歷史遺留圍填海項目生態保護修復相關思考

黃華梅 吳玲玲 蘇文

摘要：2018年國務院印發了《關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》，提出加快處理圍填海歷史遺留問題，加強海洋生態保護修復，保護濱海濕地生態環境。為了進一步貫徹落實國務院的相關要求，自然資源部會同國家發改委印發相應規范性文件和技術指南，對地方處理圍填海歷史遺留問題的工作程序和實施細則提出了明確指引。依據目前正在開展的工作，文章重點梳理了在解決歷史遺留圍填海項目的過程中配套的生態保護修復方案的主要保護修復類型，探討不用圍填海利用類型與生態保護修復工程的適宜性，同時依據不同的海域地理單元分析其與不同生態修復類型的適宜性。文章總結了圍填海歷史遺留問題解決過程中存在的主要問題，提出了今后工作的建議：①要把握異地修復的原則;②要落實自然恢復為主、人工修復為輔的理念;③要在實施方案的設計中注重增殖放流的科學性研究;④要強化圍填海的監督管理和考核機制;⑤針對多年形成的圍填海項目，充分考慮現有已形成的生態系統的平衡。

關鍵詞：歷史遺留圍填海;生態保護;生態修復;自然恢復為主

Abstract： In 2018，the State Council issued “Notice on Strengthening the Protection of Coastal Wetlands and Strictly Controlling Reclamation”，which proposed to speed up the handling of historical and problematic reclamation，strengthen marine and coastal ecological protection and restoration.In order to further implement the relevant requirements of the State Council，the Ministry of Natural Resources and the National Development and Reform Commission，jointed issued corresponding implementation opinions and requirements，which provided clear guidelines on the procedures and implementation details for local governments to solve problems of historical and problematic reclamation.This study focused on the main protection and restoration methods which supported resolving the historical reclamation problems.It explored the adaption between different protection and restoration methods and the reclamation purposes，as well as the feasibility at different geographical marine units.The paper summarized the main problems for ecological restoration and protection in the process of solving the historical reclamation problems，and put forward suggestions for future work，ie.，firstly，offsite restoration should be handled properly;secondly the concepts of natural recovery should be implemented as priority and artificial restoration as the supplement;thirdly，more research should be strengthened in the design of the implementation plan for the proliferation and release marine lives;fourthly，there should be future supervision，management and assessment mechanism;fifthly，fully consideration should be given to the balance of the existing ecosystem that had been formed for years of reclamation projects.

Key words：Historical and problematic reclamation，Ecological protection，Ecological restoration，Mainly the natural recovery

0 引言

海岸帶是陸地與海洋相互作用的交接地區，是沿海經濟社會活動的主要地區。海岸帶地區既具有重大的生態效益，又具有重大的經濟效益，但由于人口不斷地向海岸帶地區集聚，使海岸帶面臨的壓力越來越大，資源和環境問題越來越嚴重。我國由于長期以來在海岸帶地區高強度的人類活動，尤其是完全改變海岸形態的圍填海活動，造成濱海濕地面積減少，自然岸線損失，對海洋和陸地生態系統造成損害[1-2]。

2018年7月，國務院印發了《國務院關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》（國發〔2018〕24號），提出加快處理圍填海歷史遺留問題，加強海洋生態保護修復，保護濱海濕地生態環境。為了進一步貫徹落實國發〔2018〕24號文的相關要求，自然資源部聯合國家發展和改革委員會印發了《關于貫徹落實〈國務院關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知〉的實施意見》（自然資規〔2018〕5號），隨后自然資源部又印發了《關于進一步明確圍填海歷史遺留問題處理有關要求的通知》（自然資規〔2018〕7號），對地方處理圍填海歷史遺留問題的工作程序和要求提出了明確指引。依據相關的要求和《圍填海項目生態評估技術指南》《圍填海項目生態保護修復方案編制技術指南》，各沿海政府在解決歷史遺留問題的過程中，需要首先對歷史遺留圍填海進行生態評估，綜合判定圍填海項目的海洋生態環境影響程度，識別出主要的生態問題。同時根據生態評估的主要生態問題，配套編制生態保護修復方案。

本研究結合目前自然資源部和各級政府處理歷史遺留圍填海過程中的主要工作，梳理在解決歷史遺留圍填海項目時配套的生態保護修復方案的主要工程類型和措施，探討不用圍填海利用類型、不同的地理單元與生態保護修復工程的適宜性。在此基礎上，結合工程實際，提出圍填海歷史遺留問題解決過程中存在的主要問題和今后工作的建議，以期為解決歷史遺留的圍填海問題、保護和修復海洋生態環境提供參考。

1 圍填海歷史遺留問題的分類界定和利用類型

1.1 圍填海歷史遺留問題分類界定

歷史遺留圍填海按照審批狀態分為合法合規和違法違規兩種情況。

合法合規的是指已依法取得海域使用權證或者土地使用證。一般包括3種情況：①圍而未填，指已實施以填海為目的的圍堰工程，但尚未填海;②批而未填，指已經取得海域使用權或土地使用權，但尚未實施圍海和填海工程;③填而未用，指用海主體已完成填海但是填海區閑置。違法違規圍填海指無任何填海審批手續而先行進行的填海或者圍海行為，工程狀態主要包括已填已用、填而未用和圍而未填3種情形。

國發〔2018〕24號文明確要求，對合法合規的圍填海項目，已經完成圍填海的，原則上應集約利用，進行必要的生態修復，未完成圍填海的，最大限度控制圍填海面積，并進行必要的生態修復;對違法違規的圍填海項目，根據圍填海現狀和對海洋生態環境的影響程度，進行生態損害賠償和生態修復，對嚴重破壞海洋生態環境的堅決予以拆除。

1.2 圍填海利用類型

圍填海在一定社會時期內對地方的社會經濟發展起到了積極的推動作用，提供了地方社會經濟發展的重要發展空間[3]。然而，由于有些地區生態理念的不重視或者缺失，盲目追求經濟效益，近年來海岸帶地區出現了大量的圍填海項目，造成了多樣化的圍填海歷史遺留問題。經過梳理，歷史遺留圍填海的利用類型主要有港口碼頭、工業倉儲、城鎮建設、旅游設施建設、市政工程、公共綠地、閑置用地等。

（1）港口碼頭和工業倉儲填海是企業用海造成歷史遺留圍填海的主要類型，一般有明確的用海主體。

（2）城鎮和旅游設施建設用海是房地產或旅游開發的主要類型，在圍填海歷史遺留問題中也占相當大的比例，這類用海一般建設主體較明確。

（3）市政工程填海一般因市政建設造成的圍填海問題，主要含海防工程、公路鐵路等線性工程，用海主體明確，責任清晰，建設實施多以地方政府為主導。

（4）公共綠地和閑置用地填海一般無明確的填海主體，兩者的區別是公共綠地政府收儲后作為重要生態空間，而閑置用地則短期內沒有明確的用途，由政府統一收儲，因此后續的保護修復工作多由地方政府承擔。

2 歷史遺留圍填海生態保護修復的主要類型

國發〔2018〕24號文明確了對合法合規和違法違規的圍填海項目的生態保護修復的基本要求，結合圍填海歷史遺留問題處理和生態保護修復方案編制的經驗，保護修復類型總結主要有以下8類。

2.1 違法違規圍填海項目拆除

依據生態評估結果，在充分評估企業和政府已經形成的圍填海工程總成本損耗的基礎上，原則上對水文動力造成重大影響或者嚴重破壞海洋生態環境的違法違規的歷史遺留圍填海項目，進行拆除，以恢復海域的水文動力條件，逐步恢復近岸海域的生態環境。

2.2 水文動力恢復

一般采用堤壩拆除、清淤疏浚、構筑物清理改善水文動力和沖淤環境。該項生態修復措施一般在項目周邊區域進行異地修復，以減緩因圍填海對區域水文動力條件的影響。

2.3 岸線修復

含自然岸線恢復和人工岸線修復兩種情形。自然岸線修復一般可采用沙灘養護、植被種植、促淤保灘等措施，修復和重建受損自然岸線。人工岸線修復可采取環境整治、生態護岸、景觀建設等措施，提升海岸線景觀效果;也可采取海防工程加固、提高海底標準等措施、增強海岸災害防御能力;或者采取堤壩拆除、生態海堤建設等措施，形成具有自然岸線形態特征和生態功能的海岸線。

岸線修復一般可以采用原址修復和異地修復兩種方式，有條件進行原址修復的，一般采用海堤生態化改造、景觀改造等方式進行恢復。不適合原址修復的，可選擇異地修復的模式，以從區域尺度整體改善和提升生態環境，補償因圍填海帶來的生態損害。

2.4 濱海濕地修復

主要采取水系恢復、植被保育、退養還灘、退耕還濕、外來物種防治等措施，恢復濱海濕地的結構和功能。濱海濕地生態修復的關鍵是生境的重建，恢復濱海濕地生態系統的結構和功能，改善和提升整個區域的生態安全。有條件進行濱海濕地原址恢復的優先選擇原址恢復，實在無原址恢復條件的可結合本地區的生態建設規劃，如與規劃的濱海濕地公園建設有機結合。

2.5 生物資源恢復

生物資源恢復的目標是通過一系列的種苗補充，逐步恢復因圍填海項目對區域造成的海洋生物資源損失，可以采取大型海藻種植、漁業資源增殖放流的方式增加海域的動植物資源，或者通過人工魚礁投放等改善生境的措施。生物資源恢復的區域一般在項目所影響的海域單元合適地點進行。

2.6 海島修復

海島修復一般針對依托海島或者對海島造成嚴重損害的圍填海項目。一般采用拆除堤壩，恢復海島生態系統的獨立性和完整性;海島岸線修復，提升海岸生態功能和防災減災能力;或者島體覆綠，恢復破壞的島體和植被。海島修復地點一般選在被破壞的海島進行。

2.7 生態空間建設

生態空間建設一般針對已填成陸域或者周邊關聯的海岸帶區域，包括綠地系統、水系建設和入海排污治理等，生態空間建設主要以原址修復為主，必要時擴展至圍填海項目周邊區域，總體提升人居環境。

2.8 自然恢復為主

主要針對受人為干擾下的生態受損區域，通過解除壓力、加強管理，適當輔以人工措施，營造自然恢復的環境，以尊重自然、順應自然的方式讓受損的生態系統逐步恢復。

3 不同圍填海利用類型與生態保護修復適宜性

生態修復須從區域生態的尺度進行總體考慮，與生態評估報告充分銜接，本著“損害什么，修復什么”的總體原則，在評估圍填海造成的主要生態問題的基礎上，考慮生態、社會的總體成本，兼顧歷史遺留圍填海多年可能已經形成相對穩定的生態系統，依據不同的圍填海利用類型，所在區域的生態環境和資源特征，因地制宜提出相關的生態保護修復措施[4-6]，不同填海用地類型與生態保護修復措施適應性對應見表1。

3.1 港口碼頭

港口碼頭填海考慮其對水深條件和后方陸域的用地布局，其修復主要以異地補償性修復為主。依據填海所造成的生態損害，主要考慮岸線修復和生物資源恢復兩種方式，建設區域位于海島或者對海島造成影響的，則需考慮海島岸線、植被恢復等方式。

3.2 工業倉儲

工業倉儲填海考慮已填陸域的空間布局，以生產空間為主要功能，其生態修復則以異地補償性修復為主。依據填海造成的生態損害，對海洋環境影響重大的需要拆除，無重大影響則重點考慮岸線修復、水文動力恢復、生物資源恢復。建設區域位于海島或者對海島造成影響的，則需考慮海島岸線、植被恢復等方式。

3.3 城鎮建設

城鎮建設填海主要以生活空間為主要功能，如果對海洋生態環境影響重大也須拆除。影響不大的首先考慮建設宜居空間，其修復以原址修復為主，修復的手段主要以填海區生態空間建設、清除影響景觀環境及水文動力條件的構筑物、岸線的景觀建設等，對區域生物資源造成影響的，也考慮必要的海洋生物資源恢復。

3.4 旅游基礎設施

旅游基礎設施建設以生活空間為主要功能，依據生態評估結論，如果項目對海洋生態環境影響重大必須拆除，恢復水文動力條件和海洋生境。無須拆除的圍填海考慮建設宜居宜游的生活空間，修復措施主要以填海區生態空間建設、生態和景觀岸線修復、影響景觀環境及水文動力條件的構筑物清除為主要措施進行原址修復，必要時考慮濱海濕地恢復、海島恢復等相關修復措施，同時考慮生物資源恢復來彌補生物資源的損失。

3.5 市政工程

市政工程一般由地方政府主導建設的公路、鐵路等線性工程，因其建設的必要性和與其他工程的關聯性，一般無須拆除。生態修復的措施以市政工程周邊的生態空間建設、周邊海域的海洋生物資源恢復為主，影響景觀和水文動力條件的構筑物清除。涉及海島的，還需要考慮海島植被恢復、岸線恢復等措施。

3.6 公共綠地

公共綠地填海主要以生活空間為主要功能，一般因無明確的填海主體，由政府收儲后轉變為公共空間。公共綠地建設本身也是通過生態保護修復來提供生態空間，生態空間建設是其主要內容。同時，修復也可根據實際，因地制宜選擇生態化岸堤改造、岸線景觀提升，濱海濕地修復等作為補充修復措施。

3.7 閑置填海

閑置填海近期內無明確的開發需求，暫由地方收儲。這類項目的保護修復主要以自然恢復為主，加強管理或通過適當的人工干預，創造良好的條件讓生態系統自然演替和發育。

3.8 圍而未填

圍而未填區域因其對海洋環境的破壞性，統籌考慮社會經濟成本，評估多以拆除恢復海域原貌為主。保護修復主要以自然恢復為主，保護現有生態系統的生態序列和演替進程。同時也可因地制宜，兼顧濱海濕地恢復。

4 不同地理區域與生態保護修復適應性

圍填海項目的生態保護修復要充分考慮項目特征，也要兼顧周邊海域現狀特征，包括資源環境特征和水文動力條件。一般而言，不同的地理區域對生態保護修復措施也有相關的適宜性。因生態空間建設主要依賴于填海項目用地的空間布局需求，受地理區域的影響不大，因此不在此討論。不同的填海區域與生態保護修復措施的適應性總結見表2。

5 相關問題思考和建議

5.1 把握異地修復的原則

對于港口碼頭或者有特殊用途的區域，因本區域用地用海的條件限制，不能進行本地修復，但是項目填海影響區域的生態環境，因此應該從區域的角度，選擇合適的地點進行異地恢復。異地修復有個總的原則，須在論證原位修復不可行的情況下，才選擇區域性的異地修復，以整體改善區域生態環境[7-8]。

5.2 落實自然恢復為主、人工修復為輔的理念

圍填海項目的生態保護修復強調“自然恢復為主、人工修復為輔”，樹立尊重自然、順應自然的理念。但是在針對具體的圍填海項目的生態評估和生態保護修復方案時，如有最低修復金額、處置方案具體修復工程量的限制，加上地方政府對自然和生態系統健康的認識也沒達到相應的高度，普遍觀點認為生態修復就是人為的、需要資金投入的一項工程，因此通常導致保護修復方案中修復措施是具體需要人為干預的工程，自然恢復為主的理念往往很難落實。因此建議做好生態保護修復的頂層設計和政策引導，突出自然恢復理念，提升公眾對于生態保護修復的思想認識，真正保護生態，讓海岸帶生態系統良性發展[9]。

5.3 注重增殖放流的科學性研究

目前所有的項目因為對海洋資源造成損害，本著“損害什么、修復什么”的總體原則，大部分的海洋生物資源的恢復均采用了海洋生物資源放流的方式。但是往往因為缺乏前期的研究，如海域生態環境現狀、生態系統特征、食物鏈營養等級現狀，同時一般考慮項目的可操作性，增殖放流的品種往往是高等品種，如魚類蝦類，未從食物鏈的角度進行體系設計。集中在某一個海灣，多個圍填海項目的同種類海洋生物資源大量重復投放，結果可能與原有的海洋食物鏈營養等級不匹配，導致放流種難以發揮其設想的生態效果，甚至難以存活。因此建議從海洋生態系統的角度加大前期研究支撐力度，避免生態修復工程的無效性和資金的浪費。

5.4 強化圍填海的監管和考核機制

現行的圍填海歷史遺留問題的監管集中在對用海主體的責任追究，責成用海主體進行生態損害賠償和生態修復。但是歷史遺留問題也是多方面的因素，有用海主體的違法行為，也有地方政府監管責任，也有法律意識普及宣貫不及時造成的無意違法。因此，在后續的圍填海活動監管中，建議壓實各級責任，發現違法行為及時制止，從而避免對海洋生態系統造成不可逆轉的破壞。

5.5 充分考慮圍填海后已形成的生態系統的平衡

形成多年的閑置圍填海或者圍而未填區域，由于多年的自然恢復和生態演替，圍填區已經形成相對穩定的生態系統，填海區外的水文動力過程也可能達到新的沖淤平衡。因此在歷史遺留問題處置中也應有別于近期的圍填項目，在未來項目布局、生態修復措施也應充分尊重現有的生態條件，充分評估社會、經濟和生態綜合成本，做出最有利的決策。

參考文獻

[1]國家海洋局.2017年中國海洋生態環境狀況公報[EB/OL].（2018-01-06）[2018-07-25].http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201806/t20180606_61389.html.

[2]生態環境部.2018年中國海洋生態環境狀況公報[EB/OL].（2019-05-29）[2019-11-03].http：//hys.mee.gov.cn/dtxx/201905/P020190529532197736567.pdf.

[3]王平，趙明利，謝健.區域建設用海規劃工作的幾點體會[J].海洋開發與管理，2009，26（5）：11-15.

[4]姜歡歡，溫國義，周艷榮，等.我國海洋生態修復現狀、存在的問題及展望[J].海洋開發與管理，2013，30（1）：35-38.

[5]王麗榮，于紅兵，李翠田，等.海洋生態系統修復研究進展[J].應用海洋學學報，2018，37（3）：435-446.

[6]黃海萍，陳彬，俞煒煒，等.廈門五緣灣濱海濕地生態恢復成效評估[J].應用海洋學學報，2015，34（4）：501-508.

[7]杜曉軍，高賢明，馬克平.生態系統退化程度診斷：生態恢復的基礎與前提[J].植物生態學報，2003，27（5）：700-708.

[8]張志衛，劉志軍，劉建輝.我國海洋生態保護修復的關鍵問題和攻堅方向[J].海洋開發與管理，2018，35（10）：53-56.

[9]陳彬，俞煒煒.海洋生態恢復理論與實踐[M].北京：海洋出版社，2012.