簡述國土空間規(guī)劃視角下的特大城市更新規(guī)劃政策制度比較

彭伊儂

摘 要 隨著存量空間優(yōu)化成為中國各大城市主要的空間發(fā)展策略，有必要對城市更新規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的角色與內(nèi)涵進(jìn)行再思考。文章通過對比北京、上海、深圳等城市的更新規(guī)劃政策，對比其管控原則、模式的異同，對空間轉(zhuǎn)型下的城市更新政策制度進(jìn)行了初步思考。

關(guān)鍵詞 城市更新;空間規(guī)劃;模式

自2008年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》以來，存量用地再開發(fā)成為城市發(fā)展的主旋律。雖然國家層面尚未出臺城市更新的專項政策體系，以北京、上海、深圳、廣州等為代表的各大城市已形成了一套凸顯地方特色的城市更新政策體系。上述城市更新政策主要從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、協(xié)調(diào)原居民多樣化需求、解決復(fù)雜土地權(quán)屬問題等實施視角出發(fā)，尚未完全融入傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中。2019年5月，中共中央 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，意味著統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系開始建立。出于多規(guī)合一的自然資源行政管理的需求，有必要在國土空間規(guī)劃的體系中構(gòu)建針對存量地區(qū)的規(guī)劃管控制度。本文通過對國內(nèi)國土空間規(guī)劃先行先試的城市案例進(jìn)行分析，旨在探討如何在統(tǒng)籌城市生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間布局的同時，兼顧城市更新經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等項目實操層面內(nèi)涵，探索城市更新規(guī)劃從編制、實施、保障、監(jiān)督多個環(huán)節(jié)的國土空間規(guī)劃體系融入，有效傳導(dǎo)城市發(fā)展戰(zhàn)略意圖。

1北京市：以單元規(guī)劃綜合實施方案為實施工具

北京市的城市更新以棚戶區(qū)改造為主，其改造方案遵循“街區(qū)層面控制性詳細(xì)規(guī)劃——年度前期計劃——地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃——年度實施計劃——年度實施方案”[1]的編制流程。街區(qū)層面控制性詳細(xì)規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)，堅持規(guī)劃先行;項目地塊控規(guī)方案以年度前期計劃為依據(jù)，項目實施方案根據(jù)年度實施計劃編制，明確征收拆遷方案、配套基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的計劃管理。

2020年北京市出臺的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》，作為推動北京總體規(guī)劃實施的制度設(shè)計，明確提出編制單元規(guī)劃綜合實施方案，并強(qiáng)調(diào)其與年度實施計劃的銜接。在北京市國土空間規(guī)劃體系下，綜合實施方案被列為詳細(xì)規(guī)劃層級，統(tǒng)籌增量使用和存量更新等內(nèi)容，是土地資源整理、城市有機(jī)更新的具體實施依據(jù)。北京市通過在國土規(guī)劃體系中增設(shè)綜合實施方案層級，繼續(xù)以棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治作為城市更新的主要任務(wù)，將以計劃管理、項目實施為導(dǎo)向的城市更新體系較好地融入國土空間體系中。

2上海市：通過控制性詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)域公共要素

作為最早開展城市更新實踐工作的城市之一，上海已經(jīng)出臺了城市更新的專項管理辦法，以公共要素為重點(diǎn)，實行區(qū)域評估、實施計劃和全生命周期管理相結(jié)合的管理制度。在控制性詳細(xì)規(guī)劃層級，通過區(qū)域評估評價控制性詳細(xì)單元內(nèi)的公共服務(wù)配套、歷史風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境等公共要素現(xiàn)狀，明確定地區(qū)更新需求。城市更新實施計劃落實區(qū)域評估的要求，以更新單元為基本范圍進(jìn)一步明晰公共要素規(guī)模布局、建設(shè)方案等具體實施內(nèi)容。

2020年5月，上海市出臺《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于建立上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》，在詳細(xì)規(guī)劃層級，從公服設(shè)施完善的角度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了控制性詳細(xì)規(guī)劃對城市有機(jī)更新的管控作用。該《意見》重點(diǎn)圍繞公共服務(wù)設(shè)施完善、城市公共環(huán)境改善等內(nèi)容，提出將控制性詳細(xì)規(guī)劃作為促進(jìn)城市有機(jī)更新的實施抓手。上海市早在2015年的《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細(xì)則》中明確了控制性詳細(xì)規(guī)劃單元與城市更新單元之間的銜接關(guān)系，通過本次國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，則對存量規(guī)劃中的公共利益優(yōu)先導(dǎo)向進(jìn)行了進(jìn)一步強(qiáng)化。

3深圳市：依托更新單元規(guī)劃圍繞具體項目開展

自2012年以來，深圳市以存量土地供應(yīng)為主的供地模式意味著城市更新成為深圳城市空間發(fā)展的重要路徑，深圳市政府也創(chuàng)新地提出“城市更新+土地整備”的模式。在《深圳市城市更新辦法》的統(tǒng)籌下，深圳圍繞城市更新單元出臺了一系列技術(shù)指引。城市更新單元基于更新項目劃定，充分發(fā)揮市場作用展開規(guī)劃編制工作，可視為對法定圖則的編制和修改。從項目出發(fā)的城市更新單元規(guī)劃模式，有力地加速了存量土地再開發(fā)，但也導(dǎo)致了對全市“規(guī)劃一張圖” 的分散式點(diǎn)狀修改，區(qū)域統(tǒng)籌管控力度較弱[2]。

基于此，2019年深圳市提出的《深圳市國土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》十大規(guī)劃思路，以規(guī)劃的傳導(dǎo)與落實為核心，在更新層面重點(diǎn)提出存量用地成片連片開發(fā)的策略，進(jìn)一步完善重點(diǎn)更新單元、較大面積產(chǎn)業(yè)空間整備片區(qū)的規(guī)劃路徑，強(qiáng)化了對片區(qū)功能整體提升的統(tǒng)籌考慮，以實現(xiàn)對宏觀空間規(guī)劃的更有效傳導(dǎo)。

4對比與結(jié)論

城市更新規(guī)劃工作除聚焦規(guī)劃技術(shù)層面以外，更多包含行政協(xié)調(diào)的內(nèi)容。縱觀各大城市的更新政策，可以發(fā)現(xiàn)城市更新規(guī)劃均是落實國土空間規(guī)劃的重要手段，北京市計劃管控、面向?qū)嵤┑哪Ｊ侥艽_保空間減量的有效推進(jìn);上海市公益導(dǎo)向的區(qū)域評估則是提升城市品質(zhì)與活力的重要方式;深圳市通過自下而上的項目規(guī)劃模式以解決城市發(fā)展的具體問題。相較而言，北京和上海均通過“控制性詳細(xì)規(guī)劃—實施方案/計劃”的二級管控方式兼顧上層規(guī)劃銜接與項目具體實施，北京將綜合實施方案列入國土空間規(guī)劃體系中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)其法定地位;上海則在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面強(qiáng)調(diào)了與城市更新的銜接，這也與城市各自的發(fā)展重點(diǎn)密切相關(guān)。深圳在國土空間“一張圖”體系下，通過劃定重點(diǎn)區(qū)域、擴(kuò)大更新范圍等方式，嘗試解決與上層次空間規(guī)劃的銜接問題。

總體而言，隨著城市更新成為我國特大城市土地資源挖潛的主要路徑，在空間規(guī)劃體系重構(gòu)的語境下，對城市更新在國土空間規(guī)劃中角色的再認(rèn)識、深入理解國土空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃的內(nèi)涵，有助于暢通規(guī)劃編制實施路徑，真正發(fā)揮城市更新的規(guī)劃價值，切實促進(jìn)國土空間布局優(yōu)化與人居環(huán)境改善。

參考文獻(xiàn)

[1] 北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，北京市重大項目建設(shè)指揮部辦公室，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會.關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善北京市棚戶區(qū)改造計劃管理工作的意見》的通知：京建發(fā)〔2018〕455號[EB/OL].http：//zjw.beijing.gov.cn/bjjs/xxgk/fgwj3/qtwj/zfbzltz/527032/index.shtml，2018-9-30.

[2] 林強(qiáng).城市更新的制度安排與政策反思——以深圳為例[J].城市規(guī)劃，2017，41（11）：52-55.