養老金中央調劑制度構建原因及阻礙因素分析

張璐

【摘 要】養老金中央調劑制度邁出了基本養老保險全國統籌的第一步，對于全國統籌乃至整個養老保險制度的改革與完善意義重大。闡釋相關政策內容及制度設計基礎上，進而分析出嚴峻的老齡化態勢、省際制度發展不平衡以及全國統籌目標是制度構建原因所在。分析制度構建過程中的在體制、技術、地區差異、管理理念等方面的阻礙因素以及制度實施效果和意義。

【關鍵詞】中央調劑制度;制度構建原因;制度阻礙因素

一、引言

作為我國社會保障制度的重要組成部分，養老保險制度的公平與可持續發展不僅直接關系到億萬勞動者的老后生活水平，同時也擔負著維護社會公平義，促進社會和諧穩定的重要功能。當前，我國的養老保險制度仍面臨諸多挑戰，急需加以改革調整，尤其是隨著人口老齡化形勢的日益發展，養老保險基金所承擔的收支平衡壓力也將越來越大。面對當前及未來養老保險基金收支平衡的巨大壓力，我國的基礎養老金卻仍未實現全國統籌，各省市呈現出截然不同的局面。

二、構建原因

（一）省際養老保險制度發展不平衡

省際養老保險制度發展不平衡包括撫養比、基金收支及累計結余狀況和企業繳費負擔均存在較大差距。首先，由于領取養老保險待遇人數和勞動力流轉的雙重作用，當前我國省際之間的撫養比差距較大，尤其是東三省與東部沿海省份差距明顯。其次，上述撫養比的差距還直接導致各省份之間養老保險基金收支壓力不均。省際之間在撫養比、養老基金收支結余以及企業繳費負擔三方面存在的較大差距，綜合致使養老保險制度的互濟性和可持續性較差，僅靠省級統籌已無力改變。

（二）充任過渡措施，承接全國統籌

中央調劑金制度的實質是一種過渡性制度措施，最終目的是為了高效、快速承接全國統籌。由于當前我國大多省份仍處于“市級統籌、省級調劑”階段，真正意義上實現省級統籌的也才只有北京、天津、上海、重慶、西藏、青海、陜西、廣東8個省份。在充分考慮各地經濟發展水平、歷史債務、省際養老保險差距，一步實現全國統籌的跨越性難度極其大。

三、阻礙因素

（一）體制因素

當中央政府想實行全國統籌時，勢必涉及到養老保險管理體制方面的改革以及養老保險基金業務的移交工作，促使養老保險體制管理規范化、專業化和法人化運行，從而造成養老保險征管收主體的變動，.其對應機構的人事權、財權、職責范圍以及部門權威性等都將受到影響，機構所屬的系統設備以及干部培養晉升培養體系等也將接受調整，原有的屬地化模式將被打破，最終形成垂直化管理模式。因此，要想實現全國統籌，必須打破原先固有的養老保險管理體制，削弱地方政府經辦機構的部分權威。

（二）技術因素

在靈活就業人員日趨增多、人口流動性增加、養老保險轉移接續需求曰益增多的情況下，當前我國各地養老保險的技術手段和信息系統卻難以滿足業務發展的進一步需要。同時，各地養老保險經辦機構在對參保人進行養老保險登記、檔案信息建立、個人繳費權益和待遇支付記錄等方面，基本上只是延續當地部門長期以來的操作辦法，這就會造成各地區參保人的檔案信息記錄不統一、繳費支出完整情況不同等問題，進而導致地區間養老保險信息無法實現共享，給農民工等流動群體進行養老保險轉移接續造成障礙。全國統籌的推進，勢必要突破該技術障礙，加強養老保險系統軟硬件平臺建設與網絡體系的合理架構。

（三）區域差異因素

區域間經濟發展的不平衡基礎養老金全國統籌的實現造成了較大的障礙。基礎養老金全國統籌的實現需要較為雄厚的經濟基礎在各方面作為支撐。一個地區經濟發達，則該地區的企業繳費自然較多，從而使該地區擁有較多的養老保險基金結余，若實現全國統籌，則意味結余不能繼續留存，造成地方利益受損。基礎養老金實現全國統籌，意味著有可能要適當提高經濟發達地區的繳費率，并降低其養老保險領取水平，這將意味著經濟發達地區社會福利水平的下降以及招商引資能力的下降，這必然會引起經濟發達省份抵觸情緒。

四、制度實施影響

（一）分散老齡化壓力

養老金中央調劑制度，在現行的制度收撥策略安排之下，有效緩解了省際之間養老基金收支不均衡的矛盾，利于調劑養老保險基金的省際余缺。表面上我們只意識到此次中央調劑制度下基金結余省份對虧空省份的部分資金轉移，但我們也不能忽視跨省流動就業人員為養老金結余省份所做的貢獻。因為這類人群一旦返回戶籍所在地領取養老金，他們僅能帶走當時雇傭雙方上繳費用比例中的20%，有8%是要繼續留在勞動力流入省份賬戶。而中央調劑制度通過拿東部富裕省份的較高額結余養老金來彌補基金緊缺地區的缺口，最終，帶動養老保險制度的更科學、更可持續發展。

（二）降低勞動力流動成本，建構更公平、有序市場

在中央調劑制度影響下，通過中央統籌基金省際同比例籌集和按人頭平均撥付的制度安排，提升了中西部及東三省地區流出人員的養老金待遇水平，起到降低該類人員年老返鄉時滯留于東部地區的養老金適度止損作用，減輕了勞動力流動的心理負擔和制度轉移接續的經濟損失。在現行的省級統籌下，因勞動力自由流動引起的撫養比、養老負擔等方面的顯著差異，致使部分地區繳費率相差很大。若替代率相同，則撫養比與費率呈反比關系，撫養比越高，職工和企業的負擔越輕，隨著中央調劑制度的深入，養老保險費率差距的縮小直至統一則意味著可以平衡地區間的養老負擔，均衡企業競爭壓力，利于構建更公平的市場環境和秩序。

（三）積累實踐經驗，助推全國統籌

中央調劑制度并不是針對當前統籌層次進行的根本性調整與提高，但其中涉及的等比例籌集中央統籌基金和平均撥付調劑基金的舉措。當前，先行建立基本養老金中央調劑制度作為養老保險全國統籌的過渡是一種極其明智的舉措，這既能有效減小政策劇烈變革及施行的巨大阻力，更有利于提升養老保險基金存在缺口省份的支付能力，為促成全國統籌的早日實現奠定堅實的物質與制度基礎。

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