我國食品安全行政審批制度存在的問題與對策

黃景初　陳彥宏

摘 要：食品安全行政審批是食品安全監管的重要環節，在提高食品安全性、保證公民人身健康方面具有重要意義。食品安全行政審批是指食品安全審批主體對有關食品安全生產經營者的申請按照相關的法律規定進行審查和批準，從而允許其進行有關的食品經營活動。其內容包括食品安全行政審核和食品安全行政批準。食品安全行政審批指行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，經依法審查，準予其從事食品生產經營活動，在形式上主要表現為食品安全行政許可。

關鍵詞：食品安全;行政許可;行政審批

《中華人民共和國行政許可法》第十二條第三款規定，直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的產品，需要按照一定標準進行審定的事項，可以設定行政許可。食品安全和公共安全、人身健康緊密相關，因而具備設置行政許可的必要性。我國對所有食品種類（不包括農產品）的生產經營活動均實行審批制度，特別且對添加劑、特殊食品、進口尚無國家安全標準的食品的許可制度更為嚴格。《中華人民共和國食品安全法》第三十五條規定：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品，不需要取得許可。”另外，該法第三十九條、第四十一條分別規定了國家對食品添加劑和直接接觸食品的包裝材料等具有較高風險的食品相關產品實行許可制度;同時，《食品安全法》第七十四條規定，“國家對保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方食品等特殊食品實行嚴格監督管理”并規范了保健食品相關的注冊和備案制度;特殊醫學用途配方食品應當經國務院食品藥品監督管理部門注冊并提交產品相關材料;嬰幼兒配方食品生產企業應當將食品原料、食品添加劑、產品配方及標簽等事項向省級政府食品藥品監督管理部門備案，其中，嬰幼兒乳粉產品的配方應當經國務院食品藥品監督管理部門注冊并應提供材料表明配方的科學性和合理性;最后，生產以上三種食品以及其他專供特定人群的主輔食品的企業應定期對自身的生產質量管理體系進行自查并向所在地縣級政府食藥監督管理部門提交自查報告。我國食品安全行政審批對象既包括食品，也包括食品檢驗機構。食品檢驗機構需經過認證取得資質認可后，才能從事食品檢驗活動。

2015年10月，和新修訂的《食品安全法》同時實行的還有國家食品藥品監督總局發布的《食品生產許可管理辦法》（以下簡稱新《辦法》），該管理辦法明確了生產許可的申請與受理、審查與決定、許可證管理以及許可證的變更、延續、補辦與注銷。新《辦法》取消了部分前置審批材料核查、許可檢驗機構指定、許可審查收費、委托加工備案及企業年檢和年度報告制度，加強了許可的信息化建設。

1 我國食品安全行政審批現有問題分析

由于歷史體制的原因，我國存在著行政國家的影子，對市場運行的干預過多。雖然從20個世紀90年代開始，我國進行了行政審批改革，重塑了行政審批制度，但是依然存在諸多行政審批弊端。我國食品監管中也存在一些不當的行政審批制度，阻礙了我國食品市場的發展，具體表現在如下幾方面。

1.1 “審”與“查”分離的困境

食品藥品監管機構按“審、批、查”分離的原則，一般在機構內分別單獨設置審批管理處和食品生產、流通、餐飲的安全監管處。為遵循高效便民的原則要求，省級食品藥品監管管理部門會將部分行政審批權限下放給各地級以上市食品藥品監管部門（如食品添加劑生產許可）。“審監”分離的模式將會更加明顯。事實上，這種行政審批制度機構設置不利于政府開會在哪食品安全監管。行政審批部門只是按照法律條文和相關規定進行許可工作，不了解監管部門實際的工作動態和要求;而監管部門則在監管過程中不能及時掌握行政審批的具體要求和條件，兩者相脫節直接阻礙了食品監管體系的一致性和協調性。這會導致兩個明顯的消極影響：①導致食品安全監管標準不一致。行政審批部門根據法律條文和相關規定有自己的“監管標準”，而監管部門根據自己的實際工作監管動態也會有自己的“監管標準”，而這兩者“監管標準”不一致的惡果就是增加企業經營負擔。企業滿足了行政審批所有的條件，進入市場后經營后卻得不到監管部門的認可。②容易造成監管脫節。一個嚴密的監管體系應當覆蓋事前、事中、事后3個階段。這樣的“審監”分離，會使行政審批部門注重“事前”監管，監管部門注重“事中、事后”監管，而問題在于這3個階段不能完美鏈接。

1.2 現行的行政審批使食品安全監管體系硬化

行政審批是市場主體進入市場的第一道“關卡”，它體現著政府監管的態度，也體現著政府對市場干預的邊界。行政審批是政府開展食品安全監管的第一步，行政審批的設置直接影響了整個食品安全監管系統，硬化了整個食品安全監管體系，表現在以下兩個方面。①行政審批權限設置不當。如果行政審批設置不當，會阻礙正常的市場主體的流動，擾亂市場秩序，同時增加監管難度。因為市場主體被行政審批所阻隔，基于“經濟人”的角色考慮，它依然會想辦法進入市場，破壞政府所營造的“有序競爭”。如果這樣的市場主體數量比較少，政府還可以及時控制，相反政府就會力不從心，比如我國的食品小作坊、小餐館、小攤販（以下簡稱“三小”作坊）。食品安全監管部門以往對“三小”采取圍堵式執法，其中最重要的執法依據就是“三小”作坊不符合行政審批所要求的條件。實際上，我國行政審批設定的條件就是為食品大企業量身定做的。“三小”作坊必然不能符合行政審批的條件，被食品安全監管無情排除在“既定”的食品市場外。但是這種“無情拒絕”卻達不到監管部門理想的效果，“三小”作坊由于自身低廉的價格和獨特的工藝等原因依然活躍在政府設定的市場邊緣。②行政審批設置過多。這是政府懶政的表現。現行食品藥品監督管理部門行政審批部門所審批的食品安全許可有：食品生產許可、食品經營許可、食品添加劑生產許可和食品經營許可。食品行業作為特殊的行業，加上我國食品安全問題研究，政府需要適當的進行行政干預。但是過多的依賴行政審批，“一審了事”的做法值得商榷。我國食品安全監管部門相當注重這種行政審批的管理方式，對行政審批替代性制度的應用較少，如行政指導、登記、備案、政府補貼。官方網站亦甚少發布行政指導和其他支持類性質政策文件，這點值得深思。

2 我國食品安全行政審批監管手段的改進

2.1 審批的回歸

按照現在食品藥品監督管理部門的科室設置，行政審批部門與市場監管部門相分離，造成了行政審批部門不了解市場監管部門的一線工作動態，市場監管部門不清楚行政審批部門的審批要求。為此，筆者認為審批是監管的第一道關，可以將行政審批權限直接納入監管業務。事實上，我國進行審批制度改革，更多是的為了釋放市場活力，本著能由市場調節的，政府不干預這樣的思路，以及便民高效的原則，行政審批制度逐步得到了改革。從個體工商戶的工商審批到審核，再到核準，直到目前的登記制，可以看到政府在審批制上在逐步縮減權限和范圍。而這并不意味著市場不需要審批，出于公共產品和公共利益的需要，如食品安全領域，其審批制度不應該削減而應強化。因為對于從事食品生產經營的企業，需要設立一定的市場準入標準，具備一定的資質條件，這是食品安全管控的第一道關。在監管中首先需要監督檢查食品生產經營者是否具有符合資質要求，而在審批過程中，也需要準確把握事中和事后的監管要求，這客觀上要求者兩者是不能截然分開的，如果輕審批，重監管，會導致監管任務繁重，把監管前端的矛盾集中在后段，這對于食品的不可彌補性來講是不科學的。尤其，對于目前我國食品行業普遍存在的誠信缺失和低成本的惡性競爭問題，事前的審批實為必要。審批本身就是一種事前監管，人為地把審批和監管分開，只會造成監管標準的前后脫節。

2.2 盡可能減少食品安全行政審批

計劃經濟體制時代產生了行政審批。行政審批最初作為是資源配置手段，后來變成政府管理社會和經濟運行的一種管理手段。如此，行政審批就成為改革之前政府管理體系中最核心的管理手段。改革開放之后，我國開始建立社會主義市場經濟制度。市場經濟的本質就是自由競爭。投資自由、經營決策自由、營業自由、財產轉讓自由、合同自由、競爭自由、經濟結社自由與消費自由等經濟自由是市場的靈魂，市場正是通過經濟自由使整個經濟活動充滿競爭與活力。但是政府管理體制中還存在大量的行政審批制度，而行政審批的目的是與自由市場的根本邏輯相矛盾的。這種行政審批制度與社會主義市場經濟發生激烈“碰撞”，隨著社會主義市場經濟的發展，這種矛盾日益深化。

在食品安全領域，政府與市場的關系同樣是一對矛盾體。但實踐證明，過多的行政審批并沒有帶來一個安全的食品市場。要更好地肩負起政府的責任，筆者認為不應當過于強調行政審批，而應該在減少行政審批的基礎上尋找政府與市場的友好關系點。這種友好關系點要求在尊重市場對資源的基礎性配置作用的前提下，將政府所提供的穩定的政局、高效的辦事效率、長期經濟政策的貫徹落實以及應對市場經濟出現各種問題與危機時的及時、有效的措施與市場機制結合起來，并能恰當、適時的采取政府干預措施，彌補市場自主調節的短處，用市場自動調節經濟運行，克服政府干預的不足，以促進市場經濟的持續發展與穩定增長，最終促進經濟發展水平的提高與經濟規模的增大。而減少食品安全行政審批的結果，就是要努力加強對行政審批替代手段的應用。

2.3 努力加強行政審批的替代手段

我國受計劃經濟時代的影響，一直存在過多的行政審批制度，束縛著現在社會主義市場經濟的發展。雖然政府已經意識到了這個問題的嚴重性，20世紀90年代已經著手深化行政審批改革。針對食品安全監管體系現狀，為了降低對行政審批的依賴性，建設行政審批的替代手段，筆者建議從以下兩方面著手。

2.3.1 適當調整行政審批權限

按照我國現行的行政審批制度條件，“三小”作坊是遠遠達不到進入食品市場的條件的。因此，食品安全監管的執法部門都是對“三小”作坊進行圍堵式處理，盡可能打壓它們的市場生存空間。事實上，這樣的執法效果甚微，“三小”作坊依然活躍在食品市場邊緣。為此，經過多番探索，食品安全監管部門需要轉變監管理念，即盡力扶持“三小”作坊，使它們達到一個相對的食品安全標準。2015年的《食品安全法》第36條授權了省級管理部門可以根據本省“三小”作坊的具體情況制定管理辦法。至今，相比以往直接行政審批拒絕式管理，各省采取的管理辦法要柔和得多。目前從已有的地方立法來看，多數地方對食品生產加工小作坊實行了許可制度（寧夏、吉林、山西、甘肅、浙江、上海、北京、黑龍江和貴州）;有的實行備案制度，如河南;有的實行登記制度，如內蒙古、廣東。實踐中各省對“三小”作坊的管理辦法、做法各異，有許可、備案、登記，但歸根到底是一種行政審批權的調整。與原來拒絕進入市場的打壓性行政審批相比，已經有了相對較大的進步。政府對待“三小”作坊的市場準入問題，現在已經較為理性，陸續調整了本身的行政審批權。但是至今還有很多省份關于“三小”作坊的地方立法還在起步階段，暫沒出臺相關法規。而已經出臺地方性法規的省份其行政審批權的調整是否合當還有待觀察。

2.3.2 提高行政審批替代性制度的使用率

我國一向強調行政審批這種監管手段，以至忽略了很多可以替代行政審批的制度建設。行政審批制度實際上是政府懶政的表現，因為行政審批代表著政府只是花小小的成本就可以干預市場的發展，但是這種手段很多時候卻是市場發展的絆腳石。因此，政府需要加大對行政審批替代性制度的應用率，激活市場。減少行政審批的使用后，可以適當采用登記、備案、食品黑名單、財政補貼與稅收優惠等措施，同時也可以加強應用現場檢查、問題核查、飛行檢查、動態監督、隨機抽檢與明查暗訪等檢查模式。