《社區矯正法》的立法意義與執法難點

張 荊

社區矯正是在開放的社區環境中，在政府和司法行政機構的指導和資助下，統籌利用社會的人財物及組織，矯正違法犯罪者的心理與行為，使其順利回歸社會的一種制度安排。2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱“兩高兩部”）聯合下發了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，上海、北京、天津、浙江、江蘇、山東等六省市開始社區矯正的試點工作；2009年社區矯正推廣至全國，經過較長時間的實踐摸索、理論研究及立法博弈，2019年12月，十三屆全國人大常委會第十五次會議通過了《中華人民共和國社區矯正法》（以下簡稱《社區矯正法》），并于2020年7月1日起實施。

一、《社區矯正法》的立法意義

（一）我國社區矯正法制化建設的“里程碑”

從2003年社區矯正工作的試點以來，實務界和理論界一直在呼吁社區矯正立法，確立社區矯正的法律地位。2011年2月，第十一屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了《刑法修正案（八）》，在第38條和第76條分別規定了對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子，依法實行社區矯正；第85條規定了“對假釋的犯罪分子，在假釋考驗期限內，依法實行社區矯正”。2012年3月，第十一屆全國人民代表大會第五次會議討論通過新修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第258條明確規定“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行”。上述兩法已明確規定了“四類人”應實行社區矯正，即確立了社區矯正的法律地位。不過，作為實體法的《刑法》和作為程序法的《刑事訴訟法》不可能對社區矯正的制度架構、工作流程，以及法律責任等作出具體的規定，這些內容還有待《社區矯正法》的制定來完成。

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“制定社區矯正法”。之后，《社區矯正法（草案）》經過實務界、理論界、立法界多方討論、博弈，最終誕生。

《社區矯正法》共分九章63條。第一章“總則”規定了社區矯正的目的、范圍、原則、權利、信息化、政府預算、表彰獎勵；第二章“機構、人員和職責”確定了各級政府根據需要設立“社區矯正委員會”，統籌協調與指導社區矯正工作；司法行政部門主管并組織實施，法院、檢察院、公安機關各自承擔相應的法律職責，相關部門協調配合，形成社會力量廣泛參與的制度架構。第三章至第六章規定了社區矯正工作的基本流程及相關責權，從社區矯正的決定、矯正對象的接收、監督與管理、教育與幫扶，到社區矯正的解除與終止，社區矯正工作流程得以清晰明了。第七章明確了對十八歲以下的未成年人社區矯正對象的保護性和特殊性矯正方式；第八章“法律責任”與第二章相呼應，明確了社區矯正對象和社區矯正工作人員違反法律規范的法律責任追究。

總之，《社區矯正法》以立法形式確立了社區矯正的制度框架、工作程序與內容、特殊矯正及法律責任，條文簡單明了、連貫清晰，可操作性強。《社區矯正法》的頒布與實施結束了社區矯正工作無法可依的狀態，在社區矯正事業的發展史上具有“里程碑”意義。

（二）博采眾議、科學立法之楷模

《社區矯正法》是實務界、理論界、立法界在實踐探索、調查研究、理論探討、討論博弈基礎上的結晶，是博采眾議、科學立法的楷模。

1.實務界：多種模式的實踐與探索

2003年社區矯正試點工作開展以來，在黨和政府的領導下，司法行政機構嚴格管理，大膽實踐與探索，取得了良好的社會效果。據統計，2003年至2019年底，全國累計接收社區矯正對象478萬人，累計解除411萬人，〔1〕姜愛東：《〈社區矯正法〉具有里程碑意義》,載《人民調解》2020年第2期。解除社區矯正的人員順利融入社區、回歸社會，再犯罪率大大低于刑滿釋放人員的重新犯罪率，社區矯正的人均執行成本僅為監獄矯治成本的10%，彰顯出社區矯正的生命力。社區矯正逐漸成為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一，為社區矯正立法奠定了“秩序保障”基礎。司法實務部門在社區矯正的實踐探索中，一直保持著一種相對開放、學習、包容的態度，支持學界調查研究，共同探討，根據區域政治、經濟、文化等特點形成了多種社區矯正模式。其中，影響較大的有“上海模式”“北京模式”“浙江模式”等，對全國社區矯正的多樣化嘗試起到良好的引領作用。

上海是具有良好公民社會傳統的城市，民間機構和社區力量全程且廣泛參加社區矯正是“上海模式”的主要特征。上海是全國最先嘗試社區矯正的地區，2002年8月，由政法委牽頭啟動全市的社區矯正試點工作，組建了市級社區矯正辦公室領導全市社區矯正工作，采取政府購買社會服務的方式，直接對接民營非營利機構——上海新航服務總站等，由其承接和運作政府的社區矯正項目，全程參加對社區矯正對象的接收、心理咨詢、教育、職業培訓等。此外，民間的“上海社會幫教志愿者協會”組織志愿者參與社區矯正對象的教育幫扶，建立民辦的“中途驛站”，為“無家可歸、無親可投、無業可就”的社區矯正對象和刑滿釋放人員提供臨時住所和工作。

北京是全國政治、文化中心，結合北京的特殊地位，在“維護首都穩定”的理念下，強化司法行政機關的執行力，嚴格監管社區矯正對象，抽調監獄干警到各司法所，全程參加社區矯正工作，用以提升社區矯正機構的快速反應能力及處置突發性事件的能力。以政府購買崗位的方式，招聘社區矯正的“協管員”，輔助政府的社區矯正工作，建立官辦“陽光中途之家”和“社區服刑人員教育中心”，進行社區矯正對象的入矯集中學習與訓練以及職業培訓，為社區矯正對象和刑滿釋放人員中的“三無人員”提供臨時食宿，形成了獨具特色的“北京模式”。

“浙江模式”是一種多元模式，其不做整齊劃一制度規范。浙江各地根據本地的組織機構、財政狀況、社會組織的發育情況實施各具特色的社區矯正。其中，“臺州模式”主要表現為警力上移，建立社區矯正的執法大隊和執法中隊，打造社區矯正隊伍的正規化、專業化和職業化。“奉化模式”是“政府+企業+社會公益組織”，社區矯正機構主動發現和培育社會公益組織，與民營企業相結合，為社區矯正對象提供矯正學習、公益勞動、職業培訓、就業等專業化的管理幫扶。寧波市北侖的“紅領之家”模式，引導社區矯正對象參加到入黨積極分子組成的公益性組織中，通過設立“紅領銀行”、志愿服務獲得積分兌換愛心券等公益活動方式，讓社區矯正對象在紅領公益活動中受到教育和感化，在潛移默化中矯正自己的犯罪心理與行為習慣。

總之，各地社區矯正模式的百花爭艷、相得益彰，為社區矯正立法積累了豐富的實踐經驗，為總結經驗、準確立法奠定了堅實的實踐基礎。

2.理論界：廣泛調研與理論準備

對于社區矯正這一新生事物，在司法行政機構開放包容的背景下，國內學術界投入了巨大的研究熱忱。據中國知網2003年至2019年底統計，學者們在公開期刊上發表的社區矯正方面的論文、研究報告共計7220篇。試點初期的2003年論文和研究報告數僅為66篇，2014年達到高峰，為731篇，是2003年的11倍（詳見圖1）。

2003至2019年，學者申請的社區矯正研究項目數量可觀，共計298項，其中，國家社科基金191項，占64.1%。與同期監獄研究項目相比，前者是后者的5.8倍（詳見圖2）。一是說明社區矯正工作的開放性；二是研究人員對這一新生事物的研究熱忱高漲；三是國家和省市社科研究基金會對社區矯正研究的重視及豐厚的資金投入。

圖1 2003至2019年全國發表社區矯正論文和研究報告數〔2〕參見中國知網，http://lawnew.cnki.net/kns/brief/result.aspx?dbPrefix=clkd&kw=%E7%A4%BE%E5%8C%BA%E7%9F%AB%E6%AD%A3&korder=0&sel=1，2020年6月26日訪問。

圖2 2003至2019年全國社區矯正研究項目數〔3〕參見中國知網，http://lawnew.cnki.net/kns/brief/result.aspx?dbPrefix=clkd&kw=%E7%A4%BE%E5%8C%BA%E7%9F%AB%E6%AD%A3&korder=0&sel=1，2020年6月26日訪問。

社區矯正理論研究十余年來，學界出版的關于社區矯正研究類書籍多達幾十種，其中關于社區矯正立法方面的書籍有近十本之多。譬如：劉強主編的《各國（地區）社區矯正法規選編及評價》（人民公安出版社2004年版）、王平、何顯兵、郝方昉合著的《理想主義的〈社區矯正法〉專家建議稿及說明》（中國政法大學出版社2012年版）、趙秉志主編的《社區矯正法（專家建議稿）》（中國法制出版社 2013年版）、楊劍煒著的《社區矯正立法問題研究》（四川大學出版社2015年版）、劉志偉等著的《中國社區矯正法立法專題研究》（中國人民公安大學出版社2017年版）、劉新民、劉遠主編的《中國社區矯正制度與立法研究》（世界知識出版社2018年版）等。總之，上述立項課題以及社區矯正相關著作、論文、研究報告等成果的發表，為社區矯正科學立法做了必要的理論準備。

3.立法界：改革嘗試博采眾議

2015年3月，十二屆全國人大三次會議審議《立法法修正案草案》，第15條提出“健全起草機制”，建議全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性等事項的法律案，可以由有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草。其目的是緩解部門主導立法的利益傾向性，保障立法公正與科學性。這次《社區矯正法》的立法工作為此做了有益嘗試。

其一，提前參與。2013年12月，筆者參加上海政法學院主辦的“社區矯正十年回顧與展望”研討會，初次認識了負責社區矯正立法工作的全國人大法工委的同志，之后國內重要的社區矯正學術研討會上都能見到他們的身影，特別是2019年6月在廈門舉辦的“第六屆海峽兩岸暨香港澳門地區社區矯正與恢復性司法研究論壇”上，法工委的同志認真聽取學者的發言。晚上，海峽兩岸專家對話會討論至深夜，法工委的同志一直旁聽，絲毫沒有倦怠之意。會后依然追著專家學者們詢問社區矯正法的立法問題，給與會代表留下深刻的印象。

其二，獨立調查。《社區矯正法》的立法過程中，全國人大法工委堅持獨立調查，領導先后帶隊對內蒙古、湖北、貴州、云南、浙江、安徽等地進行實地調研，了解社區矯正工作，征求基層對社區矯正立法的意見建議。2017年5月，筆者參加了中央政法委的社區矯正立法專家調研組，赴甘肅、遼寧、北京等地調研。出發前，負責人強調，我們是學者專家組成的調研團隊，必須堅持獨立、客觀、專業的調查研究，提出實事求是、客觀的立法建議。這次調查涉及面廣，在對社區矯正對象的訪談中，我們采取了社區矯正工作人員回避制，整個調查過程高效且客觀。

其三，廣泛征求意見。2013年2月，司法部將《社區矯正法（草案送審稿）》報送國務院。根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第37條的規定：“法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布征求意見，征求意見的時間一般不少于30日。” 2016年12月，國務院法制辦于通過“中國政府法制信息網”，公布《社區矯正法（征求意見稿）》，首次向社會公開征求意見。經過三年的調研修改，2019年7月5日至8月3日，全國人大法工委將《社區矯正法（草案）》在“中國人大網”公布，向社會征求意見，共收到2445人提出的7448條意見，社會反響強烈。〔4〕《全國人大常委會法工委介紹近期法律草案公開征求意見情況》，載中國新聞網，http://www.chinanews.com/gn/2019/10-18/8983062.shtml，2020年8月10日訪問。

《立法法》第36條規定：“法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。”2019年6月，筆者參加過團中央中國預防青少年犯罪研究會、北京改革和發展研究會分別主辦的《社區矯正法（草案）》的專家座談會。2019年12月3日，筆者應邀出席全國人大法工委舉辦的《社區矯正法（草案二次審議稿）》的專家評估會。各種形式的立法研討會，學者們直言不諱，意見中肯、專業，主辦方仔細聆聽，不時提問，認真筆錄。全國人大法工委的專家評估會后，筆者深夜還收到人大法工委同志的詢問電話，了解聯合國有關社區矯正用警問題的規定、本意及對我國立法的啟發。筆者除了客觀介紹了《囚犯待遇最低限度標準規則》中相關條款，還提交了文字意見。今天閱讀《社區矯正法》，這些場景歷歷在目。筆者也參加過其他法律修訂的研討工作，深感《社區矯正法》制定過程彰顯出民主立法、科學立法之精神，是我國立法工作的楷模。

（三）智慧立法，為社區矯正發展拓展空間

1.社區矯正性質之爭

“兩高兩部”下發的《關于開展社區矯正試點工作的通知》將社區矯正定義為“與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動”，〔5〕《關于開展社區矯正試點工作的通知》，載法律圖書館網，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=81163，2020年8月10日訪問。從而確定了“刑罰執行”的社區矯正性質。2019年7月，向全社會公開征求意見的《社區矯正法（草案）》，在總則第1條規定：“為了保障和規范社區矯正工作，正確執行刑罰，提高教育改造質量，促進社區矯正對象順利融入社會，預防和減少犯罪，制定本法。”社區矯正的定性依然是“刑罰執行”。但是，社區矯正的性質是不是“刑罰執行”理論界一直存在爭議，如果是刑罰執行，社區矯正對象的稱謂可為“社區服刑人員”，需對其實行嚴格的刑罰監管，社區矯正的管理人員應該全部或部分具有警察身份，則是一個合理的邏輯鏈條。

反對社區矯正的性質是“刑罰執行”的學者認為，社區矯正的定性取決于社區矯正對象的性質。社區矯正規定的“四類人”中，管制和暫予監外執行屬刑罰無太大爭議。因為，管制在《刑法》總則第三章中規定為“刑罰”種類；暫予監外執行在《刑事訴訟法》第254條中的規定也很明確，是對被判處有期徒刑或者拘役的罪犯，因有嚴重疾病，或懷孕、正在哺乳的婦女，或生活不能自理罪犯暫不關押，委托監外有關機構予以監管，暫予監外執行期間計入服刑期，屬于變更執行場所的刑罰執行；“假釋”和“緩刑”則不然。假釋可稱為“暫時釋放”，或稱附加條件的提前釋放，主要適用于長期徒刑犯，原判刑期執行二分之一以上，無期徒刑犯實際執行13年以上。《刑法》第84條規定：“如果認真遵守監規，接受教育改造，確有悔改表現，沒有再犯罪危險性的，可以假釋。”根據《刑法》第86條的規定，假釋考驗期間如犯新罪，或發現判決宣告前有其他罪未判，應撤銷假釋，原剩余刑期與新罪合并執行；未發現新罪，但違反了法律、行政法規等也應撤銷假釋，收監執行剩余刑期。若假釋考驗期屬刑罰執行，一是沒有“暫予監外執行”那樣“計入刑期”的規定；二是發現新罪后合并執行，或收監執行未執行完畢刑期，會被視為一種行為的兩度刑罰執行，違背刑法的基本原則。

學術界爭論最大是“緩刑”。緩刑全稱為“暫緩刑罰執行”，是經法定程序確定被告人已構成犯罪，先行宣告定罪，但暫不執行所判刑罰，以觀后效。根據《刑法》第72條、第77條的規定，緩刑適用于拘役和3年以下有期徒刑的犯罪分子。法院認為其確有悔改表現，暫不執行所判刑罰不致再危害社會。在緩刑考驗期限內，如不再犯新罪，或未發現判決宣告前有罪未判，遵守法律和行政法規等，未違反法院判決的禁止令的，則原判刑罰不再執行，否則數罪并罰或執行原判刑罰。因此，將社區矯正中“緩刑”對象定性為“刑罰執行”既不符合“暫緩刑罰執行”的立法本意，也不合邏輯。從社區矯正十余年的司法實踐看，緩刑者占社區矯正的絕大多數。如此多的、爭議最大“緩期刑罰執行者”的存在，更不宜將社區矯正工作定性為刑罰執行。上述兩種對立的觀點，在理論界和實務界爭論了十余年，各持己見，難見分曉。

2.智慧立法為社區矯正拓展空間

2019年12月，全國人大常委會通過的《社區矯正法》一改以前社區矯正是“刑罰執行”的定性，第1條開宗明義規定，“為了推進和規范社區矯正工作，保障刑事判決、刑事裁定和暫予監外執行決定的正確執行，提高教育矯正質量，促進社區矯正對象順利融入社會，預防和減少犯罪，根據憲法，制定本法”。用“保障刑事判決、刑事裁定和暫予監外執行決定的正確執行”代替了“刑罰執行”的表述，并在第14條中確定“社區矯正機構工作人員”的稱謂，以及無警察身份的法律規定。同時，對矯正對象違法違規的逮捕、追捕、送交等統一歸公安機關執行，并在第4條、第34條、第57條規定了對社區矯正對象的人權保障，巧妙規避了“刑罰執行”之爭，成為社區矯正立法的最大亮點。司法部社區矯正局姜愛東局長在同年12月全國人大常委會舉辦的新聞發布會上，就社區矯正立法工作答記者問時說，“社區矯正是具有中國特色的非監禁刑事執行制度”。〔6〕《全國人大常委會辦公廳12月28日新聞發布會》，國務院新聞辦公室網，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/document/1670745/1670745.htm，2020年7月4日訪問。

對爭論不休的社區矯正性質規避，確屬智慧立法。司法部進一步解釋為“刑事執行”，雖與“刑罰執行”一字之差，但內涵與外延發生了重大變化，刑事執行的外延廣泛，包括刑罰執行，為社區矯正的發展預留出廣闊的空間。在國外，社區矯正對象的主體是假釋人員。比如日本，監獄服刑人員執行完一定比例刑期后，被假釋的比例很高，假釋人員基本上是全員進入社區矯正，而緩刑人員僅有10%左右進入社區矯正（日本稱為“緩刑附帶保護觀察”），緩刑者進入社區矯正的依據是再犯罪的可能性。〔7〕張荊：《中日兩國社區矯正制度建設比較研究》，載《北京聯合大學學報》2016年第4期。我國因受假釋制度瓶頸的影響，假釋人員進入社區矯正的人數很少，占矯正對象比例不足8%。因此，我們可借《社區矯正法》誕生與實施的東風，做實現有社區矯正的基盤，逐漸突破制度瓶頸，擴大假釋人員在社區矯正對象中的比例，運用社區矯正強大的生命力解決監獄擁擠、長期監獄監禁所造成的“監獄人格”等問題。利用社區矯正的中間過渡性功能，使假釋者順利回歸社會。隨著立法的進一步完善，社區矯正作為刑事執行，其范圍還可擴大至對刑滿釋放人員的“緊急矯正保護”。國際犯罪學的研究發現：刑滿釋放人員、特別是監獄長期服刑的刑滿釋放人員重新犯罪比例最高，重新犯罪的主要原因是出獄后的家庭支持系統和社區支持系統斷裂，難以適應社會。因此在他們無家可歸、無經濟來源時，社會應及時出手，通過依法勸說和本人申請的方式，將其納入社區矯正，進行緊急矯正保護，防止再度犯罪。此外，《刑法》規定不滿16周歲不予刑事處罰的，責令家長或者監護人加以管教；14歲以下不承擔刑事責任、犯八種惡性罪的未成年人、附條件不起訴的未成年人也可納入社區矯正；《刑法》規定的“禁止令”、《反家庭暴力法》規定的“人身安全保護令”，以及未來的“社區服務刑”等對象均可作為刑事執行的對象納入社區矯正。由此，逐漸走出一條具有中國特色的社區矯正與刑事執行之路。

智慧立法還表現在《社區矯正法》第42條規定的“修復社會關系”，學界術語叫“恢復性司法”，是國際司法改革的前沿理念，是指通過專業人士的參與，以對話的方式，犯罪者真心懺悔，被害人給予寬恕，最終達到彼此的諒解與和解，消除怨恨，斬斷仇恨，達到修復受損社會關系的目的。恢復性司法的前提是雙方自愿，可附帶一定的物質補償。轟動全國的張扣扣案件， 22年前，母親因鄰里糾紛被傷害致死，法院已作出判決，將加害者繩之以法，并對被害人進行了民事賠償；22年后，張扣扣依然“血親復仇”，殺死了對方一家三口。說明法院判決了，犯罪者刑罰執行了，并不代表原有的社會關系自然修復，缺少恢復性司法，仇恨還會延續。因此，“修復社會關系”被寫進《社區矯正法》意義重大。

總之，《社區矯正法》的智慧立法，為社區矯正事業的發展拓展了空間。隨著社區矯正事業的發展與完善，以及科學立法的進一步推進，中國將會逐漸形成實體法的《刑法》、程序法的《刑事訴訟法》，以及包括《監獄法》《社區矯正法》等的刑事執行法更加系統化的刑事法律體系。《社區矯正法》誕生、刑事執行概念的提出為此邁出了堅實的一步。

二、《社區矯正法》的執法難點

（一）吸納、培養、留住優秀的矯正人才，穩定隊伍

《社區矯正法》就隊伍建設提出了要求，本法第16條規定：“國家推進高素質的社區矯正工作隊伍建設。社區矯正機構應當加強對社區矯正工作人員的管理、監督、培訓和職業保障，不斷提高社區矯正工作的規范化、專業化水平。”何為“高素質”？何為“專業化”？筆者曾發表論文及在《社區矯正法（草案）》專家建議中提出，“應當配備具有醫學、心理學、教育學、社會學、法學等專業知識的矯正官，履行有效的治療、咨詢、教育、監管等職責”。〔8〕《中國社區矯正史濃墨重彩的一筆，十所高校專家為社區矯正立法把脈》，載搜狐網，https://www.sohu.com/a/3 30893174_427997，2020年8月10日訪問。此次立法因新職種設立的制度瓶頸，未采納部分學者的設立“矯正官”的建議，《社區矯正法》第10條籠統地稱其為“社區矯正機構工作人員”（以下簡稱“工作人員”）。這里的“工作人員”應當類似于國外假釋官或緩刑官（美國）、保護觀察官（日本），是社區矯正工作的中堅力量。在日本，培養一名保護觀察官需要三年的時間，讓其了解和掌握心理學、醫學、教育學、社會學以及更生保護的專門知識，并有一定實習經驗。保護觀察官負責與矯正對象面談、人格考察、評估再犯風險，制定矯正方案及根據矯正對象的變化，適度修改方案；必要時進行家訪、聯系工作單位，指導保護司，〔9〕保護司是指參加社區矯正的民間人士，經本人申請，政府委托任命，并頒發委任狀。保護司對矯正對象進行“一對一”的幫扶，具體職責是根據保護觀察官制訂的矯正計劃，對矯正對象進行面談、家訪，恢復家庭支持網絡，為矯正對象提供必要的指導與援助，同時每月向保護觀察所所長報告一次工作。聯系協調相關部門，構建社會支持體系。由此可見，保護觀察官是一個專業性很強、具有綜合協調能力、有一定實踐經驗的國家法務人員。

根據《社區矯正法》第10條的規定，“社區矯正機構工作人員”的要求是“具備法律等專業知識的專門國家工作人員”，而將學者建議的“具有法律、教育、心理、社會工作等專業知識或實踐經驗”的素質要求放置于第11條關于“社會工作者”的規定之中。這種職業要求應該是在廣泛調研的基礎上，對現有社區矯正機構工作人員基本素質考量之后的結果。不過，作為矯正專業的工作人員光有法律知識是遠遠不夠的。比如，社區矯正的基礎工作——制定矯正方案，不懂矯正對象的心理，不懂吸毒、酗酒、性侵等病理原因，不懂教育學，很難制定出針對性強、科學的矯正方案。從目前社區矯正隊伍的學歷素質看并不低，江西省司法廳的調查顯示：社區矯正工作人員中具有大學本科以上學歷者達51.45%。〔10〕江西省司法廳課題組：《關于基層社區矯正隊伍建設的探索與思考》，載《中國司法》2017年第2期。我們應該在此基礎上加強培訓，拓展專業知識面，補齊知識短板，全面提升社區矯正隊伍的綜合素質。“十年樹木百年樹人”，高素質的社區矯正隊伍需要人才的引進及本單位的較長時間培養，人才培養出來還要留得住，要保障社區矯正機構工作人員的隊伍穩定。保障隊伍穩定有兩個重要的前提：一是薪酬和撫恤金待遇，可參照公安民警和監獄警察制定薪酬和撫恤金標準；二是職務晉升和職稱晉升，社區矯正工作專業性很強，除了職務級別的晉升外，還應考慮專業職稱的定級與晉升標準。

（二）有針對性的科學矯正

“有針對性矯正”“個別化矯正”在《社區矯正法》中被濃墨重彩地強調。在“總則”第3條中確定了“分類管理、個別化矯正”的基本原則；在第24條具體規定了制定有針對性的矯正方案，即“社區矯正機構應當根據裁判內容和社區矯正對象的性別、年齡、心理特點、健康狀況、犯罪原因、犯罪類型、犯罪情節、悔罪表現等情況，制定有針對性的矯正方案，實現分類管理、個別化矯正……”；在第36條、第42條和第52條中規定了“因人施教”，根據個人特長組織其參加公益勞動；對未成年人采取有針對性的矯正措施等。這些規定體現了立法者對社區矯正工作規律的把握。

有針對性矯正和個別化矯正的基礎是對矯正對象的科學分類。社區矯正分類與監獄矯治分類應有所區別，監獄的分類多是成年、未成年的分類，犯罪類型（財產犯罪、性犯罪等）的分類等。監獄通過物理隔離，抑制服刑人員之間相互交流或傳授犯罪經驗的“監獄傳習”。社區矯正的最大優勢是將被刑事執行的犯罪者稀釋到普通人群中，可有效避免或大幅減少犯罪人之間的傳習。因此，在開放環境中的社區矯正的分類應重點關注矯正對象的犯罪原因。犯罪學對犯罪人研究的分類成果對我們的矯正實踐具有參考價值，具體如下：

其一，環境犯罪人。環境犯罪人犯罪的要因是家庭、學校、社區環境的惡劣。研究表明，這類犯罪人的比例最高，矯正這類犯罪人的關鍵是改變他們惡劣的生存環境。一方面，就家庭而言，對家庭成員提供心理咨詢與教育方法上的傳授，為困難家庭提供經濟上的幫助，為矯正對象提供職業培訓和就業崗位，以此改變家庭的困境，重建或改造家庭支持系統。另一方面，就學校或社區環境而言，與原學校領導及班主任溝通，與社區派出所、居委會溝通，治理學校和社區周邊的治安環境，也可考慮轉學或遷居，阻斷矯正對象與原幫派或犯罪團伙的聯系，以避免其再次受到惡劣環境的影響，重新犯罪。

其二，心理犯罪人。心理犯罪人的比例僅次于環境犯罪人，犯罪人因童年時受到家暴、虐待、校園暴力、性侵等，或因工作挫折、婚戀的失敗等，造成心理創傷，逐漸形成特有的人格特質，如變態人格、缺陷人格、反社會人格等。這類犯罪人輕者需要心理咨詢與疏導，重者需要心理醫生的診斷，進行認知治療。

其三，病理犯罪人。病理犯罪人主要指智力低下，自主神經紊亂，或血清素分泌問題導致的失眠、暴躁，以及酗酒（酒精依賴）、吸毒（毒品依賴）等，需要醫療鑒定，在醫生的指導下進行藥物治療，在矯正人員的指導下進行行為矯正。

其四，理性犯罪人。理性犯罪人主要表現在累犯和慣犯身上，將犯罪作為一種謀生手段，權衡犯罪的利弊得失，計算成本與收益。理性犯罪人是傳統犯罪學理論的重要觀點，也是刑罰體系建立的理論依據。該理論認為，只有刑事懲罰的痛苦大于他的犯罪所得，才能有效抑制犯罪。目前的社區矯正對象多數是判拘役或3年以下有期徒刑的緩刑者，或在監獄服刑過半，法院判斷確有悔改表現，不致再危害社會的人。因此，社區矯正對象中“理性犯罪人”的比例相對較少。

可見，根據犯罪原因的分類矯正是真正意義上的有針對性、個別化矯正，更是科學制定矯正方案的重要前提，而其他要素可作為矯正方案制定及矯正工作的輔助因素考慮。設計矯正方案就像醫生給病人看病，先要問診、號脈、驗血、照片子等，查清病因才可能開處方、對癥下藥。如何科學的制定矯正方案？首先，需要研讀案件資料，不能僅研讀判決書，還應研讀辯護詞，因為判決書較多闡述犯罪事實和量刑標準，而辯護詞會有更多犯罪原因的陳述。其次，是對社區矯正對象所在家庭、社會環境的調查與了解。再次，要對矯正對象進行心理測試。最后，要與矯正對象面談，不可僅看文字材料就拍腦袋定方案，必須和矯正對象面談，才能作出“眼見為實”的判斷。人是動態的、變化的，所以需要根據矯正對象環境、心理、病理的變化，中途適度調整矯正方案。在制定和修改矯正方案時，工作人員若受到知識面的限制，應當邀請志愿者中的心理咨詢師、社會工作師、大學老師等參加。矯正方案制定完成后，應像醫生一樣，告知矯正對象“病因”和“治療方案”，也應聽取矯正對象的意見，使其在“治療”中能主動配合。《社區矯正法》第9條規定：“司法所根據社區矯正機構的委托，承擔社區矯正相關工作。”可見，在矯正方案制定好后，應送交司法所，委托司法所按照矯正方案實施矯正。如果矯正對象所屬轄區的司法所屬于“無人所”或人手不夠，無能力實施社區矯正的，〔11〕例如，據2016年統計，江西省基層司法所“無人所”324個，1人所674個，分別占總數的20.7%和43.1%。參見江西省司法廳課題組：《關于基層社區矯正隊伍建設的探索與思考》，載《中國司法》2017年第2期。社區矯正機構可根據《社區矯正法》第11條、第13條和第25條的規定，委托有能力實施矯正方案的社會工作者、社會組織、志愿者、矯正小組等，并在完成矯正項目的過程中給予指導與督促。因此，有針對性的科學矯正需要根據矯正對象的“需要”（即犯罪原因等要素）進行科學分類，要求矯正機構工作人員把握法學、心理學、教育學、社會學甚至醫學等方面的知識，并具有一定的實踐經驗，對工作人員的素質要求甚高。選擇實施矯正的單位或個人也需因地制宜統籌考慮，并做好與有關部門和組織的協調工作，所以這是一項專業化和難度很大的工作，專業化培訓和人才培養刻不容緩。

（三）部門之間的有效配合與監督

1.社區矯正機構與公安機關的協調配合

從以往的調研來看，社區矯正機構與公安機關的協調配合上存在的問題較多。例如，矯正對象出現違規或脫逃等行為時，需要公安機關協助管理或追逃；矯正對象被撤銷緩刑或假釋時，需要公安機關協助押送監獄或看守所；暫予監外執行的需收監執行等狀態下，因基層公安派出所工作繁重，人手不夠，以及公安機關在社區矯正中的角色和責權不清等原因，拒絕配合或遲緩執行的情況時有發生，由此降低了社區矯正工作中監管執法和預防再犯罪的效果。《社區矯正法》的頒布，對矯正對象違法違規后的逮捕、追捕、送交監獄、看守所等執法工作統一由公安機關執行，法定職責明確，上述不作為現象將會大大減少。另外，近十年來，公安機關在“天眼工程”的推動下，在犯罪人檔案、指紋、DNA以及行動軌跡等大數據建設上成就顯著，司法行政機關獨立建立社區矯正監控、檔案等大數據平臺，一是不可能超越公安，二是會重復建設，拉高了社區矯正的司法成本。根據《社區矯正法》第4條的規定，社區矯正機構應與公安機關協商，依法利用公安大數據平臺，進行信息共享，以全面提升社區矯正信息化水平。

2.社區矯正機構與法院的配合

從以往的調研看，社區矯正機構與法院配合的主要問題集中于“審前調查”。審前調查是2012年1月“兩高兩部”下發的《社區矯正實施辦法》中規定的制度，一般是由法院委托社區矯正機構對擬適用社區矯正的被告人或犯罪人是否適合社區矯正、是否具有社會危險性，以及對居住區域的影響等進行調查評估。審前調查主要內容包括：居所情況、家庭和社會關系、一貫表現、犯罪行為的后果和影響、居住地村（居）民委員會和被害人意見、擬禁止的事項等。審前調查報告需提交法院，雖不作為庭審證據，卻是庭審的重要參考。審前調查制度經過8年的實踐，取得了良好的社會效果，保障了社區矯正的入口安全，但也存在一些需要改進和克服的難點。例如，委托調查期限過短，使調查人員無法深入調查；調查人員素質不高，調查量表設計不科學，影響了調查的可信度；部分法院不等到審前報告提交，便對被告作出判決，使審前調查半途而廢，影響了調查人員的積極性等。《社區矯正法》第18條對審前調查制度給予了肯定，但如何克服上述難點，還需《社區矯正法實施細則》的補充，以及法院和社區矯正機構在實踐中的協調與磨合。

3.社區矯正機構與檢察機關的關系

檢察機關對社區矯正機構工作人員的刑事執行活動進行監督是《憲法》賦予的職責。但因社區矯正是一個新生事物，目前監督內容缺少法律規范。因此，各地在監督過程中也出現過一些偏差，要么無從下手，放棄監督；要么矯枉過正，過度注重對矯正對象再犯罪結果的責任追究，忽視了對矯正過程各環節執行狀況的考察和責任追究，其中也包括矯正機關對下級的問責。例如，因矯正對象重新犯罪，而追究具體工作人員的責任。這種追究方法是欠科學的，因為矯正對象是開放社區環境中的獨立活動個體，他們的道德水準、犯罪意識、情緒管控具有主觀性，再高素質的工作人員也無法保證他負責的矯正對象不再犯罪。筆者認為，檢察機關，包括上級機關應當重點監督矯正實施過程，而不完全是結果，也即監督工作人員是否按照矯正方案的規定，在各個矯正環節認真履行了監管、教育、治療、幫扶的職責，當然過程中的倦怠、走過場者除外。如果工作人員按照矯正方案認真履行了全過程，即使矯正對象再次實施犯罪，也不應當追究工作人員的責任。《社區矯正法》與以前政策文件和《社區矯正法（草案）》等最大的區別是設立了“法律責任”專章，規定了對受賄、不履行法定職責、體罰虐待、泄露保密信息、打擊報復等行為的法律責任，從而為檢察機關的監督工作明確了方向。總之，社區矯正機構與公安機關、法院的協調合作，接受檢察機關的有效監督等，還需要總結以往的經驗，在司法實踐中繼續磨合，逐漸形成系統的制度規范。

（四）民間力量參與社區矯正的“制度瓶頸”

社區矯正中的“社區”不僅是一個空間概念，更是一個群體概念，是指社區居民參與（或參加）對犯罪人的矯正。監獄矯治訓練他律，易形成“監獄人格”；社區矯正培養自律，在犯罪人懺悔與重新融入社會中預防再犯罪，降低司法成本。如果脫離了社區、缺少了民間的參與就違背了社區矯正的初衷。

從社區矯正試點至今，民間參與一直是制度的瓶頸。行政機關認為，民間參與社區矯正缺少群眾基礎，民間缺乏熱情、能力有限、水平不高，甚至認為民間如果能做社區矯正還要政府的矯正官員干什么。民間則認為，與行政機關合作進行社區矯正障礙較多，政府過于強勢，參與者成為資料整理員，行政化過強影響了民間參與的積極性；還有民間對這項工作的不理解和對矯正對象的恐懼等。2013年11月，中國廢止了勞動教養制度，部分勞教干部被充實到基層司法所，從事對矯正對象的監管，社區矯正中“國進民退”的傾向明顯，“北京模式”逐漸成為全國較一致的模式。此次社區矯正立法高度重視民間力量的參與，在“總則”中確立了“專門機關與社會力量相結合”的基本原則，并在第11條至第13條、第25條，第38條至第41條規范了社會力量參與社區矯正的形式與內容。

應當承認中國的社區矯正有其特色，與西方國家社區矯正相比發展路徑不同。1815年美國的一位鞋匠約翰·奧古斯都(John Augustus)在馬薩諸塞州波士頓基層法院旁聽，主動要求擔任酗酒者的“善行保護人”，開啟了美國“緩刑”和社區矯正制度的序幕。在日本，刑滿釋放人員吾助回家鄉后受到歧視、生活無助，又不愿意再犯罪，而跳河自殺。于是民間慈善家金原明善在1888年成立了日本第一家“靜岡縣出獄人保護公司”，并得到民間響應，民辦社區矯正機構方興未艾。政府則通過制定法律和法規規范民間的矯正工作，如通過向民間投資，參與部分社區矯正管理，即假釋官、保護觀察官對民間社區矯正工作給予指導，以及將再犯風險性高的社區矯正對象納入政府設立的矯正中心等，但民間一直是社區矯正實施的主體。據統計，2015年日本全國的更生保護援助中心345所，103家更生保護設施全部由民間管理，其發展路徑是“自下而上”，因此有良好的民間基礎。中國的社區矯正則是由政府推動，“兩高兩部”下發《關于開展社區矯正試點工作的通知》，司法系統先行試點，后向全國推廣。政府主導全國的社區矯正工作，倡導民間參與，這是一個“自上而下”的發展過程。因此，我國民間參與社區矯正的愿望不高、力量不強也是不同發展路徑的產物。不過，在我國十余年的社區矯正探索中也積累了不少民間參與社區矯正的經驗。例如，在上海模式中，向非營利民間機構購買服務，鼓勵指導民辦“中途驛站”和“幫教協會”；在“奉化模式”中，利用企業的人財物合作進行社區矯正的等。對此，我們應當認真總結民間機構參與社區矯正中的經驗與教訓。根據筆者多年的調研思考，應從如下三個方面展開：

首先，需要尊重民間的首創精神，信賴民間力量，放手讓民間去做，允許失敗。政府在與民間合作中要“去行政化”，減少指令性，多做平等的協商，對于法律、心理、教育、醫學、社會工作等方面的民間專家、學者更需要放下身段請教商討。只有在尊重信賴的基礎上，才能調動起民間參與社區矯正工作的積極性。

其次，不要總盯著傳統的與政府合作密切的自治組織，如村委會、居委會，或者群團組織——共青團、婦聯等。因為“上面千條線，底下一根針”，他們的工作已經很繁忙。社區矯正機構應當擴展視野，培育和發現更多的熱心矯正事業的社會組織和個人。鼓勵、支持和培育與社區矯正相關的志愿者組織、福利基金會、企業家聯合會、大學生社團、婦女社團、社區愛心社團等，特別應當支持和培育社區老年人群體（如退休的公檢法司工作人員、大學及中小學退休教師等）參與社區矯正工作，因為他們有穩定的退休金，豐富的知識儲備和人生閱歷，許多有識之士渴望老有所為，實現自身的社會價值。

最后，可以給予一定的物質和精神獎勵。在日本，從事社區矯正的“保護司”屬于志愿者，物質獎勵不多，每月政府補助1800～4300日元（折合人民幣118～282元）輔導和交通費，另外，其享受公務員同等的醫療和工傷保險。若建立民間矯正設施的，因要保障矯正對象的食宿，政府為每人每天支付4000日元（折合人民幣262元）的委托費，不足部分允許民間合法募捐。企業接納社區矯正對象就業，可獲得政府一定比例的減免稅費。在精神獎勵方面，“保護司”由國家法務大臣委托任命，“保護觀察官”頒發《委任狀》，定期舉行國家和地域的表彰大會，對為社區矯正事業做出貢獻的民間團體與個人進行表彰。我國的《社區矯正法》在總則第7條和第41條中也規定有對社區矯正工作中做出突出貢獻的組織和個人給予表彰獎勵；企業事業單位、社會組織為社區矯正對象提供就業崗位、技能培訓，或招收其就業的，按國家規定享受優惠政策。國外的獎勵制度值得參考，在實施《社區矯正法》的過程中逐漸細化獎勵制度，以持久地保護民間參與社區矯正的積極性。

總而言之，《社區矯正法》的頒布確立了社區矯正的法律地位及基本制度架構，明晰了社區矯正的基本原則、工作流程和法律責任，為我國社區矯正未來的發展指明了方向。但在執行法律的過程中，我們還需總結以往的經驗教訓，突破諸如人才培養、有針對性的科學矯正、部門之間的有效協調與監督、民間力量的廣泛參與等難點，我國社區矯正事業才會有更大的發展。