基層行政事業單位內部控制若干問題的思考與探討

江文

摘要：內部控制在行政事業單位中有著極其重要的意義，《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施以來，各級行政事業單位都在積極推進內部控制的建設，但在基層行政事業單位的內部控制工作中尚存領導不重視、流于形式、資源大量浪費、效率低下、舞弊違紀甚至違法等諸多問題。本文在剖析上述問題形成原因的基礎上進而提出一些有益的思考與探討，對促進基層行政事業單位內部控制的理論和制度建設以及內部控制實踐都有著非常積極的意義。

關鍵詞：基層行政事業單位;內部控制;思考與探討

一、內部控制的重要意義

內部控制可以促進行政事業單位提升內部管理水平，增強風險防范和管理能力，防止單位工作出現重大失誤，有效防范浪費、舞弊、貪污、檻用職權和預防腐敗，促進提高公共服務效率和效果，合理保證單位的經濟活動合法合規、資產安全使用有效和單位財務信息真實完整。內部控制是行政事業單位推進廉政建設、維護社會公眾利益的重要手段。

二、現階段基層行政事業單位內部控制存在的突出問題

（一）領導不重視，內部控制建設難以推進

遍觀各地各單位，上自單位領導甚至上級主管部門領導，下至普通職工，都普遍存在內部控制意識淡薄甚至缺失的情況。內部控制有個全面性原則，要求單位所有的相關工作人員包括單位負責人都要參與內部控制建設工作，然而事實上，很多基層的行政事業單位只是很少的人員在參與內部控制的建設和實施工作。很多基層行政事業單位領導只關心重視賬戶里還有多少錢，有多少額度可以用，上面來檢查考核了，我們準備工作做得怎樣等問題，從來就不重視內部控制的問題，領導不重視，上行下效，其他人員更加不會關心和過問了，如此一來，內部控制成為了鮮有人知的東西，內部控制的水平肯定談不上有多高了。

（二）內部控制流于形式，沒有真正發揮作用

內部控制要求關鍵崗位實行輪崗制度，不具備輪崗條件的單位也要采取專項審計等控制措施。基層行政事業單位的內部控制關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理及內部監督等崗位。很多單位的這些關鍵崗位多年不變，從來不曾輪崗過，也未按要求進行專項審計和監督，造成很多潛在的風險。

內部控制要求不相容崗位相互分離，相互制衡。而很多基層的行政事業單位并未真正做到這點。如國庫集中支付系統里的出納崗和支出審核崗本來是應該完全分離的，登錄的賬號和密碼都是應該各自保管的，而很多單位為了省事和方便，兩個崗位的賬號和密碼都是“共享”的，這無疑增加了經濟活動的風險。內部控制要求重大經濟事項實行單位領導班子集體決策和專家論證、技術咨詢相結合。然而，卻發現某縣的一個投資超過億元的項目，在當初立項著手投資的時候，連主管部門的局長都毫不知情，事實證明，這個項目不是一個成功的項目，造成很大的資源浪費、資金缺口、工作被動。還有一些地方新建辦公樓的項目，被某些領導干預插手，繞開招投標程序，直接指定開發商，造成遺留問題不斷，貽害無窮。

（三）違反成本效益原則，“內部控制”只是變成花錢買服務，應付上級監管而己

根據財政部的統一安排部署，基層行政事業單位都推行了內部控制，有一套專門的軟件系統，都要求上報內部控制報告。2018年很多地方的基層行政事業單位在做“內部控制”時，95%以上的單位都是請市里的會計師事務所在做，花錢買服務，每個單位大約花費1200元左右的服務費。為了做“內部控制”而內部控制，這完全違背了內部控制的初衷，也讓這種應付式的內部控制成了典型的形式主義。

（四）資源大量浪費，工作效率低下，存在著很多舞弊甚至違紀、違法現象

行政事業單位的風險主要是業務中的低效、浪費和舞弊，嚴重的涉嫌違紀違法。而基層行政事業單位正是這種現象的高發地。有人說單位里有三分之一的人忙，三分之一的人有點點事，三分之一的人無所事事，這話說得雖然有些不好聽，卻也是相當一部分單位的真實寫照。有的人到了50歲左右就開始游手好閑，托詞說眼睛花了，耳朵背了，手腳不麻利了，就慢慢開始出工不出力了，領導也沒有什么辦法——很多單位都是這樣，能有什么辦法昵？如果實在要人做事，領導就利用權力從下屬單位借調人員或者是臨時聘用人員。在編在崗的人不做事反而要借調人員或臨時聘用人員做事一一這是人力資源的浪費;還有一些人下班了電腦不關，飲水機的電源不關，空調的開關不關，長此以往必定造成電力資源的嚴重浪費;大部分的人對于辦公用品如打印紙、筆也是大手大腳，隨便亂用，不一而足，這是物力的浪費;再者，一些單位的招考錄用、人事任免、工程招投標、資金分配，學校里的學生招生、教輔資料收費等業務，表面上看是嚴格履行了相關的手續和程序，實際上經不起推敲和深入調查，有的是暗箱操作，有的是明顯的最高限價過高，有的甚至違紀違法、貪污腐化。

三、存在上述問題的原因分析

（一）行政事業單位的內部控制建設時間還不長

針對行政事業單位的內部控制，財政部2012年才發布，從2014年1月1日起實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》，這個試行的規范本身也還在不斷完善之中。省級、市級的相關部門和人員對內部控制的理解和認識都還處在不斷深化和探索之中，對業務也不是太熟悉，無從談及對下面的行政事業單位有什么指導的職能發揮了。基層的行政事業單位更是沒有較為規范的內部控制組織架構和工作機制，有了一些機制，執行也不到位，內部控制自然很難達到較高的水準。

（二）沒有自上而下內部控制方面的考核項日

大部分行政事業單位的資金都是來自財政撥款，單位與所支配的資金和資產沒有直接的權屬關系，又因為沒有內部控制方面的考核，就是說內部控制做得好不好同領導個人和單位沒有什么利益關系，更同普通職員沒有關系了，所以領導和其他職員都不重視內部控制，缺乏內部控制制度設計和實施的主動性和積極性。領導只重自己任期內的政績，只重與上級的關系協調，輕內部管理和內部控制;各科室主任等中層干部也只關注自己科室的業務問題和領導交代的任務，至于內部控制，根本沒有關心過，甚至連內部控制這個詞都沒聽說過，似乎也跟自己沒有什么多大關系;而基層員工更是只關心自己的切身利益，工資拿多少了，什么時候又調工資了，獎金什么時候發等問題。

（三）人員素質參差不齊，內部拉制環境氛圍不濃厚

通過調查，基層各行政事業單位的人員的來源有以下幾類：1.以前大中專院校畢業分配;2.招工;3.通過父母、家庭等各種關系直接解決工作;4.公開招考;5.臨時聘用人員。人員素質參差不齊且出于人性的弱點，公而忘私、大公無私的人沒有，相當一部分的人恨不得天天在辦公室喝喝茶、看看手機過日子，而工資獎金照拿不誤，甚至一有機會就要想辦法撈一把，這就是當前基層行政事業單位的人員狀況，也是內部控制的環境。在這樣的環境下，內部控制自然面臨很大挑戰。

（四）審計監督的力度不夠

觀察近幾年的工作可以發現，財政、審計等主管部門對各行政事業單位的內部控制不太重視，對基層就更加放松了。其實縣審計局也會對各行政事業單位進行各項審計監督，但都是對專項資金審計、經濟責任審計或領導離任審計，沒有對內部控制進行專項審計過;縣財政局也只是在票據管理、資金額度使用、專項資金績效評價等方面進行監督。沒有了監管，下面的各單位自然就不會重視，長期的工作懶散導致諸多問題的累積。

（五）紀檢監察司法懲處力度不夠

行政事業單位在人事任免、工程招投標、學校招生、教輔材料收費和其他重大事項等方面違反了內部控制規定和相關紀律，甚至觸犯了法律。紀檢、監察、司法雖然對有些觸碰底線的行為和人員進行了懲處，但總的來說，懲處的力度還是輕了一點，懲處的范圍還是窄了一點，還沒有形成強大的震攝力。很多行政事業單位領導和人員的違法犯罪行為首先是違反了內部控制的規定，如果對這些違法犯罪行為給予了嚴厲的懲處，對行政事業單位的內部控制必將起到極大的促進作用。

四、有關對策思考與探討

（一）要有自上而下、符合具體情況的制度設計和安排

內部控制建設是系統工程，特別是像行政事業單位這樣的國家單位，要有自上而下、符合具體情況的制度設計和安排。《行政事業單位內部控制規范（試行）》己經試行了五六年了，試行的這幾年肯定積累了不少的經驗，也暴露了很多的問題，這就需要對內部控制規范進行更進一步的完善。各級各部門各單位更需要深入研究學習內部控制規范，深刻領會其中精神，結合自己內部具體情況，建立符合本單位具體情況的內部控制制度，建立和完善內控組織架構，切實執行內部控制規定，提高內部控制水平。

（二）自上而下設置內部控制量化考核項目

要自上而下設置內部控制量化考核項目，讓內部控制的好壞與單位的總體績效、相關人員個人績效以及評先評優有一定的關聯，設置內部控制相關指標作為評估單位內部控制工作質量高低的重要標準，重大的內部控制缺陷和錯誤一票否決。這樣一來，單位領導就會自覺地增強內部控制的意識，在思想上重視內部控制，并且把這種意識傳遞影響到本單位的所有干部職工，推行內部控制就有了堅實的基礎。

（三）推行和加強內部控制的全員教育培訓

內部控制要求單位的全體人員參與，所以很有必要推行和加強內部控制的全員教育培訓，使包括單位領導和最基層職員在內的所有人員都具有內部控制的意識，從而使這種意識內化于心，外化為行，全員積極參與內部控制建設，自覺執行內部控制制度。

（四）實行和加強內部控制的審計監督

只有在有力的監督下才會產生有效的內部控制。哪里有檢查考核哪里的工作就會做得更好一點，這是一個規律。財政、審計等部門來檢查考核審計，要把內部控制納入其中，這又同時是一種工作的指導。只要財政、審計等主管部門定期來審計檢查監督，單位的內部控制水平就會有極大的提升。

（五）嚴格執行內部控制的相關規定，加大對違紀、違法犯罪行為懲處力度

光有一套好的內控制度是遠遠不夠的，要嚴格執行才能顯示制度的作用。要切實執行內部牽制、不相容職務分離、關鍵崗位輪崗等有關制度，有效落實“分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗”（即“三分一輪”）要求，實現權力的制衡，不讓制度成為一紙空文。同樣，光有紀律、法律是遠遠不夠的，要執紀、執法嚴格，要讓違紀、違法犯罪的成本足夠的高，使違法犯罪分子望而卻步，才能彰顯紀律和法律的尊嚴。違法犯罪的現象和行為少了，遵章守紀的人多了，內部控制的效果自然水到渠成。

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