非稅收入征管風險防控研究
——基于稅務機關征收管理視角

◎文/朱春禮 于 暢 鄭勝男

一、非稅收入風險防控的背景及意義

2018 年 7 月，中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發了國地稅機構改革相關的方案， 對非稅收入征管職責劃轉到稅務部門提出了原則性要求。隨后，國務院辦公廳出臺文件對非稅收入征管職責劃轉提出了具體要求， 要求自2019 年起，由稅務部門負責征管依法保留、 適宜劃轉的非稅收入項目， 進而不斷完善非稅收入征繳體系，統一征管標準、順暢征管流程、清晰權責分工、 高效便民服務。

2019 年 1 月 1 日，首批由財政部門征收的非稅收入項目順利劃轉到天津稅務部門， 劃轉項目的征管有序開展。在全面深化改革背景下，隨著更多非稅收入項目陸續推進劃轉， 如何防范非稅收入征管風險、 提升稅務部門非稅收入風險防控能力，成為天津稅務部門亟需研究的重要課題。

（一）非稅收入的定義

非稅收入， 是指除稅收以外，由各級國家機關、事業單位、 代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權力、政府信譽、國有資源（資產）所有者權益等取得的各項收入， 主要包括行政事業性收費收入、 政府性基金收入、 罰沒收入、 國有資源（資產）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金收入、特許經營收入、 中央銀行收入、 以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入和其他收入。

（二）非稅收入的特點

相對于稅收收入而言，雖然非稅收入也是由政府或政府授權機關按照確定的征收標準為提供公共產品而籌措的資金， 但其征收項目卻有特殊之處：一是多樣性，非稅收入種類由國務院各職能部門或各級政府制定， 項目眾多；二是靈活性，在特定條件下出臺的非稅項目征收標準和措施可以根據實際情況變更調整；三是特定性，非稅收入有特定的征收管理對象， 并不具有普遍征收的特點；四是不穩定性，當特定征管對象情況發生變化時，非稅收入也會隨之產生比較明顯的變化。

（三）非稅收入風險防控的意義

非稅收入作為財政收入的重要組成部分， 是政府參與國民收入初次分配和再分配的重要手段。 非稅收入的規范管理直接關系著公共財政體系的健全和財政收入質量的改善， 是國家治理體系的重要組成部分， 有助于公共財政體系的健全和財政收入質量的改善。

非稅收入的多樣性和靈活性，與稅收收入剛性強、覆蓋面固定形成互補， 更便于政府快速調控整體財政收入， 因此非稅收入在補充和調節財政收入方面作用愈加明顯。 而非稅收入的不穩定性， 又可能導致收入范圍和規模在短期內波動幅度大以及侵蝕稅基等問題。因此，加強非稅收入管理、 防控非稅收入風險是落實國家政策法規的必要措施， 有利于管控非稅收入規模，保護稅基，進而實現優化營商環境、 保障國民經濟健康發展的目標。

二、天津稅務局非稅收入征管現狀

（一）非稅收入征收情況

目前天津稅務局征收的非稅項目和其他項目有15 項。 主要包括：教育費附加、地方教育附加、殘疾人就業保障金、文化事業建設費、防洪工程維護費（地方水利建設基金）、 海上石油礦區使用費、廢棄電器電子處理基金、 代征的工會經費， 以及 2019 年劃轉后由稅務機關負責征收的國家重大水利工程建設基金、可再生能源發展基金、中大型水庫移民后期扶持基金、免稅商品特許經營費、國家留成油上繳收入、石油特別收益金和小客車總量調控增量指標競價收入。

2019 年上半年，天津稅務部門共征收稅費共計1973.17 億 元 ， 同 比 增 長3.14%。其中，非稅收入70.08億元，同比增長26.2%。 新劃轉的7 項非稅收入項目實現收入共計20.62 億元， 占非稅收入的 29.43%， 是 2019年非稅收入的主要增長點。原有征收項目中， 殘疾人就業保障金收入減少最為明顯， 這主要是與殘保金征收期限和計算基礎變更有關。

（二）非稅收入征管特點

一是征收項目多。 截至2019 年 6 月底，天津稅務局負責征收的非稅收入項目達15 項。 表明天津非稅收入的征管工作同稅收征管工作一樣， 面臨著廣泛眾多的繳費群體。非稅收入的征收部門，除了基層稅務部門外， 還包括一些委托代征單位 （如房管部門等），這也使得非稅收入的風險防控工作更為瑣碎復雜。

二是政策敏感性高。 天津市財政局會同天津市稅務局于2019 年初出臺了《關于停征防洪工程維護費的通知》（津財綜〔2019〕3 號），規定自 2019 年 1 月 1 日起（即所屬期為 2019 年 1 月 1 日及以后），停征防洪工程維護費。 該文件的出臺直接造成了防洪工程維護費收入規模銳減。因此，非稅收入風險防控工作必須要密切關注相關的政策調整和變化。

三是需要多部門配合。基層稅務機關在日常非稅收入征管工作中形成了一套“ 機 關—科 室—稅 源管 理所—受理窗口” 聯動且獨立的征管體系， 即由基層稅務局黨委領導， 社保和非稅收入科負責政策解答及業務培訓， 稅源管理所負責核查輔導， 征收大廳操作受理，征管、 核算和納服等多部門配合， 借此實現包括預算、征收、分析、核查等多種風險防控措施。

三、非稅收入征管過程中存在的風險分析

自國稅地稅征管體制改革以來，基于“金稅三期”稅收管理系統的原有征管機制和征管模式， 天津稅務部門通過不斷優化繳費人申報功能模塊， 在非稅收入征管上取得了一定的成效， 但仍面臨較多風險和挑戰。因此，有必要針對征管過程中可能發生的風險進行界定、 防范和應對， 以提升征管體制的科學性和有效性。

（一）政策方面的風險

一是部分立法缺失。 非稅收入由國務院各職能部門或各級政府制定征收項目、標準及范圍， 多以行政法規的形式而不是法律形式頒布， 導致非稅收入征管政策剛性不強， 造成稅務部門在非稅收入征管工作中存在底氣不足的問題。

二是執法依據不足。 在非稅收入實際征管工作中，相關法律文件對拖欠、拒繳、抗繳非稅收入等行為無明確具體的處罰規定， 或者未賦予稅務部門具體的追繳或處罰權。 雖然稅務機關可按照稅收的管理方式，在登記、申報、 征收入庫等環節采取相應的管理措施， 但在強制手段方面并不能將稅收征管法直接應用于非稅收入。 面對繳費人惡意拖欠甚至拒繳的情況，稅務機關在催繳、追繳方面執法的剛性不足， 直接導致非稅收入征管中存在征收不到位的風險。

三是政策解釋不足。 比較非稅收入的政策內容與稅收政策內容，不難發現，稅收政策的制定明顯更加嚴謹細致， 與稅收政策相配備的政策解讀和執行標準的出臺也更加及時和高效。例如，同樣是以月銷售額不超過10 萬元的增值稅小規模納稅人作為增值稅、 教育費附加和地方教育費附加的免征條件，對實行差額征稅的增值稅納稅人就有明文規定其銷售額以差額后的銷售額作為考量依據， 而附加兩費則沒有相關規定。

（二）征管方面的風險

當前稅務機關針對非稅收入的征收管理， 主要依托“金稅三期” 稅收管理系統。隨著新政策的出臺和層層落地，在實際操作中不難發現，現有的征管手段仍有亟待提升的空間。

一是核查風險。 某些非稅收入以其他稅種的實繳金額為計征依據， 如教育費附加、地方教育附加等。這些費種申報繳納數據的正確性，需要調用相關數據進行比對， 數據篩查的滯后性和誤差會造成征收準確性的降低。 在數據篩查后的追征過程中，主稅發生變化后，財務人員經常忽略對應的附加費也應隨之調整， 這樣容易造成附加費種與主稅之間的誤差， 影響非稅收入征收的精確性。

二是征管環節存在較多風險。 目前稅務機關征收范圍內的部分非稅收入， 是由稅務機關負責代征， 有些甚至僅是在繳費環節由稅務部門征收， 征管環節較多增加了流轉過程中費款管理的風險和成本，降低了征管效率。以代征的工會經費為例，目前天津稅務機關負責申報和繳款工作， 沒有修改限定的權限， 存在外區遷入繳費人的工會經費繳款國庫維護不及時的風險。 當繳費人申報繳款發生問題時，排查原因、解決問題， 需要多個部門間交流溝通反饋， 無形中增加了繳費人的時間成本。

三是宣傳輔導風險。 非稅收入涉及的項目繁雜，征收對象分散， 政策變化比較頻繁。新出臺的政策法規，如果宣傳力度不夠、 覆蓋面不廣， 會導致本應享受優惠的繳費人多繳費款、 本應申報繳納的繳費人少繳漏繳。 尤其是目前國家出臺了多項減稅降費政策，對政策覆蓋度、悉知度的要求也相應增大，企業多繳稅費， 既占壓了流動資金， 也給稅務機關造成了核查、 退費等不必要的工作量。

（三）項目劃轉的風險

一是劃轉中的平臺搭建風險。 目前全市財政部門征收的非稅收入項目， 大部分是通過財政部統一規劃的非稅收入收繳電子化管理系統征繳入庫， 天津財政部門與交管部門、 教育部門通過系統對接的方式實現數據的互通互聯。 隨著非稅收入劃轉工作的推進， 部分非稅收入項目也存在著主管業務部門的系統與“金稅三期”系統的互通互聯， 因此需要依托本地政府的信息共享平臺進行數據交換。因此，政府信息共享平臺的建設情況、 數據實時傳輸功能實現情況、 主管部門與平臺的連接情況等因素， 都可能影響各系統間的對接質量和稅務機關非稅收入征管的質效， 增加非稅收入的征管風險。

二是劃轉中的數據遷移風險。 劃轉非稅收入項目的歷史收繳數據對于稅務機關而言意義重大， 是稅務機關參與預算目標制定、 征管工作量預估、大廳窗口設置、人員調配、 信息化資源配置等前期準備工作的重要參考依據。 如考試考務費等非稅收入項目涉及面廣、 歷史數據資料龐大， 如推動該類項目劃轉， 其繳費歷史數據經過拷貝、 清洗和導入等環節后進入“金稅三期”系統，可能存在數據丟失和損壞等風險。

三是劃轉后的預算目標制定風險。 按照非稅收入劃轉改革工作要求， 稅務機關對負責征收的非稅收入預算目標的確定需要提出建議，需要抓好在稅務系統的任務分解落實和執行情況考核。如果稅務機關承擔的預算目標過高，考核要求過嚴，可能會導致稅務機關無法完成收入任務， 或者為完成收入任務采取激進的征收手段，給經濟發展帶來負面影響。

四、加強非稅收入風險防控的政策建議

（一）推進落實“三及時”，完善健全法制建設

一是法律修訂及時。 加快相關法律法規的修訂工作， 明確稅務機關的征收職責范圍， 做好繳費人權利義務的界定， 明確法律救濟規定， 初步形成較為完備的非稅收入基礎性法律框架。

二是政策解釋及時。 非稅收入政策制定部門在政策出臺后， 要及時對政策文件出臺背景、 意義和目的以及文件中容易引起關注或是容易造成混淆的相關條款及時下發政策解讀， 發布執行口徑文件，統一政策執行標準，為征收單位提供征管依據。

三是執法授權及時。 隨著非稅收入征管職責劃轉工作的持續推進， 需要有關職能部門及時明確稅務機關在繳費檢查、 欠費追繳和違法處罰等方面的具體職責和邊界， 且以政策文件的形式予以發布， 確保稅務機關的執法剛性。

（二）完善“三機制”，提升征管手段

一是建立大數據管理機制。 稅務機關要樹立大數據思維，優化征管模式，將非稅收入征管向大數據分析應用模式轉變， 全面提升非稅收入征管質效。 首先，實施“互聯網+大數據”的模式，建成以大數據、 云處理為內容的信息數據庫和查詢平臺，將劃轉項目的海量歷史數據納入統一的信息數據庫， 形成一體化和系統化的大數據信息平臺。其次，建立非稅收入查詢平臺，將非稅收入政策、收入情況等相關數據信息納入其中， 便于隨時查詢非稅收入政策、入庫情況等信息，為分析研究和領導決策提供科學可靠的依據。第三，加強與財政等部門的協作， 通過數據交換實現天津全部非稅收入項目的信息共享， 逐步形成成熟、統一、高效的數據信息庫，優化非稅收入征管。

二是完善申報征收和稅費比對機制。第一，從源頭控制申報信息質量， 完善申報表數據的邏輯關系設置，根據政策調整， 動態完善相關稅費自動校驗功能。 在數據不匹配時自動提醒， 從繳費申報源頭對申報信息進行控制， 提高申報信息質量。 第二， 不斷完善管理環節稅費比對機制， 完善信息內控監督平臺功能， 對采集到的費源和稅源信息自動在征管庫中進行邏輯關聯和智能對比，實現自動預警，實時進行跟蹤監控。

三是完善考核考評機制。 第一， 強化激勵懲戒機制。通過稅費比對分析，對應報未報、申報不實、不按規定繳納非稅收入等違規行為，探索納入納稅信用等級評定范疇， 將失信行為依法依規實施處置并納入社會信用體系， 營造誠信繳費環境。 第二， 稅務機關在征管過程中要實行同步推進機制， 將非稅與稅收征管工作同部署、同落實、同檢查、同考核、同獎懲，不能“因費擠稅”，也不能“因稅擠費”，做到稅費均應收盡收，稅費齊抓并重。第三， 完善非稅收入征管考核機制， 充分發揮績效考核指揮棒作用， 結合現行的績效管理機制和當前的工作形勢， 將非稅收入征收工作細化指標列入績效系統中進行考核，形成以考核促責任，以指標強管理的良好工作格局。

（三）堅持“三加強”，提升學習宣傳效果

一是加強與地方黨委政府的聯系。 非稅收入征收工作離不開地方黨委政府的關心和重視， 妥善處理好與地方黨政部門的關系， 對稅務機關順利開展非稅收入征收工作有至關重要的作用。 第一， 稅務機關要積極主動向當地黨政部門匯報有關非稅收入征管、入庫情況，從非稅收入征收角度為地方經濟發展提供意見和建議， 爭取地方黨政領導對非稅收入征管工作的重視和支持。第二，聯合非稅收入主管部門通過調研、考察等形式，定期向黨政領導介紹政府性基金等非稅收入對支持本地區公共服務建設、 精神文明建設等方面做出的重要貢獻， 進而構建黨委重視、政府支持、部門協作、 社會理解的費源征收工作格局。

二是加強稅務干部的業務學習。第一，加強業務知識培訓， 定期組織全體稅務干部深入學習非稅收入相關法律法規和政策性文件， 尤其是各項降費政策出臺以來的新政策， 提升全體稅務干部依法征收的業務能力。第二，加強征管實操業務學習，定期組織稅源管理所干部，對轄區內管理對象開展非稅收入漏征風險排查和稅費比對工作， 通過理論學習結合實際業務的方式， 夯實非稅收入征管基礎。第三，要定期開展非稅收入業務知識學習考核工作，通過“以考促學、以學促用”的方式，及時更新業務知識，提升業務水平，增強稅務干部服務繳費人的業務能力。

三是加強向繳費人的業務宣傳力度。第一，將非稅收入業務宣傳與 “便民辦稅春風行動” 等宣傳工作緊密結合，宣傳非稅收入征收范圍、標準、 依據和減稅降費政策等內容， 加強繳費人對非稅收入政策的了解， 提升繳費人的繳費遵從度。第二，要積極聯合市委宣傳部、 政府文明辦等單位， 充分利用其在開展宣傳工作方面的優勢，大力拓展宣傳渠道， 創新宣傳形式，豐富宣傳內容，多渠道、全方位、深層次地宣傳非稅收入政策。

（四）著力“三推進”，確保征收工作有序開展

一是著力推進與相關部門的統籌協調。 切實發揮地方政府的主導作用， 在非稅收入劃轉工作中建立稅務、財政及業務主管部門之間的協調溝通機制， 定期召開聯席會議， 及時解決劃轉工作中遇到的問題。 在劃轉后的征管工作中， 稅務機關也要同相關部門建立起長效溝通協調機制， 共同對征管過程中出現的問題和風險點進行交流研究，解決問題、堵塞漏洞。

二是著力推進信息化系統建設。由政府部門牽頭，加快信息共享平臺建設進度，建立稅務機關與非稅收入業務主管部門間的系統連接，實現數據互聯互通；優化“金稅三期”系統功能，實現功能模塊間橫向聯通核驗及同一類型業務歷史記錄縱向比對機制， 對相關異常情況進行強制提醒；不斷優化“金稅三期” 系統數據導出及核算功能， 盡量減少人工核算造成的誤差。

三是著力推進繳費服務的創新優化。在合法合規、安全有效的基礎上， 積極拓寬非稅收入繳費渠道， 增加微信、 支付寶等便民支付渠道在非稅收入繳費工作中的使用， 不斷提升繳費人的滿意度和獲得感。