國家基礎權力視域下的我國大學辦學自主權

盧曉中

摘要：大學辦學自主權與大學自治、學術自治等概念的意蘊相近。政府主要通過立法賦權、行政授權及大學建章立制等其他確權行為來確立大學在學術、教育和行政方面的合法性權力。我國大學辦學的有關權力包括兩個層面，一是作為高等教育舉辦者的政府（包括中央政府和地方政府）擁有的權力;二是大學自身所擁有的權力及其內部的權力網絡，兩者構成了大學辦學的“國家基礎性權力”的權力網絡和權力系統。從應然與實然相結合的角度對我國大學辦學自主權的擁有、擴大和落實三個方面進行考察，大學辦學自主權并不存在一種理想模型，不能簡單照搬和移植國外的一些做法，而需結合具體的國情政體、高等教育的發展目標及現狀等因素作出理性的適當選擇。大學辦學自主權擴大包括存量式擴大和增量式擴大，存量式擴大是基于大學辦學需要或針對大學辦學存在的問題而作出的某種調適，而增量式擴大則具有明顯的建構性。大學辦學自主權的落實涉及辦學自主權的法律賦權或行政授權的實際獲得、辦學自主權的運行及其督促檢查。

關鍵詞：大學;辦學自主權;擁有;擴大;落實

中圖分類號：G640? 文獻標識碼：A 文章編號：1672-0717（2020）04-0041-07

大學辦學自主權既是一個中國話語，又是一個具有普遍意義的概念，它與大學自治、學術自治等概念的意蘊相近。自20世紀80年代以來，大學辦學自主權問題就一直受到我國高等教育理論和實踐領域的高度關注，筆者也曾寫過多篇文章對此作過一些探討。①同時，它是一個歷史范疇，在不同時期都有值得探討的時代命題。本文基于“國家基礎權力”的視域，著重從我國的實際出發，對大學辦學自主權的有關問題再作進一步的思考。

一、權力來源與大學辦學自主權

大學辦學自主權的核心是權力來源及其配置。而權力這一概念可從多個學科視角來認識，基于大學辦學自主權的性質及筆者的重點關切，本文著重從社會權力的角度來認識。作為社會學視角的社會權力，指的是通過支配人們的環境以追逐和達到目標的能力。在追逐自身目標的過程中，人類加入了彼此合作的權力關系[1]。根據英國社會學家邁克爾·曼在《社會權力的來源》一書中所持的觀點，社會是由多重交疊和交錯的社會空間的權力網絡構成的。社會中“決定性的”，即社會權力的四個來源是：意識形態的、經濟的、軍事的和政治的（IEMP）。這四個來源是交疊的社會互動網絡，而不是單一社會整體的維度、層次或要素，它們也是達到人類目標的組織、制度手段。邁克爾·曼特別提出了一個“國家基礎性權力”的概念。所謂“國家基礎性權力”，指的是“一個中央集權國家的控制能力”，也就是“一個中央政府滲入其疆域以及在邏輯上實施決策的制度化能力”。在他看來，一個社會不僅需要有道路、公用設施等物質性基礎設施，更需要有關于權力等的制度性基礎設施。可以說，一個國家的治理能力，主要體現為它提供制度性基礎設施的能力。邁克爾·曼的有關觀點為解釋政府與大學“彼此合作”的權力關系及大學辦學自主權提供了一種值得關注的分析視角。

中世紀歐洲，誕生了被稱為人類文化史上“智慧的花朵”的中世紀大學（現代大學也發端于此）。自此，宗教神權和世俗政權對大學領導權的爭奪一直伴隨著大學的變遷與發展過程。即使在民族國家出現以后，這種爭奪依然存在，甚至在一些時期、一些國家還異常激烈。正是在這一變遷與發展過程中，大學權力也隨著宗教神權與世俗政權的此消彼漲而不斷發生變化。值得注意的是，無論是宗教神權占據主導，還是世俗政權占據優勢時期，其間的不同年代各自對待大學的態度并不一致，由此也使得大學權力擁有情況也不相同。直至現代，隨著高等教育在社會經濟發展中的地位與作用不斷提升，大學開始逐漸走向“社會的中心”，各國政府對大學給予了極大的重視，而且作為一種“國家基礎性權力”建設，普遍加強了對大學的控制，同時在大學辦學過程中國家力量即政府權力與大學辦學自主權之間的博弈也日趨激烈。

現代大學組織權力的獲得主要可分為內發和外鑠兩種來源[2]。所謂內發的權力，即指大學所承載的某些內在、永恒的人類追求，如對高深學問的探求是大學區別于其他社會組織的根本所在，由此大學也便擁有了傳統賦予的知識與文化資本和相應的權力;而外鑠的權力則意指大學與社會的契約關系，即由于培養接班人和發展生產力的需要，大學從社會和國家獲得的權力。這實際上是建立在認識論和政治論兩種哲學基礎之上的兩種權力來源。無論是內發的權力還是外鑠的權力，皆來源于人們的集體意志，并通過政府立法賦權、行政授權及大學建章立制等其他確權行為來確立大學在學術、教育和行政方面的合法性權力。

大學組織權力來源與這一權力的獲得密切關聯，但并不是一回事。也就是說，有了明確的組織權力的來源并不意味著大學就自然而然地獲得了相關權力，這些權力的真正獲得需要經歷一定的賦權、授權及其他確權的合法化過程。而這又與大學的舉辦體制是相關聯的。在不同的國家，大學的舉辦體制并不一致，這便決定了論及大學組織權力必須與具體的國家相聯系。在我國高等教育系統中，作為主體的公辦大學由政府舉辦（如中央政府或省級政府），大學的辦學權力主要來源于政府的法律賦權和行政授權。實際上，這兩方面權力來源在我國又具有高度的一致性，并相輔相成。所謂法律賦權，通常是指以法律法規的形式明確權力主體的權力范圍和廓清其權力邊界。而行政授權則指權力的獲取主要通過中央和地方政府出臺政策文件來明確權力主體的權力范圍和廓清其權力邊界。這里還有必要對我國法律賦權與行政授權的關系作進一步的分析，這兩種權力在相當意義上具有目標與價值取向上的同一性，即政府往往是通過法律手段賦權于大學來體現其意志和實現其目的。而政府給大學的行政授權也常常以法律為依據，至少不得與法律相沖突。實際上，在許多時候行政授權是法律賦權的延伸或可操作化。當然，也有一些行政授權是法律賦權的必要補充，旨在使大學辦學權力更具有針對性、時效性及實際效力。至于兩種權力的效力大小，同樣取決于一個國家的政體。從一般意義而言，在一個法治程度高、法制健全的國家，法律賦權的效力就會比較高。因此，即使獲得行政授權的大學辦學權力，有的時候還會進一步尋求法律賦權。比如，依法辦學已成為我國大學現代治理的一個重要方向和標志，尋求大學辦學權力的法制化也成為高等教育界和大學的一種期待和追求，像近些年人們對盡快出臺大學法（學校法）就有不小的呼聲。

綜上所述，無論是法律賦權還是行政授權，作為大學舉辦者的政府在大學辦學的權力資源配置中起著主導作用，這也是大學辦學的“國家基礎性權力”的相關權力網絡建設的關鍵。政府進行大學辦學的權力資源配置的主要依據就包括政府對大學的價值與功能訴求以及滿足這些價值與功能訴求的支持條件等因素。如作為新時代我國高等教育改革發展的一項重大戰略，“雙一流”建設是在中央政府的主導下強力推進的，特別是通過縱橫向協同為導向的權力網絡的建構或重構，進一步落實大學建設主體責任和辦學自主權，其重要旨趣就在于激發大學內生動力，構建充滿活力、富有效率、更加開放、動態競爭的體制機制，提升大學治理能力和治理水平，最終達成“雙一流”建設目標。

值得特別提及的是，政府在配置大學辦學的權力資源時，還有一個重要依據就是大學作為一種特殊的社會組織機構的性質和傳統。因為從歷史上來看，大學作為一個社會組織機構的存續時間要比任何一種機構（包括政府機構）長久得多，正如哈佛大學前校長洛韋爾所說：“大學的存在時間超過了任何形式的政府，任何傳統、法律的變革和科學思想，因為它們滿足了人們的永恒需要。在人類的種種創造中，沒有任何東西比大學更經受得住漫長的吞沒一切的時間歷程的考驗。”[3]（P27）而漫長的時間歷程又讓大學積淀了深厚的辦學傳統，其中也包括權力傳統。這種大學辦學的權力傳統中的相當一部分幾乎是與生俱來的，經歷了時間考驗，歷久彌新，最終具有了超越時空的普遍意義而成為某種通則。如聯合國教科文組織強調“學術自由和院校自治”是大學永恒不變的兩條基本原則。布魯貝克則認為學術自治是高等教育最悠久的傳統之一[3]（P28）。從這一意義上，這種大學權力傳統更像是一種“天賦校權”，顯然它具有內發的組織權力的典型特征。

由此可見，與大學辦學有關的權力主要包括兩個層面：一個層面是作為高等教育舉辦者的政府（包括中央政府和地方政府）擁有的權力，這種權力屬于“國家基礎性權力”;另一個層面是作為“國家基礎性權力”延伸和拓展的大學自身所擁有的權力，即大學辦學自主權及其內部的權力網絡。兩個層面的權力涉及到大學辦學的內外部權力關系，彼此縱橫關聯，構成了大學辦學的“國家基礎性權力”的權力網絡和權力系統。實際上，這一權力網絡和權力系統體現了高等教育宏觀領域中行政權力與學術權力的關系，即政府與大學的權力關系。值得關注的是，通過法律賦權或行政授權的方式所獲得的大學辦學自主權，常常是“因時而賦（授）”，也就是法律的賦權與行政的授權往往受制于時代環境，這也使大學辦學自主權具有了時代性;權力傳統盡管是通過“遺傳”的方式使大學獲得的辦學自主權，但往往也需賦予時代的內涵，而且在辦學實踐中，大學通過權力傳統“遺傳”獲得的辦學自主權常常也需要主動尋求獲得法律賦權或行政授權的某種“形式認同”。也就是說，大學辦學的這種權力傳統需要通過政府的法律賦權或行政授權的形式得以確認，以至成為“國家基礎性權力”網絡和系統的一部分。以上大學辦學自主權的現實樣態也正是阿什比的“遺傳環境論”的一種實際體現。

二、我國大學辦學自主權的擁有、擴大與落實

從我國的實際出發，下文從應然與實然相結合的角度對大學辦學自主權的擁有、擴大與落實作進一步探討。

（一）大學辦學自主權的擁有

它包括以下兩種情形：一種情形是大學辦學自主權擁有的應然狀況，即要順利實現大學辦學目標，大學需要什么樣的辦學自主權。比如，大學培養的人才要更好地適應和滿足社會經濟發展的需要，就需要擁有更多的專業設置與調整的自主權。顯然這是與大學辦學自主權的擴大相聯系的。這里還有一個值得探討的問題，即存不存在一種普適性的大學辦學自主權，或者說超越時空的大學辦學自主權的理想模型呢？因為我們過去在論及大學辦學自主權的時候經常會把我國的情況與國外的情況進行比較，而這種比較的立足點又往往是把國外的情況當作一種理想模型，以供學習借鑒。在筆者看來，并不存在一種大學辦學自主權的理想模型，它是與具體國家的國情、政體、高等教育發展目標及現實水平等時空因素密切相關的。比如，在高等教育大眾化時期，多樣性成為高等教育發展的重要特征，也是高等教育發展的一個世界性趨勢，但不同的國家高等教育發展的多樣性的情形并不一致。在深受市場經濟影響的國家，高等教育發展的多樣性更多的是市場機制作用的結果，即面對市場的需求，大學自主選擇適合自身的發展路徑。而長期以來我國高等教育發展的多樣性則主要是在政府的強力主導、規劃安排下實現的，帶有明顯的自上而下的色彩。如果說在市場相對不夠成熟且變化相對不快、技術水平還不足以精準地把握市場發展的動態與方向的時期，我國高等教育這種發展模式有其一定的合理性，那么，市場經濟比較成熟，尤其是高等教育與市場的關系日益密切且比較成熟，大數據、物聯網、區塊鏈等現代技術手段高度發達并能精準預測預警市場發展趨勢的今天，如何促使大學建立起面向市場自主辦學的機制就顯得日益重要。因此，在論及大學辦學自主權的應然狀態時不能脫離一定的時空因素，去簡單照搬和移植國外的一些做法，而需結合具體的國情政體、高等教育的發展目標及現狀等因素，作出理性的適當選擇。

另一種情形是大學辦學自主權擁有的實然狀況，也就是大學辦學自主權的現實樣態，主要指依據政府的法律賦權和行政授權而獲得的自主權狀況。法律賦權的有關法律包括《高等教育法》《教育法》等法律，還有一些同樣具有法律效力的國家和地方的法規條例等;行政授權則主要指的是由中央政府及相關部門和省級政府及相關部門發布的有關高等教育的政策文件。目前法律賦權與行政授權這兩方面在現實中還存在不太協調甚至不太一致的情況，需作進一步的銜接和內洽。

（二）大學辦學自主權的擴大

這主要指的是大學辦學自主權存量式的增加。所謂權力存量，既指業已存在的與大學辦學有關的政府與大學的權力總和，同時又指大學已有的辦學自主權。大學辦學自主權的存量式增加指的是政府的權力轉移到大學，也就是原本屬于政府的權力，通過法律賦權或行政授權的方式下放給大學，我們通常也稱之為權力下放或放權。與大學辦學自主權存量式擴大相對應的是大學辦學自主權存量式減少，這也是今天大學辦學自主權的一種現實樣態。大學辦學自主權存量式減少意味著大學原所擁有的自主權從大學收縮而返回到政府。不論是大學辦學自主權的擴大抑或是減少，都是基于大學辦學需要或針對大學辦學存在的問題而作出的某種調適。比如在大學辦學自主權的擴大方面，從辦學需要出發，尤其是著眼于增強大學主動適應經濟社會發展對人才的多樣化需求的能力，2012年教育部發布了《普通高等學校本科專業設置管理規定》，其中“一擴二減三加強”是該規定最顯著的特點：“一擴”是擴大了高校本科專業設置自主權;“二減”是減少了專業的審批環節和審批數量;“三加強”即加強信息服務與公開、加強專家組織作用的發揮、加強新設專業的質量管理。該規定還強調高校設置和調整專業要主動適應經濟社會發展需要，用好專業設置自主權，加強專業內涵建設，按照需求導向、條件保障、規模適度、持續建設的原則制訂專業建設規劃，提高人才培養質量。2017年教育部、中央編辦、發展改革委等5部委又聯合印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），在學科專業、編制、崗位、進人用人、職稱評審、薪酬分配、經費使用等方面，進一步向地方和高校放權，讓大學擁有更大辦學自主權。如在完善高校學科專業設置機制上，《意見》明確提出對承擔國家重大科研任務、符合學位授予標準的高校，新增碩士、博士學位授權可不再要求培養年限。《意見》還進一步支持和明確高校依法自主設置專業，包括：除國家控制布點的專業外，高校自主設置《普通高等學校本科專業目錄》內的專業，報教育部備案;自主設置高等職業教育（專科）專業，報省級教育行政部門備案。除醫學、教育、公安和司法四類國家控制的高職（專科）專業外，原則上不再新增國控專業，高校可根據專業培養實際自行設置高等職業教育（專科）專業方向。在逐步建立招生就業與專業設置聯動機制上，《意見》支持高校對接產業行業需求，經學科和產業行業專家充分論證后，按照專業管理規定設置經濟社會發展急需的新專業。同時，開展專業設置抽查，對存在問題的專業，責令有關高校限期整改或暫停招生。2018年，在“雙一流”建設背景下，教育部、財政部、國家發展改革委印發了《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》，提出適度擴大高校自主設置學科權限，完善學科新增與退出機制。這有助于大學學科建設主動適應國家社會經濟發展需要及遵循學科自身發展邏輯，同時也為對標世界一流大學和一流學科提供了可能，從而更好地體現“雙一流”建設的“中國特色、世界一流”的思想原則。此外，從專業設置自主權的擴大，到學科設置自主權的擴大，也反映了大學辦學自主權擴大作為一個歷史范疇的動態發展性。

至于大學辦學自主權減少方面，則主要是針對大學辦學自主權行使過程中存在的問題而言的。一種情況是由于大學已有的辦學自主權并沒有得到恰當的行使，甚至出現權力濫用的現象。這便是人們通常所說的權力“一放就亂，一亂就收”。另一種情況是對下放給大學的自主權，學校接不住或不敢接以至政府不得不收回的狀況。還有一種情況是隨著形勢的變化，有些辦學自主權尚未真正下放，或從未行使就已被實際收回。必須指出的是，大學辦學自主權的擴大是現代高等教育發展的一個世界性趨勢，特別是針對中國大學辦學自主權缺失以至學校辦學活力不足、面向社會自我發展能力較弱的現實狀況，當前更需要關注的是在進一步擴大大學辦學自主權的同時如何幫助大學不斷完善內部治理結構，使下放或擴大的大學辦學自主權能夠得到恰當、有效的行使，而不是簡單化的“一收了之”，因為這種簡單化的“一收了之”不僅不能使這些回收權力運行的情況得到切實改善，反而會影響到這些權力的有效行使，并極有可能進一步加劇高等教育領域行政化傾向，與當時下放這些大學辦學自主權的初衷背道而馳。從某種意義上來說，這種“一收了之”也是懶政的一種表現。如果把擴大大學辦學自主權看作是一種“試錯”改革，那么建立起一種容錯糾錯機制是非常重要的，而完善大學內部治理機制便是一種重要的容錯糾錯機制。

值得特別提及的是，大學辦學自主權的擴大還包括一種增量式的擴大，即隨著社會經濟的發展變化，大學組織也在進行相應的變革，政府與大學的關系也在發生變化和調整。在這一變化和調整的過程中，與大學辦學相關的權力總量可能會相應的增加，即在已有存量基礎上的增加，而在這一過程中大學對辦學自主權會有存量權力之外的新需求或新訴求，政府在確權后通過法律賦權或行政授權的方式來回應這一新需求、新訴求，使大學獲得新的辦學自主權。顯然，這種大學辦學自主權的擴大當屬于增量式的擴大。大學辦學自主權的這種增量式擴大具有明顯的建構性，而在這一建構過程中辦學需求是第一位的，特別是要根據辦學需求，基于現代大學與政府關系變化發展的新趨勢、新特征，緊密結合中國國情，建構和完善新時代具有中國特色的現代大學治理體系。這也是扎根中國大地辦中國特色社會主義大學的重要體現。

（三）大學辦學自主權的落實

對于這一問題可從以下方面來理解：一是大學辦學自主權的法律賦權或行政授權的實際獲得方面。在實踐中，或多或少會出現大學辦學自主權的法律賦權或行政授權與大學實際獲得的辦學自主權不一致的情況，這里可能會有兩種情形：一種情形是因為盡管大學辦學自主權有法律上的權力賦予，但由于行政阻隔等因素的影響并沒有使大學真正擁有這些辦學自主權，也就是說規則性的擁有與實際性的擁有出現了不一致的情況。另一種情形是上一級的行政授權被下一級行政截留，使這些原應屬于大學的辦學自主權并沒有讓大學真正獲得。大學辦學自主權這兩種落實不到位的情形實際上也是權力下放不到位。大學辦學自主權的下放是否到位，則涉及到“放管服”改革是否到位的問題，尤其是涉及到權力賦予或授予是否適當的因素。作為高等教育治理現代化的一個重要舉措，近年來從中央到地方都在推動大學權力下放的負面清單改革，這事關權力賦予或授予是否適當。在這一改革過程中，由于涉及擴大和落實大學辦學自主權的法律法規和政策文件為數不少，且受“因時而賦（授）”因素影響，要對這些法律法規和政策文件進行全面系統的梳理和清理、適當列出政府的這份改革“清單”并不是一件輕松的事情。而且，這份改革“清單”在相當意義上具有某種“革命”的性質，①往往需要“革”政府自己的“命”。如何促使政府“自我革命”則應是這項改革能否成功的關鍵，這對政府的胸懷、勇氣和智慧都是一個重大考驗。

二是獲得的大學辦學自主權的運行方面。大學通過政府的法律賦權或行政授權獲得辦學自主權，可能有的運行良好，有的運行卻不一定順利。也就是說大學擁有了辦學自主權，并不意味著這些辦學自主權在大學就一定能很好地運行，大學也自然而然地獲得了發展。這除了有辦學自主權的法律賦權與行政授權是否適當等因素外，還在于獲得辦學自主權的大學能否恰當行使這些權力。實際上，大學辦學自主權不能恰當行使的情況仍比較普遍，甚至存在一些極端情況，比如權力被濫用、被徇私和有權不敢用。因此，從20世紀80年代開始重視和強調擴大、落實大學辦學自主權以來，政府層面也著力從內部治理結構、運行機制、法律制度、評估體制等多方面促使大學恰當行使辦學自主權，并力圖使大學的自主、盡責、善治高度統一起來。如1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力”“在簡政放權的同時，必須加強教育立法工作”“國家及其教育管理部門要加強對高等教育的宏觀指導和管理。教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校的辦學水平進行評估，對成績卓著的學校給予榮譽和物質上的重點支持，辦得不好的學校要整頓以至停辦”。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出“逐步建立政府宏觀管理、高校面向社會自主辦學的體制。在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”“學校要善于行使自己的權力，承擔應負的責任，建立起主動適應經濟建設和社會發展需要的自我發展、自我約束的運行機制”。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》則提出“落實和擴大學校辦學自主權。政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任”。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出高等教育要“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”。以上政策文件的一個重要旨趣就在于力圖使政府的權力下放與大學辦學自主權的行使之間形成良性互動關系，如果說大學辦學自主權的落實的上一個方面主要涉及到政府權力適當下放的“自上而下”改革，那么這一個方面則更多的是在推動大學辦學自主權恰當行使的“自下而上”改革，并使之與“自上而下”的改革良性互動，形成“上”“下”協同的高教綜合改革機制。應當說，這種“上”“下”協同的綜合改革機制是高教改革綜合性的重要體現，也是高教改革的深化之途和治本之策，反映了當前高教改革“綜合”“深化”“治本”三者之間的本質聯系和高度一致的時代特征，即高教改革的“治本”，有賴于“深化”，而“深化”高教改革，又必須“綜合”施策，正如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所要求的“深化改革的系統性、整體性、協同性”[4]。