“捕訴合一”背景下檢察機關提前介入工作研究

梁春程 曹俊梅

“捕訴合一”是檢察機關在近年來刑事案件數量不斷上升，以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下整合檢察權的重要舉措。同一案件審查逮捕、審查起訴由同一檢察官辦理，要求檢察機關在訴前程序發揮主導作用，引導偵查，督促補偵、補證，確保案件質量。本文以S市J區“捕訴合一”前后辦案實踐為例，分析檢察機關“捕訴合一”背景下提前介入存在的理論和實踐問題，對完善檢察機關提前介入工作提出相應建議。

一、“捕訴合一”前后檢察機關提前介入情況比較

2018年6月，S市J區人民檢察院完成了“捕訴合一”的內設機構改革，本文以2017年至2018年6月提前介入案件情況以及2018年6月至2019年11月作為“捕訴合一”前后提前介入案件情況研究樣本，對“捕訴合一”前后提前介入工作進行分析。

（一）“捕訴合一”前檢察機關提前介入情況

“捕訴合一”前，檢察機關提前介入由偵監部門或公訴部門分別在審查批捕和審查起訴前介入偵查活動，實現維穩、偵查監督、提供法律適用建議、引導取證等主要目標。

2017年至2018年6月，S市J區檢察機關提前介入案、事件97起，具體包括：（1）妨害社會管理秩序案件占47.4%，其中擾亂公共秩序案件占82.6%，開設賭場罪占36.9%；（2）侵犯財產案件占20.6%，其中詐騙占30%，盜竊占25%；（3）侵犯公民人身權利、民主權利案件占13.4%，其中強奸罪占30.7%，過失致人死亡罪占23%；（4）破壞社會主義市場經濟秩序案件占10.3%，其中擾亂市場秩序罪占80%；（5）危害公共安全案件占8.2%，其中放火25%，交通肇事25%，重大責任事故50%，詳見圖1。

圖1 S市J區“捕訴合一”前提前介入案件情況

首先，案件性質、涉案人員多寡、取證難易程度、是否涉及特殊人群是檢察機關決定提前介入的主要決定因素。例如，在擾亂公共秩序案件中，提前介入最多的是開設賭場罪案件，占36.9%，因為此類案件涉案人員較多；其次是組織、利用會道門、邪教組織、利用迷信破壞法律實施罪占15.7%，這類案件往往案情較為復雜，并且可能具有較大社會影響。其次，檢察機關往往出于維穩或者監督職責等目的，提前介入一些并非疑難、復雜、重大，但又有提前介入必要性的案件。

（二）“捕訴合一”后檢察機關提前介入情況

“捕訴合一”后提前介入的類型依然分為個案介入和類案介入兩種形式。檢察機關選派第一檢察部的業務骨干提前介入案件，了解案件主要情況；重大案件偵查機關首次訊問犯罪嫌疑人時，檢察機關派員參加，同時在偵查機關進行現場勘驗、檢查、復驗、復查等偵查工作時，也一并參與；對偵查機關已搜集的證據材料進行查閱，參加案件情況的討論，對下一步偵查取證方向、程序等；同時監督偵查活動是否合法。

2018年至2019年11月，S市J區檢察機關提前介入案、事件165起：（1）妨害社會管理秩序案件占40.6%，其中擾亂公共秩序罪占80.5%，走私、販賣、運輸、制造毒品罪占16.4%；（2）侵犯財產案件24.8%，其中詐騙罪占48.7%，盜竊罪占34.1%；（3）侵犯公民人身權利、民主權利案件占16.9%，其中強奸罪占39.2%，故意傷害罪占32.1%，猥褻兒童罪占14.2%；（4）破壞社會主義市場經濟秩序案件占12.7%，其中擾亂市場秩序案件52.3%，合同詐騙案件33.3%，破壞金融管理秩序案件占23.8%；（5）危害公共安全案件占4.8%，其中交通肇事案件占50%，重大責任事故案件占25%，詳見圖2。

圖2 S市J區“捕訴合一”后提前介入案件情況

（三）“捕訴合一”前后提前介入情況比較

1.“捕訴合一”后提前介入的必要性和重要性增強，案件承辦人提前介入積極性提高

J區提前介入的案件數量由“捕訴合一”前的97件增加到165件。“捕訴合一”前，審查逮捕階段由于辦案周期較短，案件承辦人能夠投入的辦案精力和資源有限，再加上提前介入工作在內部考核中并不屬于業務考核內容，因此，除一些社會影響大、疑難復雜的案、事件外，提前介入數量有限。“捕訴合一”后，承辦檢察官面臨著審查逮捕與起訴的雙重壓力，倒逼承辦人增強審查逮捕階段對客觀事實和證據的把握，而提前介入是案件承辦人把握和了解案件情況的重要手段，因此，提前介入積極性提高。

2.“捕訴合一”增強了提前介入引導偵查的統一性，提高了辦案質量和效率

“捕訴合一”前，偵查監督和公訴部門均可以提前介入，審查逮捕階段提前介入成效并不必然覆蓋審查起訴階段，重復介入情況并不少見。此外，審查逮捕階段承辦人所關注的取證要點并不一定是審查起訴承辦人認為所必要的，導致檢察機關的引導偵查意見不完全一致。“捕訴合一”后，提前介入的案件承辦檢察官是后續審查逮捕和起訴程序的承辦人，在后續的訴訟程序中承擔主導責任，所提出的意見、建議更有說服力，提前介入引導能力增強。

3.“捕訴合一”后提前介入工作向深入化、實質化方向發展

“捕訴合一”前后，提前介入罪名主要集中在危害公共安全案件、破壞社會主義市場經濟秩序案件、侵犯公民人身權利、民主權利案件、侵犯財產案件、妨害社會管理秩序案件等五大類。“捕訴合一”后，危害公共安全案件以及危害社會管理秩序案件提前介入占比有所下降（詳見圖3）。原因在于：“捕訴合一”前提前介入案件介入部門以偵查監督部門為主，2017年J區提前介入案件偵監科占88%、未檢科占8%、公訴科占4%，而在審查逮捕階段的提前介入案件中，維穩案件占有相當比例，事件的社會關注程度是決定是否提前介入的重要因素，而危害公共安全案件以及危害社會管理秩序案件，往往社會關注度較高。“捕訴合一”之后，盡管維穩和社會影響案件仍然會提前介入，但案件承辦人也會因為收集證據、調查案件事實等原因進行提前介入，自然導致這兩類案件所占比例下降。這也就意味著，案件承辦人提前介入更多地是針對案件事實和證據收集方面，引導偵查工作向深入化、實質化方向發展。

4.提前介入更有針對性

由于“捕訴合一”前后提前介入的必要性不同，“捕訴合一”后，承辦檢察官提前介入的出發點，更多的是考慮承辦案件本身的一些因素，圍繞罪名適用和調查取證，因此會更有針對性，“捕訴合一”后提前介入的案件罪名更為集中。“捕訴合一”前J區提前介入案件涉及38項罪名；“捕訴合一”后J區提前介入案件涉及33項罪名，更有針對性（詳見表1）。

表1 “捕訴合一”前后提前介入主要案件情況比較

圖3 S市J區“捕訴合一”前后提前介入案件情況比較

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5.國家監察體制改革后，相關提前介入制度有待完善

國家監察體制改革前，J區檢察機關通過介入重大責任事故等案、事件，發現職務犯罪案件線索。國家監察體制改革后，相關提前介入制度還有待進一步探索完善，J區沒有涉及提前介入職務犯罪的數據。這也從側面反映出，實踐中對能否提前介入監察委案件存在的疑問和較大的探索空間。

二、“捕訴合一”背景下檢察機關提前介入的實踐難題

部分研究者認為“捕訴合一”是指檢察官個人既承擔審查起訴的公訴職權，也承擔批準逮捕的法律監督職權，“捕訴合一”制度混同法律監督權和公訴權的概念。對于“捕訴合一”存在的爭議，直接導致了提前介入的屬性判斷問題。提前介入究竟屬于法律監督權還是公訴權存在的爭議，產生的問題是提前介入主體在提高辦案效率與公正法律監督價值沖突之間難以自洽。提升案件質量是從公訴角度出發，公訴與偵查互相配合，彌補調查取證中的瑕疵，提升案件質量。而法律監督行為作為糾正違法的上位權力，要求檢察機關在介入偵查時，應與偵查機關保持適當距離，以監督者的姿態居中審查偵查行為。

此外，目前提前介入尚缺乏必要的法律體系支撐，現有的法律依據之間對判斷檢察機關提前介入屬性上存在矛盾。《刑事訴訟法》第87條規定：“必要的時候，人民檢察院可以派人參加公安機關對于重大案件的討論。”據此可以認為《刑事訴訟法》意義上的提前介入屬于公訴權，也正因為如此，許多研究者將引導偵查制度設計目的總結為“提升案件質量、服務公訴”和“強化偵查法律監督”，二者對提前介入的權力屬性并沒有完全統一。從實踐上看，在“捕訴合一”背景下，檢察機關提前接入工作至少存在以下困難。

（一）提前介入主體是否適用回避規則應予明確

首先，提前介入主體是否適用《刑事訴訟法》關于回避的有關規定。檢察人員的回避情形法律有明確的規定，即是本案的當事人或者是當事人的近親屬的、本人或者他的近親屬和本案有利害關系的等。我們認為提前介入應當適用回避的相關規定，但實踐中并沒有相應的告知程序保障嫌疑人申請回避的權利。

其次，檢察人員提前介入案件后，能否繼續承辦該案，因為檢察機關辦案人員提前介入調查活動不屬于回避的法定情形。這其中存在的價值沖突在于：按照刑事訴訟規則的規定，提前介入主要開展的活動是收集證據、適用法律提出意見、監督偵查活動是否合法，同一名檢察官在后續的審查逮捕、審查起訴中，一般能夠保持一致意見，從這個角度看，提前介入的檢察人員在后續案件辦理時回避，具有一定的合理性。但提前介入的意義和價值之一是幫助承辦檢察官盡早掌握案件情況，提高辦案質效。如果將提前介入作為回避的依據，會與提前介入的價值取向相悖。

（二）提前介入是否適用于監察機關案件有待明確

檢察機關能否提前介入監察機關案件、何時介入以及介入后發揮怎樣的作用，困擾著理論界和檢察實務界。檢察機關提前介入監察機關案件包括兩個層面：一是應當屬于監察機關管轄，檢察機關在提前介入中發現的貪污、瀆職等職務犯罪案件。對于這一類案件，《監察法》第34條明確規定，“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置”。二是監察機關正在進行調查的職務犯罪案件，檢察機關是否能夠提前介入。有觀點認為檢察關可以隨時提前介入，也有觀點認為，《監察法》和《刑事訴訟法》沒有明確規定，屬于工作中銜接配合問題，應當協商解決。根據《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》第12條至15條的相關規定，國家監察委員會辦理的重大、疑難、復雜案件在進入案件審理階段后，可以書面商請最高人民檢察院派員介入。根據《監察法》的相關規定，審理階段是指對線索初核后，立案調查，移送監察機關審理室審理，因此檢察機關提前介入不以刑事犯罪為前提，但檢察機關提前介入是被動啟動的狀態。并且檢察機關提前介入監察機關辦理的案件是以配合為主，導致實踐中提前介入監察機關案件數量極少。

（三）提前介入的案件范圍有待明確

提前介入案件范圍的把握，以往研究主要集中在對“重大、疑難、復雜案件”的把握上。“捕訴合一”背景下，檢察機關提前介入案件范圍的新問題在于檢察機關提前介入是否僅限于以上三類案件？“捕訴合一”背景下，意味著檢察官在審查批捕中，一方面必須在短暫的時間內對案情進行判斷；另一方面盡管審查逮捕與審查起訴的標準不同，但實踐導向檢察官以提起公訴的標準來看待審查批捕時期的在案證據；此外，在犯罪嫌疑人被采取強制措施之后，檢察官還需要對公安機關的后續取證情況進行大體預判。以上任務要求，使得提前介入勢在必然，提前介入案件范圍有擴大的必要。

（四）提前介入與檢察前訴訟監督的關系有待厘清

檢察前訴訟監督案件，即檢察前終結訴訟案件，是指在未進入檢察訴訟環節或從檢察訴訟環節退回的案件中，偵查機關自行決定或應當決定撤銷、終止偵查或者實際已停止偵查的案件。〔1〕根據上海市人民檢察院第二檢察部的規定，監督檢察前終結訴訟案件包括：（1）監督公安機關刑事受案后作出不立案決定或在規定期限內未決定是否立案的案件；（2）監督刑事立案后未經審查逮捕或審查起訴而被撤銷、終止偵查或轉行政處理的案件；（3）跟蹤監督審查起訴階段退回補充偵查后不再移送審查起訴或公安機關撤回案件；（4）監督適用取保候審、監視居住等強制措施期滿未移送檢察機關辦理等立而不偵、偵而不決案件；（5）監督其他檢察前終結訴訟案件。提前介入與檢察前訴訟監督案件介入階段都是在檢察前階段，對象均是偵查機關，在發揮作用上也有一定的相似之處，但兩者應當存在本質區別。首先，檢察機關在提前介入時監督立案既是承擔主導責任的方式也是監督的方式，那么其與檢察前訴訟監督中監督立案有何區別，屬性是否一致？其次，對于檢察官提前介入后而做下行處理的案件，第二檢察部能否進行監督，并且如何處理？J區實踐中就曾有經提前介入后偵查機關作行政處罰，而后由第二檢察部立案監督的案件。

提前介入偵查的主要任務包括：參加案件討論，對收集證據、適用法律等提出意見，并對偵查活動是否合法進行監督，確保所取得的每一份證據程序合法、真實有效。首先，在介入時機把握上，實踐中常出現提前介入投入資源與該階段實際需要不匹配情況，如案情尚不明確時，檢察機關提前介入指引缺乏著力點。其次，偵查活動是指在刑事訴訟過程中，偵查機關查明案情、收集犯罪證據材料，證實和抓獲犯罪嫌疑人，追究犯罪嫌疑人刑事責任，依法采取的一系列專門調查手段和強制性措施，而檢察機關提前介入主要圍繞證據收集、法律適用，確保偵查活動依法開展等，并不覆蓋偵查活動的全部，并且偵查活動的隱秘性在客觀上也不可能實現全流程監督，在這樣的情況下，如何確保提前介入作用落到實處？此外，根據《憲法》規定，公安機關、檢察機關和法院三機關的關系是分工負責、互相配合、互相制約，在提前介入中，應當把握介入的程度，既不偏離憲法定位，避免檢察機關“手伸得過長”，又能實現檢察官在刑事訴訟中主導責任，且不至于引起偵查機關反感。

三、檢察機關提前介入工作的完善

（一）準確把握檢察機關提前介入的性質

首先，研究者認為“捕訴合一”混同了公訴權與法律監督權原因在于，研究者簡單地將審查逮捕作為法律監督權。對檢察機關恢復重建以來的捕訴分合歷史進行回顧，1978年檢察機關恢復重建之初，批捕和公訴兩項工作都由刑事檢察部門承擔。1982年《憲法》規定了檢察機關是國家法律監督機關的法律地位。各級檢察機關仍實行“捕訴合一”的刑事檢察體制，有些地方將批捕和起訴分設為兩個內設機構。最高人民檢察院刑事檢察廳內設業務處包括批捕、起訴、抗訴、指導四個方面。從落實法律監督職責的角度看，檢察機關刑事檢察部門還承擔著對于公安機關、法院的法律監督職責。〔2〕劉生榮：《推進捕訴合一深化檢察改革》，載《人民檢察》2018年第21期。隨著反貪污賄賂局的成立，為解決立案偵查、批準逮捕和提起公訴均在檢察機關內部進行的問題，1998年，最高人民檢察院將刑事檢察廳分為偵查監督廳和公訴廳，全國檢察機關也陸續將批捕（偵查監督）和公訴業務分設兩個機構，將批捕、起訴分別由兩個獨立的業務部門辦理，以期實現內部制約。

根據《刑事訴訟法》第80條的規定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經過人民檢察院批準或者人民法院決定，由公安機關執行。可見批準逮捕并非檢察機關所獨有的權力，如果將審查逮捕作為法律監督權，法院并不是法定的法律監督機關，自然不應當享有法律監督權。同時《刑事訴訟法》第81條有關逮捕條件的規定可以看出，逮捕審查的重點是犯罪嫌疑人是否具有人身危險性或不利于偵查的情形。強制措施的設置是為了保證訴訟活動的順利進行。因此，部分研究者提出的“捕訴合一”混同了法律監督權與公訴權的問題并不存在。

其次，“捕訴合一”背景下提前介入本質是檢察官在刑事訴訟中承擔主導責任的辦案模式。檢察官制度發源于歐洲大陸，歐陸檢察官制度的創立，原來目的是廢除糾問式訴訟制度，控制警察活動的合法性，使“客觀的法意旨貫通整個刑事訴訟程序”。〔3〕林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第8頁。一方面，檢警一體模式下檢察機關承擔偵查職能時，將決定逮捕與起訴的權力剝離出去，而在檢察機關未承擔偵查職能情況下，則賦予檢察機關審查逮捕以及審查起訴的職權，檢察機關承擔“篩漏”的預審功能。這也是檢察機關在國家監察體制改革前，將審查逮捕單獨分開的重要原因。另一方面，審查逮捕和審查起訴是程序保障，而事實和實質的保障則需要檢察機關進一步了解和掌握案情，因此客觀實踐需要檢察機關提前介入偵查。這也是我國《憲法》對公安機關、人民檢察院、人民法院三機關分工負責、互相配合、互相制約的憲法定位的要求。因此，只要檢察機關提前介入并非履行偵查職能，并不影響提前介入工作機制的合法性。

此外，就《刑事訴訟法》第78條來看，提前介入工作是檢察官承擔在刑事訴訟中主導責任的重要途徑和工作機制。既然檢察機關提前介入是發揮檢察官在刑事訴訟中主導責任的一種方式，那么檢察機關提前介入后發揮的作用也應當主要是圍繞調查取證以及為審判做準備。提前介入既然圍繞調查取證，當然應當確保證據取得方式的合法性，檢察機關在提前介入活動中對偵查活動進行監督是題中之意，二者之間并不矛盾。

（二）完善檢察機關提前介入工作的具體舉措

1.提前介入主體適用回避規則問題

《刑事訴訟法》關于回避情形有明確規定，提前介入檢察官如果屬于《刑事訴訟法》規定的回避情形就應當回避，毋庸置疑。在這種情況下，應當在檢察機關提前介入后，由公安機關履行告知義務，依照相應的申請回避的程序申請提前介入檢察官回避。提前介入后，檢察官在后續訴訟程序中是否應當回避，我們認為無需回避，一是提前介入具有提高案件質量和效率的價值要求；二是提前介入實際是保證案件公正合法的重要途徑；三是如前文所述，檢察機關提前介入并不屬于偵查活動的一部分，而是承擔主導責任的重要方式，從法理上并沒有達到《刑事訴訟法》所規定的需要回避的程度和必要性。

2.檢察機關提前介入監察機關案件應以刑事訴訟活動為限

檢察機關提前介入監察機關案件并不是行使法律監督權。首先，從詞源上看，監督本意是對現場或某一特定環節、過程進行監視、督促和管理，使其結果達到預定目標。監督權是一種主動作為的權力，但是檢察機關提前介入監察機關案件程序處于被動啟動狀態。其次，2018修訂的《檢察院組織法》明確規定了檢察機關的八項職權，其中涉及法律監督職能的職權有依照法律規定提起公益訴訟等，監察機關案件并不屬于法律規定的檢察機關進行法律監督的范圍。再次，《監察法》第1條規定：“為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化，根據憲法，制定本法。”如果檢察機關能夠隨時提前介入，那么就是造成一種監督權對抗另一種監督權的混亂。

《監察法》第4條第2款規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”提前介入制度正是互相配合與制約的重要機制，互相配合與制約是提前介入機制的基礎，并且作為刑事訴訟活動承擔主導責任的重要途徑，應當以刑事訴訟活動為限。

3.明確檢察機關提前介入主體及檢察機關擴大提前介入案件范圍

首先，需要明確提前介入的主體應當是檢察機關內部承擔刑事檢察職能的部門。其次，應當擴大提前介入的案件范圍，除重大、疑難、復雜案件外，案件承辦檢察官認為其他有必要提前介入的案件也可以提前介入。再次，應當賦予案件承辦檢察官決定提前介入的權力，確保提前介入的有效性、針對性和專業性。“捕訴合一”之后，對案件承辦檢察官要求提高，檢察官承擔了更重的義務，自然也應當賦予其更加深入了解案情、增進案件事實和證據判斷的能力。并且從J區“捕訴合一”后，提前介入案件量的增加以及提前介入工作深入、實質化情況，以及提前介入案件類型更加集中并更有針對性的情況來看，案件承辦檢察官有提前介入的客觀需要。最后，檢察官的辦案精力有限，從“捕訴合一”前后提前介入的案件占比來看，檢察機關應當在日常工作中加強對危害公共安全案件、破壞社會主義市場經濟案件等案件以及“捕訴合一”前后的30余項罪名案件的一般指引。

4.明確檢察機關在提前介入的作用發揮

首先，關于提前介入的監督與檢察前訴訟監督的關系問題。既然檢察機關提前介入是發揮檢察官在刑事訴訟中的主導責任的一種方式，那么檢察機關提前介入后發揮的作用也應當主要是圍繞調查取證以及為審判做準備。證據的合法性是其基本特征，當然應當確保證據取得方式的合法性，檢察機關在提前介入活動中對偵查活動進行監督是題中之意。同時對于提前介入后的案件，第二檢察部仍然有監督的權力，并且應當著重加強對這一類案件的監督。其次，從各地對提前介入工作機制構建來看，可以通過會簽文件，一方面完善檢察機關提前介入監委案件以及公安機關偵查案件的相關機制；另一方面可以在公安機關設置專職聯絡員加強日常聯絡，如湖南岳陽市院與市公安局建立偵審指導辦公室，規范和引導偵查取證，研究法律適用問題。最后，可以通過發布一類案件的一般偵查提綱或者補偵提綱等，加強取證引導。