建構汾渭平原霧霾治理的 府際協同機制探究

孫賓 白慧玲

〔摘要〕 當前，汾渭平原已經成為霧霾治理的主戰場，由于霧霾具有跨區域性、復雜性等特點，建構府際協同霧霾治理機制，實現經濟效益、生態效益和社會效益的統一勢在必行。鑒于汾渭平原府際協同霧霾治理面臨的碎片化治理困境、協同機制功能失調、治理標準不統一及利益補償機制不健全等現實挑戰，嚴重影響到了府際協同霧霾治理的成效。為此，應通過建構利益補償機制、優化組織結構、健全法治運行保障體系和監督反饋機制等路徑，完善汾渭平原府際協同霧霾治理機制，實現汾渭平原霧霾治理的預期目標，進而推進更高水平的美麗中國建設行穩致遠。

〔關鍵詞〕 汾渭平原;霧霾治理;府際協同;機制

〔中圖分類號〕D630 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-8442（2020）03-0085-06

一、問題的提出

黨的十九大報告指出，要著力解決突出環境問題，堅持全民共治、源頭防治，持續實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛戰。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系 〔1 〕40。但是，隨著我國工業化和城鎮化進程的不斷加快，能源污染問題不容樂觀，大氣污染形勢依然嚴峻，比如，汾渭平原秋冬季霧霾污染嚴重影響到了區域內公眾的正常生活。對此，習近平總書記強調，要集中力量攻克老百姓身邊的突出環境問題，堅決打贏藍天保衛戰是重中之重。要以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等為主戰場，以空氣質量明顯改善為剛性需求，強化聯防聯控，基本消除重污染天數 〔1 〕368。

2018年7月，國務院印發了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，首次將汾渭平原納入大氣污染防治三大重點防控區域之一。汾渭平原主要包括：山西省晉中、運城、臨汾、呂梁市，河南省洛陽、三門峽市，陜西省西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南市以及楊凌示范區（含陜西省西咸新區、韓城市），面積約15萬平方公里 〔2 〕。根據《汾渭平原2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》可知，汾渭平原秋冬季期間大氣環境形勢依然嚴峻，PM2.5平均濃度是其他季節的2倍左右，重污染天數占全年90%以上。2018-2019年秋冬季，汾渭平原重污染天數同比增長42.9%，4個城市PM2.5平均濃度同比上升 〔2 〕。相關數據顯示，2019年10月，汾渭平原11個城市10月平均優良天數比例為88.6%，同比下降2.6個百分點;PM2.5濃度為39微克/立方米，同比下降9.3%。1-10月，平均優良天數比例為62.4%，同比下降3.8個百分點;PM2.5濃度為50微克/立方米，同比上升2.0% 〔3 〕。這些數據表明，汾渭平原霧霾污染形勢依然嚴峻，由于霧霾污染具有延展性、溢出性、外部性等特性，以往碎片化、單一化的霧霾治理模式已經難以發揮有效作用。

2019年4月，習近平總書記在世界園藝博覽會開幕式上的講話中指出，我們要像保護自己的眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，同筑生態文明之基，同走綠色發展之路，應該追求人與自然和諧、追求綠色發展繁榮、追求熱愛自然情懷、追求科學治理精神、追求攜手合作應對 〔4 〕。加強府際協同霧霾治理是開創氣候治理新局面、新體系、新思路的內在要求，有助于實現汾渭平原降低霧霾污染指數、改善空氣質量的預期目標，為世界氣候治理貢獻中國智慧。

二、府際協同霧霾治理的邏輯機理

本文從霧霾和府際協同治理的相關研究出發，重點分析府際關系類型、協同理論及霧霾治理的公共事務復雜性等府際協同治理的理論依據，從而更好地厘清政府間及政府跨部門之間的關系，實現最優協同的治理效應。

（一）霧霾和府際協同治理的相關研究

目前，霧霾治理研究主要集中在三個方面：一是分析霧霾污染的形成機理。劉華軍、孫亞男等（2017）從城市人口密度、投資強度、工業污染排放之間存在顯著的空間相關性角度分析了城市霧霾產生的原因 〔5 〕;劉曉紅、隗斌賢（2014）從能源消耗、機動車污染、城市建設和跨區域傳輸等方面分析了霧霾產生的成因 〔6 〕。二是分析霧霾污染的后果。劉鴻志（2013）從霧霾對公眾生活、社會管理、工農業生產、旅游以及政府公信力角度，系統分析了霧霾污染的負面影響 〔7 〕。三是研究霧霾污染的治理對策。王秦、李慧鳳等（2018）從利益補償機制、溝通協調機制、效益評價機制與反饋提高機制等四個維度構筑了京津冀三方聯動霧霾治理機制總體框架 〔8 〕;陳詩一、陳登科 （2018）分析了霧霾污染、政府治理與經濟高質量發展三者之間的關系 〔9 〕;高明、廖夢靈（2020）從演化博弈的角度分析了霧霾治理的協作機制 〔10 〕。此外，一些學者還針對霧霾發生的具體地區提出了建議，如長三角地區、珠三角地區和京津冀地區。但是，2018年汾渭平原作為霧霾污染嚴重的三大重點區域之一，學術界對該區域的研究成果較少。

美國學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯指出：網絡化治理是跨區域合作的最高形式，這種形式將傳統政府的縱向層級和依靠網絡建立起來的橫向關系進行有機融合，形成新的相互交織、錯綜復雜的網絡系統，第三部門、協同政府、信息數據革命和公眾需求成為典型發展態勢，這些發展態勢深度融合 〔11 〕62。府際治理指不同層級政府間的治理網絡 〔12 〕;府際協同治理是指政府之間共同合作，整合資源，共同承擔風險和利益，實現整體治理效果的最大化 〔13 〕。本文的府際協同治理主要指在中央政府領導下，地方政府間及政府跨部門之間為解決單一政府無力解決某一跨區域性的問題而彼此協作，產生最優協同效應的治理模式。

（二）府際協同霧霾治理的依據

霧霾治理選擇府際協同的路徑應厘清中央政府與地方政府之間的關系、地方政府間關系以及跨部門之間的合作關系等。府際協同霧霾治理的依據主要包括府際關系理論、協同理論以及區域公共事務的復雜性等。

第一，府際關系理論是府際協同霧霾治理的核心理論。美國學者克萊德·F·斯奈德在《1935- 1936年的鄉村和城鎮政府》中首次提出了“政府間關系”即“府際關系”的概念;威廉·安德森認為，政府間關系是“各類的和各級政府機構的一系列重要活動，以及它們之間的相互作用” 〔14 〕。戴尼絲·施百麗認為，政策能否有效執行，關鍵在于培養正面的府際合作關系，根據聯邦與地方官員的互信程度以及上級機關監督介入情形，將府際的運作關系分為四種類型（見表1）。

表1 戴尼絲·施百麗的府際運作關系四種類型

第二，協同理論是協同學和系統理論交叉產生的治理理論，協同治理強調治理主體的多元性和互動性，依托一定的規則進行正式或非正式的協商。由于霧霾治理是外部公共治理物品，這就要求協同霧霾治理具有整體性。但是，霧霾具有跨區域性，霧霾治理的整體性被行政區劃分割，受各地經濟發展水平和環保意識的影響，地方政府在協同霧霾治理中具有決策上的差異，難以從霧霾治理的整體性出發進行有效協同治理。

第三，公共事務的復雜性是推進府際協同治理的現實驅動力。隨著公共事務在現代社會面臨的挑戰和難度不斷加大，霧霾治理作為一個復雜的社會網絡系統，依靠任何一個單一的社會治理主體都難以解決。霧霾協同治理作為一項運行機制復雜、涉及面廣的系統協同治理工程，依靠政府單一、碎片化治理，將導致行政效率低下、投入成本過高等不良后果，為有效提升霧霾治理的效能，建構府際協同霧霾治理機制成為必然選擇。

三、汾渭平原府際協同霧霾治理面臨的挑戰

汾渭平原霧霾治理涉及山西省、陜西省和河南省的11市2區，政府間協同治理效能低下是府際協同治理面臨的最大挑戰。府際協同治理效能不高主要表現為政府間合作面臨著“碎片化”困境。例如：缺乏整體性思維，協同聯動水平不高;政府間協同功能失調，協同效應不良;各級地方政府的治理政策標準難以統一、利益不一致;等等。這些問題直接影響到了汾渭平原府際協同霧霾治理的效能。

（一）政府間“各自為政”的治理困境

碎片化治理困境主要由政府間的逐利競爭關系決定，主要指各級地方政府在公共治理的過程中，為了各自的利益，在環境治理、經濟發展、法律制度和政府績效等方面存在的競爭關系。在我國的政治實踐中，地方政府的競爭協作關系與地方政府官員的晉升激勵機制有關。由于地方政府的橫向合作關系建立在地方政府之間“權力”和“利益”均外擴的基礎上，無形中就加劇了地方政府間的競爭。具體表現為：對中央政策資源同質性資源進行爭奪以及產業轉移導致的矛盾問題等。地方政府的逐利行為致使其行政行為常常缺乏統一規劃，造成了資源浪費，影響了政府間霧霾治理的協同效果。汾渭平原霧霾治理涉及山西省、陜西省和河南省，但是三省地方政府間府際協同集體行動相對較少，政府間的溝通不足或者強制手段不足，導致汾渭平原各地市（區）較難按照共同的霧霾治理目標來行動，尋求理性合作則更為困難。在中央政府的監管壓力和新聞媒體、社會公眾的輿論壓力下，汾渭平原各地政府在一定程度上都加強了霧霾治理，但是，在霧霾頻發的秋冬季卻容易陷入“運動式”治理的困境。汾渭平原的霧霾治理是一項長期系統治理工程，應該及時消除地方政府急于求成“大躍進”式霧霾治理的理念，建立整體性、常態化治理的長效機制。

（二）政府間協同機制功能失調

政府間協同機制功能失調主要表現在驅動力缺乏、組織力不強和執行偏差等三個方面。

第一，驅動力不足源于政府的激勵機制不足。主要是汾渭平原各級地方政府在霧霾治理方面投入力度不同，致使各治理主體在市場、資源和發展上難以形成有效合作共同體。由于市場調節的驅動力不足，加之中央政府和各級地方政府之間的財權、事權不對等，且尚未設立汾渭平原霧霾治理的專項基金對霧霾治理進行績效激勵，從而導致這些地區難以形成有效的合作機制。

第二，協同組織力不強直接影響到霧霾治理的成效。目前，汾渭平原大氣污染防治協作小組（簡稱協作小組）由生態環境部部長及山西省、陜西省和河南省的主要領導組成，由于協作小組臨時性強，缺乏權威性約束機制，影響了協同成效。從組織力角度看，雖然該協同機構組織內部職責清晰和分工明確，但在配套機制等方面還有待健全。

第三，過分追求經濟效益而忽視生態效益容易造成執行偏差問題。一些地方政府承擔著“裁判員”和“運動員”的雙重角色，影響了公正執法效果。如果地方政府追逐經濟利益而輕視霧霾治理的生態效益，選擇“上有政策，下有對策”的選擇性環保執法，就會出現政策執行偏差問題。因此，要結合自上而下與自下而上的整合性政策執行模式，推進府際協同霧霾治理良性運行。

（三）政府間治理標準不統一

以從山西省、陜西省和河南省的排污收費標準為例，根據《關于印發山西省進一步推進排污權有償使用和交易試點工作方案的通知》（晉政辦發〔2015〕102號）《關于印發<陜西省主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法（試行）>的通知》（陜政辦發〔2016〕51號）以及《河南省發展改革委、河南省財政廳、河南省環境保護廳關于調整我省排污費征收標準有關問題的通知》等可知，三省在排污收費標準、征收范圍、控煤標準和重視程度等方面都有一定差異。此類政策的制定大都從本地利益出發，缺乏有效的政策協調，政策存在明顯的碎片化特性，這在一定程度上影響了汾渭平原府際協同霧霾治理的成效。我國《環境保護法》（2014年修訂）、《大氣污染防治法》（2015年修訂）、國務院印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃（2018—2020年）》等政策法規為協同治理大氣污染明確了理念、原則和權責，但相關規定的可操作性不夠強，有的并未得到切實貫徹。例如：《環境保護法》關于實行“統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治” 〔15 〕的規定過于籠統;《大氣污染防治法》對重點區域的大氣污染只做了宏觀層面的指導，并未規定具體的實施對策。汾渭平原大氣污染防治協作小組并未制定山西省、陜西省和河南省的協同性政策條例，相關立法機構也未出臺相關法律法規，勢必影響到汾渭平原府際協同霧霾治理的成效。近年來三地政府雖然出臺了相關政策條例（見表2），但也存在一定程度的政策不一致現象。此外，公共政策的制定、執行、評估、監控需要大量的信息支撐，然而，地方政府往往出于地方利益的考慮，出現了信息不對稱的現象。

表2 汾渭平原三省霧霾治理實施的部分法規或規章

（四）政府間利益補償機制不健全

利益是汾渭平原跨區域霧霾治理的核心問題。府際關系首先是利益關系，然后才是權力、財政、公共行政等關系。在汾渭平原府際協同霧霾治理的過程中，實質上體現的是汾渭平原各級地方政府利益不斷沖突、妥協和協商的過程。具體表現在兩個方面：

第一，汾渭平原各級地方政府的利益補償問題。霧霾產生的一個重要原因是過分追求經濟的高速發展，忽視了經濟的高質量發展。地方政府在經濟轉型發展過程中制定的產業結構調整、“三散”污染企業關停以及節能減排等政策有利于實現霧霾治理的目標，卻可能影響經濟發展，地方政府需要權衡經濟效益、生態效益和社會效益的關系，實現三大效益的統一。

第二，霧霾治理的高額成本必然面臨成本分擔問題。府際協同霧霾治理需要汾渭平原各級地方政府在合作過程中承擔相應的財政支出。由于汾渭平原霧霾治理的利益補償機制缺失，在霧霾治理過程中，合作的弱勢方或者利益受損較大的地方政府必然會猶豫觀望。合作者都不愿意承擔較高的成本，上級政府又無法進行適當利益補償，增加了汾渭平原府際協同霧霾治理的難度。

四、汾渭平原府際協同霧霾治理的創新路徑

汾渭平原府際協同霧霾治理機制的首要任務是要制定科學合理、具有可行性的共同規則，促進汾渭平原霧霾治理子系統的融合互動，進而建立起汾渭平原治理府際協同霧霾一體化的系統，真正實現汾渭平原霧霾治理的府際協同效能最優目標。筆者認為，汾渭平原府際協同霧霾治理機制應從建構利益補償機制、優化組織結構、健全法治運行保障體系和監督反饋機制等路徑發力，進而實現汾渭平原府際協同霧霾治理的善治目標。

（一）強化利益平衡，建構利益補償機制

汾渭平原府際協同霧霾治理的利益補償機制，是指通過橫向和縱向的財政扶持對汾渭平原各地市（區）政府及相關企業進行利益補償，推動汾渭平原府際協同霧霾治理持續深入發展。作為一種平衡各方利益訴求和協調各方利益關系的正式制度安排，建構霧霾治理的利益補償機制是實現汾渭平原府際協同霧霾治理的首要條件。

第一，各治理主體應達成利益共識。達成利益共識是建構汾渭平原府際協同治理機制的動力，關鍵在于滿足汾渭平原各級地方政府的合理利益訴求。因此，汾渭平原霧霾治理應通過建立形式科學合理、補償內容齊全、管理方式靈活以及組織運行流暢的利益補償機制來平衡汾渭平原各地區的利益，實現霧霾治理的生態利益共享目標 〔16 〕。汾渭平原各級地方政府都有不同的利益訴求，要充分尊重和考慮各方利益是霧霾治理府際協同的基礎，應建立政府間的橫向資金補助制度，針對產業結構調整慢的地區，可以由霧霾治理專項資金進行補助。

第二，建立健全利益補償機制。中央財政要給予各級地方政府一定的環境治理利益補償支持，如汾渭平原霧霾治理專項補償資金等。利益補償機制的有效運行需要制定可行的原則、標準和計算方法等詳細規則，確保資金分配公平合理、及時、到位。建立汾渭平原霧霾治理利益補償機制應以習近平生態文明思想為指導，充分發揮黨建引領作用，堅持“誰污染誰保護，誰受益誰補償”的原則，因地制宜的選擇利益補償模式，充分發揮市場調節作用，注重運用市場化的利益補償模式，滿足利益相關方的合理利益訴求。同時，完善相關機構的運行制度。例如：組建汾渭平原霧霾治理的利益補償機構，建立健全該機構的財務、人事、監管等各項制度，注重機構主體的專業化、多元化，確保該機構規范、有效運作。

（二）優化組織結構，激發組織內在動力

府際關系的調整與重構必然涉及國家治理理念和政府職能的轉變。汾渭平原霧霾治理要實現跨區域治理，就要在權責清晰、責任明確等原則的規范約束下，加強地方政府間、部門間的合作，破解府際協同的體制機制障礙問題，實現汾渭平原府際協同霧霾治理的目標。協調政府間關系，應建立適應汾渭平原霧霾治理的協調信任機制，優化組織結構，激發組織內在動力，充分發揮組織的溝通與協調功能。

第一，建構府際協同網絡合作機制。建立汾渭平原府際協同霧霾治理的網絡合作機制，推動政府及相關部門合作治理霧霾的效能達到最優。合作網絡制度主要指兩個方面：一是破解碎片化的行政審批困境，如可以嘗試運用網絡平臺，打破地方政府間行政審批的邊界限制;二是建立汾渭平原霧霾監測網絡與信息共享機制，這是實現汾渭平原各地區霧霾治理的科技前提。同時，建構中央領導與地方參與合作的霧霾治理機制，優化汾渭平原大氣污染防治協作小組組織架構，給予汾渭平原大氣污染防治協作小組以組織支持。

第二，建構府際協同橫向協調機制。一方面，建立地方政府間、部門間合作的治理新模式，霧霾治理屬于汾渭平原地區的公共物品，關鍵還需要山西省、陜西省、河南省三方地方政府以及省域內各相關部門之間的協調。另一方面，建立汾渭平原府際間的協商制度。協商通常被視為建立在溝通、信任、承諾、理解和成果基礎上的良性循環。在汾渭平原霧霾治理溝通協調機制的規范約束下，通過地方政府直接對話實現“深度協商”，從而實現汾渭平原區域內各主體共贏的目標。

（三）注重規則協同，健全法治運行保障體系

目前，我國跨區域大氣污染治理中的政府合作形式大多停留在會議層面，缺乏有效的政府合作范式。汾渭平原霧霾治理由于缺乏足夠的強制執行機制來保證合作的順利進行，因此，建立汾渭平原府際協同霧霾治理的執行機制勢在必行。

第一，加強政策法規的制定執行。在習近平生態文明思想的指導下，嚴格遵守《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律要求，注重經濟發展與環境保護協調發展，從源頭上防治大氣污染，保障生態安全，明確汾渭平原府際協同主體的平等地位。同時，以法律條文的形式規范汾渭平原府際協同霧霾治理主體的權利和義務，通過法律手段矯正汾渭平原霧霾治理的協同偏差，推動府際協同霧霾治理更加規范化和法治化。

第二，嘗試建立汾渭平原霧霾治理的司法機制。通過協調汾渭平原霧霾治理的糾紛與矛盾，維護府際協同各主體的權益。例如：建立相關機構，協商溝通架構汾渭平原霧霾治理的協同事務，統一霧霾治理預警與應對的標準，逐步建立健全切實可行的政策法規，進而規范協調相關地方治理主體的行政行為，保障跨區域生態環境的合作治理有法可依。

（四）發揮黨建引領作用，健全監督反饋機制

以黨建為引領，建立健全汾渭平原霧霾府際協作的監督反饋機制，有利于推進汾渭平原府際協同霧霾治理的進程，提高汾渭平原府際協同霧霾治理水平，助力實現改善汾渭平原大氣環境的預期目標。

第一，完善黨政同責機制。一方面，應充分發揮黨建引領作用，堅持黨委抓黨建促業務，創新工作模式，為打贏汾渭平原府際協同霧霾治理戰役提供堅強的政治保障。另一方面，堅持黨政同責，加大考核力度，在汾渭平原大氣污染防治協作小組的領導下，給予相關部門部分環境治理職責，建立聯合執法機構，確保汾渭平原協同霧霾治理的目標得以實現。

第二，強化監督機制。一方面，監督主體多元化。政府應多措并舉督促汾渭平原涉及區域的相關部門、新聞媒體、社會公眾樹立正確的監督意識，幫助其掌握運用霧霾治理的監督理論和方法，理論聯系實際發揮監督主體作用，確保監督機制發揮效用。另一方面，監督手段多樣化。通過政府官網、抖音、公眾號等多種途徑宣傳保護環境的相關政策條例、法律法規等，增強社會公眾法治意識。同時，運用新媒體及時曝光污染汾渭平原大氣環境的企業、單位和個人，使其接受輿論譴責、法律懲處，倒逼違紀違法者遵紀守法、保護環境。

第三，健全反饋機制。反饋機制本質上是運用監督手段分析汾渭平原府際協同霧霾治理的目標達成度，及時發現霧霾治理偏差、糾正霧霾治理偏差行為的制度。一方面，相關部門及時收集公布汾渭平原霧霾信息，提升政府信息公開透明度。同時，政府根據霧霾信息實時變化情況制定相應政策，可有效提高政策制定的可行性。另一方面，強化監督定點幫扶督查反饋機制，充分發揮督察組督查作用，相關部門針對反饋督查結果及時進行反饋整改，進一步提高汾渭平原府際協同霧霾治理的成效。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平談治國理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔2〕關于印發《汾渭平原2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》的通知〔EB/OL〕.http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/201911/t20191112_741904.html.

〔3〕生態環境部發布10月和1-10月全國空氣質量狀況〔EB/OL〕.http：//www.mee.gov.cn/hjzl/dqhj/qgkqzlzk/201911 /t20191123_743870.shtml.

〔4〕習近平.共謀綠色生活，共建美麗家園——在二一九年中國北京世界園藝博覽會開幕式上的講話（二一九年四月二十八日，北京）〔N〕.人民日報，2019- 04-29（02）.

〔5〕劉華軍，孫亞男，陳明華.霧霾污染的城市間動態關聯及其成因研究〔J〕.中國人口·資源與環境，2017（03）：74-81.

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〔10〕高 明，廖夢靈.霧霾治理中的協作機制研究：基于演化博弈分析〔J〕.運籌與管理，2020（05）：152-160.

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責任編輯 白慧玲