鄉村治理視域下村規民約面臨的 困境及對策探討

樊盛林

〔摘要〕 村規民約作為鄉村治理現代化的重要載體日益被受到重視。但是，在鄉村治理的實踐中，村規民約因其自身的合法性、合理性和可操作性備受質疑。針對村規民約面臨的制定主體難落實、約束對象不確定、制定程序不規范、內容邊界不明晰、罰則效力較弱、監督機制不健全等現實困境，亟須通過融合村規民約與國家法、科學制定村規民約、強化村規民約權威等有效路徑，提升村規民約在鄉村治理中的有效性，進而促進鄉村治理的現代化。

〔關鍵詞〕 村規民約;鄉村治理;現實困境

〔中圖分類號〕D422.6? ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-8442（2020）03-0027-05

2018年12月27日，民政部、中央組織部、全國婦聯等7部門聯合出臺了《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，提出到2020年全國所有村、社區普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約、居民公約 〔1 〕。村規民約，也稱鄉規民約，從性質上講，它是“一種由鄉村民眾集體制定，進行自我教育、自我約束、自我管理、自覺履行的鄉村社會公約” 〔2 〕。從法律社會學的角度講，它屬于民間法的一種，在鄉村社會生活中發揮了不可替代的作用。隨著鄉村治理的全面推進，村規民約日益被受到重視，但村規民約因違法被廢的新聞也不時見諸報端。因此，亟須探索合理路徑破解村規民約面臨的現實困境，助力其在鄉村治理中發揮積極作用。

一、村規民約與鄉村治理的邏輯關系

村規民約歷史久遠，發軔于宋朝，推行于明清，清朝中期漸趨成熟，清末民初曾在一些地區盛極一時，對當時民間的風習教化起到很好的規制與引領作用。當前，在鄉村治理中村規民約如何實現創造性轉化，使其在基層治理中發揮示范引領作用至關重要。

（一）村規民約是鄉村治理現代化的重要載體

黨的十九大報告提出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。自治、法治、德治“三治”結合治理體系本質上是通過正式規則和非正式規則來規范哪些應當做、哪些不應當做，從而形成多規則協同治理體系。

從功能上講，村規民約“是鄉村群眾自行制定的約束規范村民行為的一種規章制度，是鄉村自治的重要表現形式，也是基層民主政治發展的重要成果，已成為全面推進依法治國進程中鄉村治理的基本模式” 〔3 〕。村規民約作為傳統與現代的連接點，在構建現代鄉村治理體系中，作為“三治”結合的載體倍受重視。村規民約被稱為村內的“小憲法”，是約束全體村民行為的公約，既可以對村內公共事務進行規范約束，使村民行為有章可循，又兼具法治的內核，是行走在民間的“活法”，以成文的制度規范民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，促進鄉村自治規范化、程序化、法治化運行。

（二）村規民約是重要的鄉村法治資源

我國鄉村自治歷史悠久，自古“皇權不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳” 〔4 〕3。法治在鄉村社會缺乏生存的土壤，因此，法治鄉村建設主要以政府為主導自上而下推行，而不是“社會演進型”。隨著市場經濟的發展，鄉村熟人社會格局被打破，逐漸轉向半熟人社會，原有的共同體逐漸瓦解。因此，必須在鄉村治理中引入法治，促進社會誠信體系建設，實現鄉村社會公平正義，建立良好的鄉村社會秩序。

村規民約是民間法的重要表現形式之一。農村地區經濟社會發展不平衡，“百里不同風，千里不同俗”，單靠一種法律資源解決問題不切實際。“中國的法治之路必須注重利用中國本土的資源，注重中國法律文化的傳統和實際。” 〔5 〕6法治鄉村建設“應走政府推進為基礎，結合社會與民眾內在推動演進的道路” 〔6 〕，不能簡單照搬西方的理論和城市的經驗，要因地制宜，綜合考慮當地經濟發展水平、風俗習慣、人員素質等諸多因素，對鄉村法治資源要素進行整合、協調，使國家法與民間法各自發揮所長。

二、村規民約面臨的現實困境

村規民約作為現代鄉村治理的一種重要手段倍受重視，但是在治理過程中因其自身的合法性、規范性而備受質疑。究其原因，村規民約的主要法律依據是《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》），但其法律條款較為籠統，導致村規民約在鄉村治理實踐中容易出現各種問題。

（一）村規民約制定主體難落實

根據《村民委員會組織法》第27條，村民會議是村規民約的合法制定主體。實踐中，村民會議很難啟動，大部分村民流動性強，往來于城市與鄉村，只有逢年過節才回鄉，在此情況下，如何制定、修改村規民約成了問題。現實中，有些地方以村民代表會議來替代村民會議或者用村民委員會來代替村民會議。有學者依據原《村民委員會組織法》（1998年）第20條（現行《村民委員會組織法》第27條）對村規民約作了寬泛解釋，認為“‘村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項’可以統稱為我們通常所理解的‘村規民約’” 〔7 〕，這從側面反映了村民代表會議有村規民約制定權。但也有一些地方政府出臺相關規定，認為村民代表會議授權事項不包括制定和修訂村民自治章程、村規民約的權力。

從法律角度講，村民委員會是村民會議的執行機構。由其來制定并執行村規民約，容易導致村民委員會既是裁判者又是操作者，其合法性值得商榷。有人認為《村民委員會組織法》第10條賦予了村民委員會制定村規民約的權力，其依據是村民委員會“遵守并組織實施村民自治章程、村規民約”，“組織實施”從本質上講是一種“執行權”而并不是“制定權”。實踐中，村民委員會還兼具協助鄉級政府開展工作的義務，某種程度上具有了準行政機關的屬性，正如學者所言的政府“代理人”角色。如果由村民委員會來制定村規民約會加重政府主導行為，影響群眾的參與度、積極性，不利于村規民約的執行效果。其直接后果就是導致村規民約的模式化、格式化，使其往往成為掛在墻上的擺設。

（二）村規民約約束對象不明確

村規民約約束對象似乎是簡單明了的，即全體村民。然而，現實生活具有復雜多變性，對于“村民”這一概念的外延產生了諸多問題。比如，外來人口是否算“村民”？《村民委員會組織法》第38條規定，“駐在農村的機關、團體、部隊、國有及國有控股企業、事業單位及其人員……也應當遵守有關村規民約”，既然要遵守村規民約，那么這些人是否屬于“村民”？有學者曾指出，“在集體組織中一旦將成員的利益與集體組織的利益密切聯系在一起，尤其是確定了集體組織的成員權以后，必然會提出一個現實的問題，即如何確定集體經濟組織的成員或成員資格” 〔8 〕309。目前，有關農民集體成員資格的認定標準缺乏明確統一的法律規定，而實踐中存在著利用村民規約、打著村民自治的幌子侵害農民集體成員權益，導致土地補償費分配糾紛、集體福利分配糾紛等現象頻繁發生。比如，有的村規民約規定“外嫁女子必須遷走戶口” 〔9 〕，更有甚者，規定“出嫁至本村外的出嫁女，不得在本村分配征地補償款等款項” 〔10 〕。其既損害村民權益又使村規民約權威性受損，長遠來看不利于培養村民自治和遵守規則的習慣。諸如此類糾紛訴諸法院后，法官一般會依據《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國婦女兒童權益保護法》等法律確定農村集體經濟組織成員的資格，此種訴訟往往耗時費力，且帶有明顯的事后彌補滯后性特征。

（三）村規民約制定程序不規范

目前，不少農村的村規民約在制定程序上缺乏具體法律規定，只能從村民會議討論決定事項的程序推定出村規民約的制定程序。根據《村民委員會組織法》及各地方政府出臺的制度規定：首先，由村民委員會負責組織召集，提前10日通知村民，并告知會議內容。其次，會議召開的人數條件是會議召開應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加。再次，召開村民會議，由村民委員會主任主持，村民會議討論決定村規民約，經到會人員的過半數表決通過。最后，由村民委員會上報鄉級政府備案該村規民約。即使這樣梳理，村規民約的制定程序仍然不規范，沒有規定村民如何參與討論、村規民約的草案如何形成，等等。這些程序性保障缺失使得村規民約常常難以體現全體村民的意愿，執行效力必然大打折扣。

（四）村規民約內容邊界不明確

《村民委員會組織法》第27條第2款規定了“不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”，雖有禁止性規定，但過于寬泛，執行起來容易走形變樣。如果從廣義角度講，可將《村民委員會組織法》第24條也視為村規民約的內容，條文中規定了八個具體事項加一個兜底事項，明確了村規民約主要是規定涉及村民利益的事項。除此以外，沒有作過多規定和解釋，遠不能滿足實際需要。從本質上講，村規民約的內容主要是規定村內公共財產的分配、公共事業的服務和公共事務的管理，法律對其沒有界定，由此導致了各種糾紛。現實中，不僅有前文述及的侵犯村民合法財產權利的現象發生，甚至還有一些荒誕的行為。比如，有的鄉村針對婚喪嫁娶“去陋習”的行為發布了禁止披麻戴孝的村規民約 〔11 〕，引發熱議。村民辦喪事披麻戴孝是否屬于“陳規陋習”有待商榷，在實踐中不能一刀切。因此，村規民約的內容，一要有明確適當的規定，二要設置一定的邊界。

（五）村規民約罰則效力較弱

從某種意義講，《村民委員會組織法》第27條第2款不僅是禁止性的內容規定，也是罰則效力的規定。從反面解釋，如果村規民約的規定與憲法、法律、法規和國家的政策不一致，則無效。在罰則效力上，要慎用罰款的手段。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施，村規民約無權對村民進行行政處罰，不管是罰款處罰還是失信處罰，都屬于行政處罰。但是，對于有的村規民約借助道德評判，“將某些行為列入失信黑名單”“不予辦理貧困生、轉學、上戶等手續”“一定期限內不予辦理相關惠民政策手續”等規定，是否都屬于違法處罰值得商榷。實踐中，有濫用處罰權導致民眾非議甚至訴諸法院的，也有執行得比較好得到村民認可的。比如，貴州省安順市塘約村制定了“紅九條”，被違反“紅九條”者主要指以下九類人員：不參加公共事業建設者、不交衛生管理費者、濫辦酒席鋪張浪費者、貸款不守信用者、不按規劃亂建房屋者、不配合村民組工作者、不執行村兩委重大決策者、不孝敬父母和不贍養父母者、不管教未成年子女者。被拉近黑名單的村民3個月內無法辦理任何手續、無法享受任何惠民政策，3個月考察期合格后，才能恢復其權益 〔12 〕。這種附條件限制了違約者享受相關權益，雖不能說完全合法，但也不能完全否定其功效，在實踐中確實也收到了良好效果，值得借鑒。

具體的法律規則一般是由“假定—處理—后果”三要素構成，其中，后果包括積極后果和消極后果，主要是指消極后果，即法律制裁。法律規范一般都有制裁，它是保證法律規范實現的不可缺少的強制要素 〔13 〕19。村規民約要有執行力，也應符合這一規范結構。一般而言，村規民約的效力來源有兩個：一是全體村民作為自治主體對其的認可，二是有執行力的罰則。制裁是規范的基本要素，是法律后果中最重要的一部分。違反村規民約的行為如果僅僅靠說服教育、道德感召，在效果上會不盡如人意，輔之以一定的懲戒則成效顯著，但也容易導致越過法律邊界。但是，一味否定村規民約的罰款行為，則會造成村規民約軟而無力，失去約束力。

（六）村規民約監督機制缺失

現行法律對村規民約的監督機制缺失，比如，對村規民約是否違法的審查。目前鄉級政府對村規民約的審查通常是以備案的形式，缺乏實質性審查。在村規民約執行過程中，村民委員會理所應當成為村規民約的執行機構，但其是否執行，執行中打折扣或者變相執行，則需要有相應的監督機構對其行為進行監督。有些輿論認為，村民可以監督執行，但這需要村民的法律素養得到提升，如果村民不知道村規民約違反了法律的規定而沒有提出，那么監督就無從談起。要發揮村規民約對鄉村社會秩序的規范作用，需要形成“制定—執行—監督”這樣一個閉環。僅有前兩者不足以使村規民約良性運轉，必須要有專門的監督機構，一方面確保違反憲法、法律和法規的村規民約不具效力、不得執行，另一方面確保違反村規民約的行為受到應有懲戒。

三、發揮村規民約有效性的具體對策

村規民約作為鄉村治理的重要載體，針對其所處的現實困境，應多措并舉充分發揮村規民約在鄉村治理中的積極作用。

（一）合法性：有效融合村規民約與國家法

自治、法治、德治相結合的現代鄉村治理體系，要求鄉村自治應在法治的框架下運行。鄉村治理法治化是“一個對各種現有國家及農村社會法治資源不斷進行重新發現、重組及良性互動的過程” 〔14 〕。村規民約具有深厚的歷史淵源和群眾基礎，符合鄉村實際，已成為現代社會中應用最為廣泛、數量最龐大、作用也是最重要的民間規則 〔15 〕，應將其納入法治軌道。

村規民約依據《村民委員會組織法》而制定，后者又依據憲法而制定，因此，某種程度上村規民約是有憲法依據的，是受法律保護的。“就權力行使而言，無論是自然空間還是人文空間都很重要，權力運作的位置很重要” 〔16 〕26。空間位置不同，“國家權力在鄉土社會，至少在偏遠的鄉土社會，是相當孱弱的” 〔16 〕26。村規民約的內核、原則、精神應與國家法相符，否則就失去了合法性，自身權威也將受到影響。因此，村規民約實際上借助了國家法的內核，以民間法的形式再度強化了國家法的權威。鄉村社會穩定和良好秩序的建立需要有村規民約，鄉村治理現代化也需要村規民約嵌入鄉村治理，彌補國家法在實踐中存在的空白。同時，作為國家法也不能一味地否定民間規則，而應當尊重本土的傳統和習慣，對村規民約進行收集、歸納、分析、整理，將與國家法一致的規定在地方立法中體現出來，提供給立法部門參考，并盡可能地納入國家法律體系中，使國家法與村規民約相互銜接，實現二者融合發展。

（二）可操作性：科學制定村規民約

在制定主體上，由于村規民約牽涉全體村民的權益，所以只能是村民委員會享有制定權。在操作方面，可以借鑒各省《村民委員會選舉辦法》中的技術操作來落實制定權，使村規民約在制定層面保障村民的知情權和認可權，為其順暢執行奠定堅實的群眾基礎。

在約束對象上，村規民約在實踐中難以執行，源于其制定標準不統一，缺乏明確的法律依據。因此，可以總結司法實踐經驗，將其上升為法律規則，明確“村民”即“農村集體經濟組織成員資格”的確定標準，以戶籍是否在村集體經濟組織內部為基本原則，以是否形成較為固定的生產生活關系為條件，結合當事人生產生活狀況、戶口登記狀況以及農村土地等因素綜合認定。

在制定程序上，改變目前單軌運行狀態，發揮群眾首創精神，實行自上而下和自下而上相結合的雙規運行狀態，運用法治思維制定村規民約，注重程序正義。首先，村民委員會要當好組織者，多方搜集村民的意見、建議，草擬形成初稿。其次，征求群眾的意見，通過村民代表收集并反映村民的意見和建議，注意聽取駐村機關、團體、部隊、國有及國有控股企業、事業單位及其人員的意見和建議，特別是與其相關的村規民約，通過充分協商互動，盡可能多地匯聚民意，體現民意，從而形成成稿。再次，邀請駐村律師或者鄉鎮司法工作人員進行合法性審查（事前審查可以最大限度地減少糾紛），成稿后提交鄉鎮司法所復審。最后，提交村民大會表決通過形成終稿，通過后再提交鄉級政府備案審查。總之，通過執行嚴格的程序流程，促使村規民約最大限度地獲得全體村民的認可。

在內容方面，主要是對公共設施、公益事業、社會事務的治理，涉及農村生產生活的各個方面，包括社會治安和村風民俗的治理、集體資產的分配與使用、鄉村道路的修建與維護、村內水利設施的管護、生態環境保護與治理、養老安居及醫療等民生事項。

在制定原則上，要盡可能兼顧本村的歷史文化傳統和特有習俗，不得逾越法律的禁止性規定。比如，不得侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利，不得違反公序良俗，做到法理、人情兼顧。此外，還應充分考慮村民和村集體發展的需求，對于群眾反映強烈的問題可以先規定，成熟一個規定一個，以群眾廣泛認可為前提。

（三）可執行性：強化村規民約的權威

借鑒法律規范三要素，強化罰則效力，擺脫傳統村規民約道德說教的桎梏。在罰則效力方面，正向激勵與反向懲戒相結合，賦予村規民約一定限度內的處罰權，明顯超過合理限制的制裁無效，以此保證村規民約既有嚴格的邏輯結構，又有一定的強制性。比如，前述塘約村的“紅九條”規定，是一種有限度的懲罰，暫緩享受某些優惠政策，對村民有較強的威懾力。該村規民約改變了當地的陳規陋習，樹立了社會生活新風尚，獲得了廣泛好評，值得借鑒。實踐中，也可以采用如實記錄違規情形留存檔案、證明等辦法，促使村民約束自身行為、加強道德修養。此外，還可以依據身份差別，對黨員干部提出更高要求，通過以上率下、以黨風促民風等辦法，凈化村風民俗。

在監督機制上，成立專門的監督機構，在村一級可以仿照村務監督委員會的設置，成立由村民代表組成的村規民約監督委員會，或者由村務監督委員會兼任，監督村規民約在本村內的執行情況。同時，在鄉鎮一級由有關機構監督村民委員會執行村規民約的情況，形成雙監督模式，確保村規民約被依法依規執行。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 白慧玲