注冊制下內部控制制度設計優化研究

胡芮榿 王麗新

摘 要：當前我國注冊制已經從科創板步入創業板;隨著我國全面改革的不斷深化，未來必然會逐步進入A股市場。注冊制對中國資本市場監管改革具有重大的深遠影響，監管重點從事前監管向事中和事后監管轉變，監管面臨著制度升級重塑的要求。美國實行注冊制已有80余年，發展出了一個完整的監管制度體系，成就了領先世界的資本市場。本文從內部控制信息披露的視角，以內部控制白皮書為依據;分析了現階段我國內部控制監管存在的問題。并以此作為切入點對美國股市內部控制監管制度進行了分析，而后借鑒美國內部控制的監管制度，結合現有問題針對性的提出適應我國未來注冊制下內部控制監管制度的設計優化建議。

關鍵詞：注冊制;內部控制;信息披露

2020年4月27日，注冊制從科創板邁入創業板。注冊制的事中事后的監管性質決定了必須以信息披露為中心、內部控制為基礎。如何在這場制度變革中保障證券市場的穩定和監管制度的有效執行，是目前急需考慮的問題。因此，優化內部控制信息披露監管制度的設計，對于注冊制市場的監管有著不言而喻的重要作用。

一、注冊制的內涵

1.注冊制的歷程

注冊制源于美國1933年的首部《證券法》。1993年，我國建立證券發行審核制度。2018年11月5日，習近平主席在上海進博會宣布在上海設立科創板并試點注冊制;注冊制第一次出現在中國證券市場。2020年4月27日，中央全面改革深化改革委員會第十三次會議審議通過《創業板改革并試點注冊制總體實施方案》。重新定位了科創板，優化了上市標準，完善了退市指標和流程;同時建立“一條主線”--實施以信息披露為核心的股票發行注冊制;“三個統籌”--多層次錯位發展、健全注冊制配套制度、推進增量和存量改革的立體監管體系。

2.注冊制和核準制的差異

一是職責不同。核準制對申報文件具有合規形式的審查職責，經過審查判斷確定達到實質性條件經批準后才可發行。注冊制只審查申報材料是否履行信息披露義務，只對注冊文件進行形式審查，不進行實質判斷。二是處于不同的監管階段。核準制屬于事前監管，未達到實質性條件則拒絕上市。注冊制則屬于事中、事后監管，對申報材料只作形式審查。三是涉及不同的判斷主體。核準制需要證券中介機構提供專業服務、進行上市輔導的同時，證券會負責審查判斷批準。注冊制只需在證券中介機構的專業服務基礎上保證發行人提供的材料不存在虛假、誤導或遺漏即可直接上市。四是成本效率差異。核準制準備時間長、資料多、成本大，且面臨審批不通過的政策風險。注冊制在保證資料真實可靠地基礎上，按要求編制申報材料即可審核通過;時間短、資料少、成本低。

二、我國現階段內部控制監管問題

根據深圳市迪博企業風險管理技術有限公司發布的《中國上市公司2019年內部控制白皮書》（以下簡稱“迪博數據”）數據及其分析，現階段我國內部控制主要存在以下幾個方面的問題：

1.內部控制信息披露質量低

一是內部控制信息披露相似度較高。根據迪博數據的分析，在3086家上市公司樣本中，2018年度內部控制評價報告和2017年內部控制評價報告相似度在90%-100%之間的公司高達2035家，占到樣本總數的65.94%。報告流于形式，有價值信息披露少，整體質量不高。二是內部控制信息披露程序存在缺陷。內部控制信息披露時間和途徑未做明確規定，導致部分公司存在單獨披露、年報截止日披露、提示披露但未公開披露渠道的情況。其披露的方式、時間、渠道均存在差異，未形成類似年報披露的統一規則。三是內部控制信息披露完整性、準確性不足。部分內部控制報告存在應披未披和缺少關鍵事項、前后信息披露不一致、評價報告和審計報告有效性認定不一致、內部控制報告和年報內部控制信息沖突的情形;如缺少內部控制評價范圍、缺少評價結論段、報告缺少注冊會計師簽字蓋章、內部控制審計報告和評價報告結論矛盾等情況。

2.內部控制監管追責機制缺失

目前我國缺少與內部控制相關的追責程序、制度等相關規定，導致公司不重視內部控制的實施執行和糾正管理，內部控制執行不到位，違法違規成本低，形式主義盛行。迪博數據顯示2018年有超過30%左右的公司存在違法違規行為，觸碰監管紅線。特別是董監高未履行勤勉盡責義務違法違規行為最為普遍，其次就是信息披露不及時、虛假和嚴重誤導性陳述等違法違規行為。同時還存在70%左右的內部控制重大重要缺陷未有效整改;而形成了整改應對措施的則存在整改不具有針對性、整改計劃寬泛;其他甚至沒有披露任何整改計劃。

3.監管中介機構力度不足、自律性弱

由于內部控制監管制度的缺陷，導致企業和會計師事務所均對內部控制信息披露的標準不高。注冊會計師在企業內部控制審計過程中缺少足夠的謹慎性，內部控制審計中存在不規范、不恰當和不客觀的審計行為。比如在強調事項段披露非財務重大缺陷，或將類似于應收賬款回收等財報重大缺陷作為非財報重大缺陷進行披露，以及內部控制問題描述過于簡略，缺少有價值的信息等問題。

4.內部控制信息披露監管無統一制度

目前各證券板塊有各自適用的內部控制監管規則，證券市場暫時不存在統一的內部控制監管制度。監管政策多種多樣，多套規則并行，不同標準混用。一方面造成內部控制信息披露的標準混亂，不能形成科學合理的披露體系;另一方面多種標準的并存，也為內部控制信息披露者提供了“利己”的選擇余地，形成法律監管的漏洞和監管真空。

三、我國內部控制監管問題對應的美國監管制度

美國證券注冊制相較于我國歷史悠久。在目前我國內部控制監管存在上述問題的情況下，通過借鑒美國在相應問題上的監管措施，有助于我國注冊制下內部控制監管的完善和優化，確保證券市場的穩定運行和長遠發展。

1.明確的信息披露要求

現階段美國對上市公司監管是以《2002年薩班斯--奧克斯利法案》（以下簡稱“薩班斯法案”）為制度基礎，其監管范圍涉及經營管理、信息披露、交易行為以及審計規范等上市公司的各個方面。薩班斯法案在六個方面對信息披露提出了要求：一是資產狀況披露的精確性;二是對表外重大情況披露;三是對利益沖突的披露;四是管理層和股東情況的披露;五是要求對財務分析員信息進行備案，并及時更新;六是財務狀況的及時性和透明度。

薩班斯法案禁止編制具有誤導性質的信息，要求表述應當簡潔且具有邏輯性，不能披露可以適用于任何上市公司的信息。無論是表內還是表外業務的變動，都要求上市公司及時披露。上市公司的年度財務報告必須包含明細和評估兩個方面，同時還要提交會計師事務所對年度報告的檢驗結果和評估結論。

2.嚴苛的監管追責制度

薩班斯法案中直接明確了嚴格的處罰措施。一是對惡劣欺詐行為的嚴厲處罰，犯有故意隱瞞和欺詐行為的最高可判有期徒刑25年，個人罰金約500萬美元，企業罰款達2500萬美元;二是對蓄意破壞相關文件資料和干擾監管辦案的行為可處以20年有期徒刑;三是明確經過審計公布的年度財務報告最低保存年限為5年，違反則可處以20年有期徒刑;四是高層管理人員和財務專家對財報和評價真實性負責，違反處罰款50萬美元或判決5年監禁;五是將證券欺詐的訴訟時效由1年延長到2年;六是對檢舉財務欺詐的人員提供人身保護和經濟補償。

3.賦予行業協會監管制裁中介機構和個人的權利

薩班斯法案賦予了PCAOB（美國會計行業自律性組織）對違法違規的會計師事務所和個人的進行監管處罰的權利;SEC負責對PCAOB的監管行為進行監督和指導。PCAOB可以行使以下幾個方面的權利：一是資格管理，可臨時或永久注銷或吊銷注冊資格;二是禁止個人會計師事務所執業;三是確定對應的罰款額度，單位不高于1500萬美元、個人不高于75萬美元;四是對事務所和個人的職業范圍做出了限制;五是對于過失行為可處單位20萬美元以下的罰款，個人10萬美元以下的罰款;六是強制要求單位和個人參加行業教育和培訓;七是公開譴責和其他監管形式。

4.統一的法律監管體系

美國證券監管的法律體系一是具有高規格的法律效力，薩班斯法案對凡是上市公司都可進行監管。薩班斯法案由美國國會通過，是具有強制性的法律規范制度、強制執行的效力;二是直接的規范對象、行為，公司和審計師行為是薩班斯法案的規范對象，規范的內容是禁止從事列入禁止清單的非審計服務;三是明確細致的規范內容，對審計師行為規范有非常明確細致的標準，如對非審計服務的內容進行了詳細的定義。

四、我國注冊制下內部控制監管制度設計優化

在注冊制下，證券監管部門職責相較于核準制已經發生了較大的變化。注冊制下對上市公司內部控制的水平和信息披露的質量提出了更高的要求。結合注冊制的特點和現階段我國內部控制監管的問題，參考美國對應的內部控制監管措施;以注冊制改革為契機，利用注冊制法律制度配套的建設機會，從頂層設計的高度重建以信息披露為中心的內部控制監管制度，完善監管機制，促進我國證證券市場的良性發展。

1.建立規則統一、清晰的監管制度

結合我國的國情特點，確立以《證券法》為核心的監管制度，以信息披露為基本原則的內部控制監管體系;提升內部控制信息披露的制度強制效力。統一各板塊的基本監管規則，增加定性類規則的制訂，對內部控制關鍵事項作出性質規范，擴大其適用范圍。同時明確內部控制信息披露的具體規則、程序、渠道，防止披露執行流于形式。

2.細化信息披露要求

目前我國的信息披露制度《企業內部控制基本規范》尚未作出具體性地規定，披露的規范性和及時性都存在不足。因此應當明確信息披露的要求和關鍵事項，同時對信息披露的事項作出性質類的標準，確定披露的時間要求和詳實程度，無論表內表外業務，一經變動就應當及時披露，確保能夠及時，甚至是實時監管。

3.建立嚴峻的追責制度

注冊制的證券監管由事前監管轉變為事中監管和事后監管;在建立統一的監管制度基礎上。還需要建立追責制度的嚴刑峻法，以確保事中監管和事后監管的威懾力和有效性，增加巨大的違法違規成本;讓違法違規者不敢為而不為。追責制度要確定明確的追責對象， 吧明確股東、管理人員、中介機構和個人的責任范圍和責任性質形式;構建證券監管部門和司法部門的對接程序，保障追責制度的法律效力。

4.強化自律組織的權利和義務

參考美國制度結合我國的現實問題，首先證券監管機構應當強化對自律組織的直接領導，轉換自律組織的領導機構;或者和財政部形成監管對接機制。在整體監管體系中以明確的制度形式明確協會組織的行業自律權利和義務。賦予對會計師事務所和個人進行調查、制裁、處罰的權利與具體形式;確立自律監管的行政執法指導機構，確定對自律監管指導介入的方式和權限。

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