關于政府采購落實促進中小企業發展政策目標的調研報告

◎文/高學軍

一、政府采購促進中小企業發展政策目標的確立和發展歷程

中小企業是促進國民經濟和社會發展的生力軍，是擴大就業、改善民生、促進創業創新的重要力量， 在穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險中發揮著重要作用。在 2019 年6 月舉辦的“政府采購促進中小企業發展高峰論壇”上，國務院發展研究中心企業研究所副所長、 研究員袁東明表示：“到 2018 年底，全國實有市場主體達1.1億戶，企業3470 萬戶，個體工商戶及其他7500 萬戶。3500 萬戶企業中，按照我們過去的估算， 中小微企業約占99.7%， 小型微型企業占97.3%， 也就是說大型企業10 多萬戶， 中型企業近100萬戶，其他3300 萬戶都是小微企業， 中小微企業解決了80%以上的就業崗位。 ”作為財政支出的重要組成部分，政府采購的傳統功能往往著眼于提高政府采購資金的使用效率、 促進廉政建設。 但是， 國際上各大發達國家都將政府采購作為宏觀調控的重要工具， 充分利用政府采購制度支持本國的中小企業發展和自主創新。 我國政府采購由于發展時間短， 各項制度均不夠完善， 在扶持中小企業發展上缺乏制度創新，有待深入探索。

2003 年 1 月 1 日，為改善中小企業經營環境， 促進中小企業健康發展， 擴大城鄉就業， 發揮中小企業在國民經濟和社會發展中的重要作用， 我國制定的扶持和促進中小企業發展的第一部專門法律 《中華人民共和國中小企業促進法》正式施行。該法第三十四條規定：“政府采購應當優先安排向中小企業購買商品或者服務”。 同日，《中華人民共和國政府采購法》正式施行。該法第九條規定：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區， 促進中小企業發展等”。兩部法律共同確立了政府采購促進中小企業發展的這一政策目標， 但由于規定過于原則，缺乏具體實施細則，實施效果并不明顯。

2008 年國際金融危機爆發， 我國經濟遭受較大影響， 我們越來越意識到中小企業對于促進經濟增長、增加財政收入、擴大城鄉就業、維護社會穩定的重要作用。為進一步促進中小企業發展，國務院印發《關于進一步促進中小企業發展的若干意見》（國發 〔2009〕36 號），規定：“完善政府采購支持中小企業的有關制度。 制定政府采購扶持中小企業發展的具體辦法， 提高采購中小企業貨物、工程和服務的比例。進一步提高政府采購信息發布透明度， 完善政府公共服務外包制度， 為中小企業創造更多的參與機會。”為加大對中小企業參與政府采購的政策扶持力度，財政部、工業和信息化部于 2011 年 12 月29 日印發了《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕181 號，以下簡稱《暫行辦法》）。《暫行辦法》規定了預留采購份額、 評審優惠、 鼓勵聯合體投標和分包等措施， 提高采購中小企業貨物、工程和服務的比例，促進中小企業發展。 因該文件操作性較強， 成為指導政府采購落實促進中小企業發展政策目標的重要文件， 并在全國各地的政府采購活動中廣泛運用。

2018 年 1 月，新修訂的《中小企業促進法》專門修訂補充了中小企業參與政府采購的相關優惠政策，將《暫行辦法》 中的部分規定上升到法律層面，規定“國務院有關部門應當制定中小企業政府采購的相關優惠政策， 通過制定采購需求標準、 預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施， 提高中小企業在政府采購中的份額。 向中小企業預留的采購份額應當占本部門年度政府采購項目預算總額的百分之三十以上；其中，預留給小型微型企業的比例不低于百分之六十”。同時，進一步明確“政府采購不得在企業股權結構、經營年限、 經營規模和財務指標等方面對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇”。

2019 年 4 月，中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發《關于促進中小企業健康發展的指導意見》。 意見指出，將完善政府采購支持中小企業的政策，研究修訂《暫行辦法》， 強調在政府采購活動中，向“專精特新”中小企業傾斜。

綜上， 隨著經濟的發展和改革的深入， 我國已經深刻認識到促進中小企業發展的必要性， 并將政府采購作為重要促進手段之一， 這為我們在政府采購活動中進一步落實促進中小企業發展政策目標， 提供了法律和政策依據。

二、中小微企業參與政府采購活動的狀況

（一）促進中小微企業發展的舉措

天津市政府采購中心（以下簡稱 “中心”） 成立于1999 年 4 月，是市級集中采購的執行機構， 主要負責實施集中采購目錄內的政府采購活動。 截至 2019 年 7 月底， 在中心注冊的企業超過一萬家。 早在2010 年前后，中心在全國政府采購行業內率先取消了投標保證金和履約保證金收取工作， 切實減輕中小企業參與政府采購的經濟負擔。 2011 年，《暫行辦法》一經發布，中心就積極宣傳和踐行相關規定， 在各采購文件中載明給予小微企業產品價格扣除。在20 年的發展歷程中， 中心曾積極扶持本市企業參與政府采購，為每個參與中心項目的本市企業建立服務檔案， 詳細記錄評價各企業歷次投標過程中的優勢及不足， 定期向企業做反饋服務； 在采購過程中明確節能環保產品、 自主創新產品的優先法則， 加大加分力度， 強化企業執行國家產業政策的意識， 幫助企業提升自身核心競爭力； 積極開展協議供貨、 定點采購和網上商城，落實“互聯網+政府采購”計劃，以采購信息的公開、 便利滿足中小微企業參與的需要。 經過多年的系統改造升級和技術發展完善， 中心現已基本實現了覆蓋全部采購項目的遠程電子化招投標。通過遠程招投標，供應商無需提供紙質標書、無需再到中心報名、簽到、解密、提交標書等，遠程即可隨時跟蹤開評標情況并與專家在線應答和澄清相關評審問題。 這一舉措大大降低了各中小企業投標成本， 提升了采購服務和效率。 信息的網上運行也有效隔離了評審專家、采購人、代理機構和供應商， 最大程度實現了全程陽光交易， 激發了企業的參與熱情。

（二）促進中小微企業發展的效果

針對中小企業參與中心政府采購活動的情況， 我們按照項目數量和中標金額進行了統計。 2019 年以來，按項目數量計算， 中小微企業中標率（詳見表1）。

表1 中小微企業中標率

按中標金額計算，中小微企業中標金額及占比 （詳見表 2）。

從以上統計數據可知，中小微企業中標（成交）率達79.06%，中標（成交）金額累計達14 億元、中標金額占比64.48%。目前，在中心注冊的企業絕大多數為中小企業，反推之， 大型企業中標率僅為約20%， 但中標金額能占比40%。這說明，盡管政府采購落實支持中小企業發展政策目標在實踐中產生了一定的效果， 但是尚未達到預期效果。

應該說明的是， 該數據具有局限性， 中心為集中采購機構， 主要實施集中采購目錄內品目的政府采購活動，品目較少，數據不具有普遍代表性、典型性。更為重要的是， 調研數據針對的是投標主體， 即企業是否為中小微企業，而不涉及所投產品，這與《暫行辦法》所確定“雙小標準”（投標企業本身是小微企業， 提供本企業制造的貨物、承擔的工作或者服務，或者提供其他中小企業制造的貨物）不符。 據分析，以上統計的中小企業中絕大多數屬于貿易公司、代理銷售商，其所投標產品可能大部分是進口產品或者國內知名大企業生產的產品。 由中小企業直接生產、 直接提供服務的中標金額實際占比較低。 這種情況在整個政府采購行業都比較突出。

表2 中小微企業中標金額及占比

綜上， 目前政府采購對促進中小企業發展政策目標的落實情況、 采購資金的實際流向均難以通過數據反映出來，《暫行辦法》 扶持制造型中小企業發展的立法初衷可能落空。

（三）政府采購競爭激烈與中小微企業缺乏競爭力的矛盾凸顯

公開透明、公平競爭、公正和誠實信用是政府采購的四大基本原則。 在此原則指導下， 政府采購更多強調的是競爭性， 通過競爭達到提高政府采購資金使用效益的目的。 而在日趨白熱化的政府采購市場競爭中， 過于強調“公平競爭”恰恰成了眾多科技型、 創新型中小企業參與政府采購的 “殺手锏”。2019 年 6 月，我們對某自主研發企業進行了調研， 該企業依托軍用國企平臺， 研發經費相較民營企業更充足，在軍用轉民用的過程中，也有不少研究成果可以直接商業化， 可以說研發成本低是該企業重要的優勢之一。 但是該企業推出的打印機、復印機，面臨著產品單一、價格過高、品牌缺少知名度、用戶體驗差等問題， 這些也是我國中小企業普遍存在的問題， 直接制約了中小企業深入參與政府采購活動中去。單純依據政府采購競爭，主張“公平、公正”原則，那么競爭打一開始， 這類自主創新型企業就已經被 “拍死在沙灘上”。這樣的競爭存在實質的不公平。 如何解決創新問題， 也是供給側改革的重點和難點。 而政府采購恰恰能發揮需求側的重要作用，因勢利導，培植科技型、創新型小微企業生長的 “特殊土壤”， 才能助推其成長壯大、蓬勃發展。

三、從質疑案例分析中小企業參與政府采購面臨的矛盾和困境

政府采購活動中存在的問題常常通過供應商的質疑、投訴反映出來。下文將從兩個實際質疑案例入手，分析中小企業參與政府采購所面臨的矛盾和困境。

案例一： 中小微企業如何確定？

B 公司 質 疑 指 出 ：A 公司在某物業服務項目招投標活動中， 可能聲明自己為小微企業， 享受了針對小微企業投標給予的6%價格扣除，從而獲得中標，但在2018 年國家企業信用信息公示系統中的“小微企業名錄”卻并沒有 A 公司。 B 公司認為 A 公司的行為影響了政府采購活動的公平公正性原則， 損害了其他參與本次采購活動企業的正常權益。

采購人、 采購中心收到質疑后， 組織原評標委員會對A 公司的投標文件進行了復核。 該公司在投標文件中提供了 《中小企業聲明函》， 聲明其為小型企業，并在質疑復核時再次書面確認自身屬于小型企業。因此，評標委員會認為，根據《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫 〔2011〕181 號）和招標文件規定， 不能得出該公司不屬于小型企業的結論。 B 公司對質疑答復不滿意，繼續向財政部門投訴。財政部門受理投訴后， 致函A公司所在地的中小企業主管部門，相關部門回函稱A 公司系微型企業。 財政部門因此判定投訴事項不成立。

案例分析：

《暫行辦法》 第五條規定：“參加政府采購活動的中小企業應當提供本辦法規定的 《中小企業聲明函》”。 在《中小企業聲明函》中，各投標企業根據 《工業和信息化部、國家統計局、國家發展和改革委員會、 財政部關于印發中小企業劃型標準規定的通知》（工信部聯企業〔2011〕300 號，以下簡稱《中小企業劃型標準》） 規定的劃分標準，聲明本企業所屬類型，并承諾對聲明的真實性承擔法律責任。

《暫行辦法》以中小企業自我聲明作為認定方式，在實施之初遭遇了不少異議。

一是企業劃型不科學、存在動態性。《中小企業劃型標準》 規定：“中小企業劃分為中型、 小型、 微型三種類型， 具體標準根據企業從業人員、營業收入、資產總額等指標， 結合行業特點制定”。企業從業人員、 營業收入均屬于變動性指標， 理應由企業根據自身實際情況確定，企業的劃型也因經營情況可能時有變動。 以企業自身的承諾為依據，缺乏客觀性。

二是僅依據企業自身的聲明， 采購人和評審專家難以認定。 在當前誠信欠缺的政府采購環境下， 不少采購人和評審專家都不愿意僅僅依據企業自身聲明做出判斷， 特別是針對比較熟悉的企業， 可能企業聲明自身為小微企業， 但從業人數和收入規模都較大， 采購人和評審專家更不能僅憑企業自身聲明做出判斷， 給予價格扣除。

因此， 不少采購代理機構在采購文件中要求投標企業提供其他第三方證明，比如中小企業主管部門出具的認定文件， 比如年度審計報告， 這些要求實際加大了企業的舉證責任， 阻礙中小企業享受價格扣除等政策優惠。實踐中，各地中小企業主管部門制度不同， 給出的證明也有差別， 給評審帶來了其他的實質性不公的問題。

該項目在市政府采購中心實施采購。 中心嚴格按照《暫行辦法》的規定編制招標文件，明確規定“小微企業以投標人填寫的 《中小企業聲明函》為判定標準”。 質疑人B 公司以國家企業信用信息公示系統中的小微企業名錄為依據進行質疑， 該名錄不屬于《暫行辦法》規定的判定標準。因此，評標委員會根據投標人填寫的 《中小企業聲明函》做出判定，符合法律和招標文件的要求。

天津市財政局在2019年初印發的 《關于做好政府采購定向支持中小企業有關工作的通知》中，進一步嚴格規定：“任何單位和個人在政府采購活動中均不得要求中小企業提供其他證明聲明函內容的材料”。該通知重申了《暫行辦法》的要求，肯定了我們的做法， 也為解決相關爭議和矛盾提供了重要直接的依據。

案例二： 小微型企業為什么中不了標？

某學校采購勞務派遣服務， 以公開招標方式實施政府采購， 且在項目中明確注明 “本項目專門面向中小企業采購”。經評標委員會評審和采購人確認， 本地知名的A 人力資源管理顧問公司中標。 參與投標的B 物業服務公司對中標結果提出質疑，認為中標單位是國有企業，該企業參與競標有天然的優勢，違背了政府采購扶持、促進中小企業發展的立法初衷， 不符合中央和各地鼓勵民營經濟發展的文件精神。

接到質疑后， 我們對參與該項目投標的各供應商情況進行了比對分析， 質疑供應商B 物業服務公司報價最低，但在業績、專業人員評價等方面，略差于A 人力資源管理顧問公司。兩相抵消后，真正決定評標結果的因素就在于此項目專門面向中小企業。 如果B 物業服務公司像在其他大部分項目中享受了6%的價格折扣，則該公司必將中標。

案例分析：

1.采購人偏見

該項目的采購人熟知相關制度，利用“專門面向中小企業” 這一有利于中型企業的規定， 排除了其他小型企業的競爭。 盡管《暫行辦法》全稱為 《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》，但規定有其扶持重點， 即重在扶持小微企業。 按照規定，70%的政府采購項目是面向小微企業享受價格折扣，18%的項目是專門面對小微企業，而剩下的12%的項目是專門面向中小企業。 案例中的項目就屬于此類12%的項目。 A公司是中型企業，B 公司是小型企業，沒有了價格扣除，中型企業和小微型企業站在同一起跑線上， 中型企業由于業績、 規模、 人員上的占優， 更易獲得此類項目的中標。

我們用“采購人偏見”一詞來指代采購人的某種固有想法，即單個采購項目中，采購人的想法是預算范圍內采購到更優的產品， 這種更優是指品牌、信譽、產品性能、售后服務等各方面。 采購人在政府采購活動中， 往往傾向于采購大企業或大品牌的產品， 因而從采購需求到評標標準、評審因素，均為大企業、大品牌產品量身定作，給中小企業參與政府采購競爭造成不少困難。 該案例中的采購人偏見體現得比較隱蔽， 更直接的偏見通常體現在評審因素中， 這也是下文要重點論述的。

2. 綜合評分法造成的“馬太效應”

近年來， 各大政府采購媒體上出現過多次最低價中標之爭，不少觀點認為，當今中國要追求經濟的高質量發展，就不應再強調最低價，因此綜合評分法在政府采購活動中得以廣泛運用。 但是在價格不占主導地位的評分因素中， 各類評分因素匯總而形成百分制， 構建針對產品本身以及制造商、技術人員、產品品牌、信譽、售后服務、業績實施能力等方方面面的立體式評價， 并且價格以外的這些評審因素占據絕大多數分值。 在此評審因素導引下，得高分的往往是實力強、品牌硬的大型企業。 長此以往，必然會出現強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”，形成中小企業參與政府采購永遠不能跨越的“障礙”。 在當前改善營商環境、開展“雙萬雙服” 活動的大背景下， 采購人、 采購代理機構不敢再設置高門檻， 直接將中小企業排除在外。 但是，門檻不再，標準仍高，進得了門，卻中不了標。

以中心實施的醫療設備項目為例，價格分通常是30分，除此以外，采購人通常要求制造商認證 （包括質量管理體系、環境管理體系、職業健康安全管理體系等證書）、檢驗報告等技術材料、 售后服務支撐能力、業績等。受此引導， 一般小微企業必然選擇大企業生產的知名品牌產品投標才能獲得以上全部得分，進而中標，更遑論采購需求可能存在的傾向性、 指向性問題。

以中心實施的物業項目評審因素為例， 價格分約占20 分，采購人通常要求投標人提供業績證明材料、 各類管理體系認證證書、 企業信用等級評價、 擬派駐項目經理和服務人員證書和經驗證明等文件， 以證明企業實力非凡。根據物業項目的特點，增加了“報價合理性評價”這一評審因素， 重在考核投標供應商的分項報價 （最低工資、社會保險、公積金等）是否符合國家強制性規定。 采購人原有的做法通常是要求供應商提供與采購項目 “規模相當”的業績，或者直接列明規模范圍。 財政部在2018年《中小企業促進法》修訂后多次糾正這一做法， 在其頒布的指導案例中否定以上做法， 認為業績要求里列明規模屬于在 “經營規模和財務指標等方面對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇”，違反法律規定，強調物業“管理經驗具有可復制性”。 因此，現在通常的項目評審因素里面可以要求業績， 但不再有規模要求。但即使如此，我們也可以看出其他的評審因素仍更有利于具有豐富管理經驗和人員儲備的物業服務公司。 深圳某公司在天津衛生行業中目前就占據行業壟斷的情況。 我們對該公司服務的醫院進行過實地考察。 該公司確實存在設備更先進、人員更專業等優勢， 能協助醫院更有序地提供醫療服務，在業內得到廣泛認可。以上評審因素無疑會讓此類公司“如虎添翼”，中標概率因其實力強而大大增加； 而中標越多，其實力則更強，其他中小微企業更望塵莫及。

四、關于落實政府采購促進中小企業發展政策目標的建議

結合以上對中小企業參與政府采購數據和典型案例的分析， 我們認為要落實政府采購促進中小企業發展政策目標， 首要的是要讓采購人轉變觀念， 同時借鑒國內外經驗， 配合積極的制度創新， 構建一整套有利于中小微企業發展的政府采購制度。

（一）采購人轉變觀念，積極支持中小企業發展

在當前“放管服”的大背景下， 政府采購領域也突顯“放”，強調還權于采購人，強調采購人的主體責任， 減少事前審批環節， 以激發政府采購市場活力。 這種“放”和“還” 由于采購人偏見的存在， 大大削弱了政府采購落實促進中小企業發展政策目標的作用力。 以采購人傾向于采購進口醫療設備為例。從短期來看， 進口醫療設備在功能上確實更優， 更能滿足醫院的使用需要， 但從長期來看， 大規模大范圍地進口醫療設備對國產醫療設備將造成致命的打擊。 沒有需求側的刺激、推動，廠家沒有動力加速研發， 缺乏自主創新，更嚴重依賴進口。要改變這一現狀， 除了采購人轉變觀念， 還需要完善配套的進口產品采購和管理制度。

我們應該認識到，“放”不等于從國家層面放棄了政府采購這一重要的宏觀調控工具，“放” 也不代表采購人可以簡單“任性”。 采購人應認清政府采購的定位、功能、作用， 將本部門本單位的采購活動放在服從和服務于我國宏觀經濟發展的層面上加以考慮，從大局出發，提高政治站位，切實轉變觀念，樹立國貨意識、創新意識，積極主動地履行政府采購宏觀調控政策， 促進從國家層面形成和充分發揮政府采購合力。

除了采購人主動地轉變外， 還應該發揮政府采購領域“管”的作用，加強事中事后監管。 同樣以市政府采購中心為例，據不完全統計，截至2019 年7 月中旬，專門面向中小企業實施的政府采購項目約占總委托項目數量的14%， 預算金額占比約為10%。 這種情況，可能跟預算批復實施時間較晚有關，可能同列入集中采購目錄的品目特定性有關， 也有可能存在部分預算單位未按規定實施采購的情況。 這需要財政部門加強事后監管， 加強對政府采購定向支持措施落實情況的監督檢查， 發現未落實相關政策措施或者存在違反政府采購促進中小企業發展的違法行為的， 應依法對當事人、 采購主體嚴格予以處罰。

（二）對中小企業進行細分，走精準采購之路

我國幅員遼闊， 各地經濟社會發展差距懸殊， 前文所述， 由于政府采購行業競爭激烈，《暫行辦法》中“撒胡椒面式” 地對中小企業的扶持政策可能因為支持主體過多而導致相關制度流于形式， 弱化、 虛化應發揮的作用。 在“互聯網+”的時代，充分利用技術手段， 多部門聯動即可獲取、整合相關數據，對中小企業類型實現細分。在細分的基礎上， 走精準采購之路， 精準扶持自主創新型企業、科技型企業。

一是進一步區分中型、小型、微型企業，側重于支持小型微型企業。《北京市人民政府關于進一步支持小型微型企業發展的意見》 規定：“預算金額在 300 萬元 （含）以下的政府采購項目， 應當從小型微型企業采購； 預算金額超過300 萬元的政府采購項目， 在同等條件下優先從小型微型企業采購。 無法從小型微型企業獲取貨物、工程和服務的， 可從大型中型企業采購。”該規定依據的是 《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》（國發〔2012〕14 號）。 主要原因在于， 相較于中型企業，小型微型企業數量更大、更具活力，在穩定就業、促進經濟增長、 科技創新與社會和諧穩定等方面具有不可替代的作用。 而小型微型企業在自身發展過程中面臨更大的風險，更需要政策的扶持，以穩增長、穩就業、促發展。

二是區分貿易型小微企業和制造型小微企業。 區分貿易型小微企業和制造型小微企業在政府采購中很有意義， 但同樣受限于現有政府采購制度。比如，曾有項目因要求“生產廠家投標”而被認定為以不合理的條件對供應商實行差別、 歧視待遇。 因此，從現狀出發，我們主張嚴格實施“雙小標準”，從制度執行和數據統計上把嚴，將采購資金導向制造型小微企業。 此后， 可以進一步修訂《暫行辦法》給予制造型小微企業明確的政策支持， 打破一味追求平等的弊端。

三是區分一般制造型企業和科技型企業， 積極推動自主創新。 2007 年，財政部出臺 《自主創新產品政府采購預算管理辦法》《自主創新產品政府采購評審辦法》《自主創新產品政府采購合同管理辦法》等文件，旨在通過政府采購推動自主創新。 但這些政策文件引起了歐美國家和利益集團的關注。 為平衡各方面利益，履行“中國的創新政策與提供政府采購優惠不掛鉤” 的對外承諾，2011年 11 月 17 日， 國務院辦公廳印發通知， 停止執行以上文件。 停止執行并不意味著我國就放棄自主創新，相反，在中美貿易爭端過程中，我們愈加認識到自主創新的關鍵性作用。 這需要我們在今后的改革中充分調研， 制定一整套創新制度， 更有針對性地推動自主創新。 可以考慮制定專門的指導性目錄，要求目錄內的產品僅針對中小微企業實施采購， 或者某些類型產品僅針對科技型、自主創新型企業采購， 但配套制度必須完善， 具有可執行性。

（三）積極借鑒國外制度創新經驗， 推行強制拆分采購項目

在全球經濟融合、 我國加速政府采購協定（GPA）談判的背景下， 單純的扶持本國中小企業的做法可能違背了 GPA 的大原則。 以史為鑒，可以知興替。前述政府采購自主創新相關規定的廢止給我們提供的經驗教訓就是： 要主動了解和分析其他主要WTO 成員政府采購法律的有關規定，積極借鑒，完善立法。文件的廢止，并不意味著我們放棄了自主創新，相反， 作為我國經濟中的短板， 通過政府采購促進中小企業自主創新是我們在今后工作中應該積極探索的。 在我國尚未加入GPA 前，原則上沒有完全開放政府采購市場的義務； 加入 GPA 后，我們也應借鑒歐美通行做法，規避GPA，利用政府采購促進自主創新。 這需要我們積極進行制度探索和制度創新， 構建一套符合中國實際情況又有利于中小企業發展的政府采購制度。

以美國為例， 美國政府重視采購手段的創新。 廣泛采用商業化前采購的方式，以實驗品和研發服務合同的形式購買潛在供應商尚未投放市場的技術、產品或服務。這給我們提供了新思路。 商業化前采購將極大地幫助科技型、自主創新型企業，對于我國經濟長遠健康發展意義非常。 但是這套制度需要完全拋開現有的政府采購競爭機制， 也需要有專門的中小企業部門來推動實施， 也可以對日韓的做法加以借鑒，但機構、制度調整都較大。

我們認為， 當前符合中國實際、 比較具有借鑒意義的做法是強制拆分采購項目。《暫行辦法》第六條規定：“鼓勵大中型企業和其他自然人、 法人或者其他組織與小型、 微型企業組成聯合體共同參加非專門面向中小企業的政府采購活動， 聯合協議中約定，小型、微型企業的協議合同金額占到聯合體協議合同總金額30%以上的，可給予聯合體2%～3%的價格扣除。”第八條規定：“鼓勵采購人允許獲得政府采購合同的大型企業依法向中小企業分包。 ”但是，在采購實踐中， 鮮見企業組成聯合體參與投標。 鼓勵采購人允許分包涉及合同的履行， 實際數額難以統計， 給監管帶來難度。 實踐可以證明，鼓勵、引導協作和拆分不能發揮作用。我們建議出臺政策，強制要求采購人拆分采購項目。該實踐在德國普遍采用，即將一個采購項目細分成若干小的項目進行招標， 拆分招標為通例， 不拆分招標為例外， 如果不拆分需要由采購人進行舉證。 之所以借鑒該規則的重要原因在于： 這一做法不違背歐盟法的相關規則， 也得到了GPA 的承認，因為拆分既沒有限制參與投標的中小企業的國籍， 也沒有限制大型企業的參與。 強制拆分是從需求端發力，旨在改變現在大中型企業參與政府采購項目少、 但中標金額多、 處于行業壟斷或者絕對占優的現狀。 從采購項目個案來看， 這一做法可能增加了采購人協調的成本，但從整個政府采購更高的層面看， 極其有利于中小微企業參與競爭， 特別是促進小微企業的發展， 限制采購人的不當干預， 將采購資金更多惠及中小微實體經濟。

（四）發揮示范、引領作用， 探索一條有利于發揮政府采購落實促進中小企業發展政策目標的新路

作為政府采購執行層面的 “國家隊、 領跑者、 排頭兵”，市政府采購中心對政府采購整體執行工作具有示范引領作用。 這種示范作用不僅體現在編制標準采購文件、 實施集中采購目錄內產品的規模化采購、 推進協議供貨、定點采購、網上商城等具體措施上， 更應該體現在積極推動落實強制采購節能產品、優先采購環保產品、自主創新產品、 扶持中小企業發展等政策功能上。 我們要找準、 認清中心在全市政府采購活動的角色、定位，開動腦筋，積極創新，建言獻策，通過采購文件編制、 現場組織評審等環節引導采購人筑牢國貨意識、創新意識，通過投標服務、 文件解釋等環節服務供應商， 幫助供應商提高核心競爭力， 探索出一條更加有利于發揮政府采購落實促進中小企業發展政策目標的新路。