾部法規中有不同規定。《中國共產黨紀律處分條例》規定的問責針對的是所有黨員;《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》則是專門針對所有黨員領導干部;《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》是針對各級黨的領導班子。黨內問責主要是中國共產黨黨內的一種自查自糾，因此，黨內問責主要是對黨的組織及其領導干部違法黨內的法規制度進行的全面、精準問責，問責的重點對象主要是黨委（黨組）、黨的工作機關及其領導干部，紀委、紀委派駐（派出）機構及其領導干部。[2]

3.問責范圍不同

行政問責是對行政機關的領導干部和工作人員在行使行政權力，作出行政行為時違法或者不作為，不僅包含犯了錯、違了法，還包括能力不足、推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節”，導致行政管理秩序受到影響，或者損害了行政相對人的合法權益而進行的問責。因此，行政問責的范圍通常是行政機關領導干部或工作人員的違法行政或者不作為行政，這些行為或者出于主觀故意，或者由于過失，都屬于行政問責的范圍。

黨內問責主要是針對黨組織、黨的領導干部在違反黨章和其他黨內法規的問責?！吨袊伯a黨問責條例》列舉了一些關于黨的領導力、政治、思想、組織、作風、紀律、黨風廉政建設等方面的欠缺和問題，以及是否全面從嚴治黨主體責任落實不力，或者是否監督責任未落實。另外，履行管理、監督職責不力、不作為、亂作為、慢作為、假作為等這些涉及群眾切身利益的相關問題也是屬于問責的主要范圍。

4.問責依據不同

目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。根據行政問責的理論研究和實踐探索，歸納起來，大致可以分為三大類：一類是中央制定的行政問責規范，如《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等;一類是地方上制定的行政問責規范，如《海南省行政首長問責暫行規定》等;還有一類是安全生產、環境保護等領域出臺的專項行政問責規范，如《云南省環境保護行政問責辦法》、《衢州市安全生產行政問責暫行辦法》等。

黨內問責的依據也較多，一方面主要有《中國共產黨黨章》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等中央制定的問責規范。除了中央層面的規范之外，地方各省市也出臺了一些有關黨內問責的規范性文件，數量較多，在此不再羅列。

5.問責方式不同

學術界對行政問責的方式存在很多說法，比較普遍的一種觀點認為，行政問責的方式有八種，包含有最常見的責令作出書面檢查、通報批評、免職等方式。

黨內問責的方式，歸納起來，大致有14種。其中，有些方式與行政問責相同，如作出書面檢查、免職等。另外，黨內問責還包含一些具有自身特點的處理方式，如黨紀軍紀政紀處分、移送司法機關依法處理等等。因此，相比較而言，黨內問責的處理方式更為細化。[2]

6.問責程序不同

行政問責制度存在“重實體、輕程序”的傳統詬病，截至目前，我國尚未出臺專門的行政問責程序法。因此，行政問責的程序規定沒有統一的操作范例，僅零散見于中央或地方制定的有關行政問責的規章制度之中。根據目前的學術研究和實踐操作，行政問責的程序一般分為啟動程序、調查程序、審理程序和執行程序等。其中，在審理程序中，聽證程序是不可缺少的環節;執行程序中應遵循時效制度、告知制度等。

黨內問責的程序起初也是在一些黨的規章制度中體現，隨著學術研究的逐步深入，特別是新的《中國共產黨問責條例》的頒布實施，使得黨內問責相比以往，在諸多方面都有了創新，比如，問責方式上更加全面、問責定位上更加精準、問責流程上更加順暢（具體環節上主要涉及啟動問責調查、形成調查報告、作出問責決定等）。

五、結語

在我國現有的政治體制下，黨政關系問題是我國政治體制改革的關鍵性問題。實現行政問責與黨內問責的協調發展，有利于實現問責的公正性，有利于行政機關和黨務機關的責任落實，有利于建設法治國家的目的的實現。

注釋：

[1]郭政.行政問責之救濟機制研究[D].中央民族大學，2010

[2]中國共產黨問責條例[EB/OL].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-09/05/nw.D110000renmrb_20190905_1-03.htm

參考文獻：

[1]王一星.論黨內問責制與行政問責制的協調發展[J].改革研究，2010（11）

作者簡介：

郭政（1982--）男，漢族，河南檢察職業學院教師，碩士研究生學歷，研究方向：行政法學、行政管理。