山西資源型縣域生態治理的 實踐與啟示

郭正華 牛芳

〔摘要〕 黨的十八大以來，山西省委、省政府以習近平生態文明思想為根本遵循，高起點謀劃生態治理頂層設計，高質量推進綠色產業發展，多舉措推動重點領域節能減排，多領域強化自然生態系統和環境保護，全方位完善體制機制保障，在推進縣域生態治理方面取得顯著成效。但同時也要看到，山西資源型縣域生態治理過程中仍然存在生態治理歷史欠賬多、生態文明建設機制不夠完善、生態文明建設示范市縣的示范效應發揮不充分等問題。為此，需要通過進一步落實好綠色發展理念、推動好綠色轉型、踐行好最嚴格標準、構建好生態文明建設機制、樹立好一批資源型縣域生態治理的榜樣等措施，提升資源型縣域生態治理能力，推進生態文明建設長效運轉。

〔關鍵詞〕 資源型縣域;生態治理;生態文明建設

〔中圖分類號〕X321 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-8442（2020）03-0109-04

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。黨的十八大以來，山西省委、省政府全面貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記視察山西重要講話重要指示，把生態文明建設作為推進高質量轉型發展的戰略舉措來抓實抓細，在推進縣域生態治理方面取得顯著成效。特別是資源型縣域，如孝義市和朔州市平魯區被確定為國家生態文明先行示范區。這些縣（市、區）立足本地區實際，全面推動制度創新、生態保護、產業轉型和環境治理等工作，生態治理成果凸顯，為其他類似的資源枯竭型城市、資源依賴型地區、欠發達縣域開展生態治理，推進生態文明建設提供有益的經驗借鑒。

一、山西資源型縣域生態治理的主要做法

山西資源型縣域的產業大多以煤炭、焦炭、鋼鐵、化工為主導，由于前期粗放式的發展導致環境污染比較嚴重，生態治理難度較大。近年來，山西踐行綠水青山就是金山銀山的理念，大力發展循環經濟，扎實推動經濟結構優化調整，實施以清潔生產為重點的環保提標改造，實現污染物超低排放，廢棄物資源化再利用，同時引導群眾踐行低碳環保理念，簡約綠色生活，生態治理成效明顯，取得了不少值得總結借鑒的經驗。

（一）高起點謀劃生態治理頂層設計

堅持生態立縣戰略，不斷加強黨對生態文明建設的領導，全面發揮政府主導作用，將生態保護與經濟社會發展各項事業科學統籌，積極探索符合本地區實際的生態治理模式，初步實現了讓綠色成為美麗底色的目標。如孝義市確立了生態治市、綠色治市戰略，堅持“1+N”政府引導模式，統籌推進全市生態文明建設深入開展，實現了生態文明建設與其他事業同步規劃、同步實施、同步見效，走出了一條煤炭枯竭型城市生態治理新路子。

（二）高質量推進綠色產業發展

堅持以綠色發展理念為引領，結合經濟發展實際，創新能源管理模式，大力發展循環經濟，資源利用方式不斷優化。同時，在調整落后產業、發展新興產業、支持綠色產業等方面采取了一系列行之有效的措施，綠色產業、生態經濟逐步成為促進高質量轉型發展的重要推動力。如朔州市平魯區全力打造綠色文旅產業體系，堅持“打文化牌、走生態路”，依托本區豐富的自然人文資源，全力打造工業文化、紅色文化、邊塞文化、田園文化等旅游品牌。全力推進5.5億元平朔礦區復墾綠化項目，打造國家級生態礦區，形成工業旅游新業態。

（三）多舉措推動重點領域節能減排

節能減排是加快生態文明建設的重要抓手，山西各縣（市、區）都結合當地的實際情況，在重點領域推行了行之有效的節能減排措施，有效促進了生態文明建設。如朔州市平魯區全面構建綠色循環發展經濟體系，按照“穩煤、強電、促新”戰略部署，全面推進能源革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。“穩煤”方面，大力推進億噸級煤炭基地穩量提質，嚴格落實去產能要求;“強電”方面，堅持火電、風電和光電板塊并舉，電站建設、電力通道建設和電力體制改革同步推進，大力推進千萬千瓦電力基地建設;“促新”方面，以平魯經濟技術開發區為載體，加快推進煤炭內陸港、機械制造等轉型項目建設，不斷提升非煤電產業對工業增長的貢獻率，推動工業“結構反轉”邁出堅實步伐。

（四）多領域強化自然生態系統和環境保護

針對采煤沉陷區治理等難點和痛點問題，不斷加大生態治理力度，全面打響了藍天、碧水、凈土保衛戰，總體生態環境質量獲得明顯改善，城鄉宜居水平不斷提高，民生幸福指數顯著提升。如孝義市立足功能定位，在采煤沉陷區治理中探索形成了搬遷“四結合”模式，即將采煤沉陷區治理與城鄉統籌相結合，將采煤沉陷區治理與產業轉型相結合，將采煤沉陷區治理與生態修復相結合，將采煤沉陷區治理與改善民生相結合，實現采煤沉陷區有效治理的同時提高民生幸福指數。

（五）全方位完善體制機制保障

堅持用規章制度為生態治理保駕護航，生態治理的長效機制不斷完善，形成了較為科學的生態治理制度體系，初步實現了生態治理在各領域各環節均有法律政策可依、有規章制度可循。一是建立了生態文明建設監督員制度、環保信息公開制度、生態保護聽證制度等，構建了促進公眾參與組織機制、優化決策輿論監督機制等。二是將資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入社會經濟發展綜合評估體系，構建了導向明確的生態環境保護目標考核機制。三是實行縣級領導包項目、包重點工程責任制，“三天一調度、一周一推進、半月一通報、一月一考核”，并成立督查組開展專項督查，用有效的制度和嚴格的考核辦法，探索形成了具有鮮明特色的新型政績考核辦法。

二、山西資源型縣域生態治理中存在的主要問題

山西資源型縣域生態治理雖取得了一些成績，但我們必須清醒地認識到，對照習近平總書記視察山西重要講話重要指示和“塑造表里山河生態美好壯麗形象”的目標，資源型縣域生態治理過程中還存在一些不容忽視和亟待解決的問題。

（一）生態文明建設的整體形勢依然嚴峻

一方面，由于歷史上對于煤炭資源的過度開發和過分依賴，導致山西目前集生態脆弱、結構性污染和增長粗放于一體，生態治理歷史欠賬多，在轉型發展過程中面臨的生態環境壓力仍然很大，生態文明建設依然任重而道遠。另一方面，生態文明建設機制還需持續完善。一是當前全省事關生態文明建設的重大戰略的地方立法和規章制度建設還相對滯后，距離最嚴格制度最嚴密法治的標準還有不小差距。二是有利于生態環境保護的財政、稅收及投融資等方面的政策機制還不夠健全，對于生態文明建設的資金支持和資源協調力度有待進一步加大。三是部門協作機制不完善，協同推進工作的合力不夠強，政府主導、全員參與、部門協調的工作格局有待全面構建。

（二）走綠色產業、生態經濟發展之路困難重重

一是經濟發展過度倚重資源型傳統產業，產業結構發展不平衡、優化不充分的現狀在短期內仍然難以得到根本性轉變，新興產業項目在數量、效益、拉動效應等方面均有待提升。二是經濟增長能源資源消耗多，循環經濟發展緩慢，資源利用效率偏低，節能減排壓力較大。三是生態文明建設與廣大人民群眾的民生福祉結合還不夠緊。全社會推進綠色產業、發展生態經濟的思想自覺和行動自覺還需要進一步強化。

（三）生態文明建設示范市縣的示范效應發揮不充分

目前，山西被授予生態文明建設示范市縣稱號的縣（市、區）要素稟賦各異，有的屬于資源枯竭型城市，有的長期位列貧困縣行列，有的屬于資源型依賴型地區，他們在生態文明建設方面的經驗做法和工作模式體現出鮮明的地區特征，對于類似縣域開展生態文明建設具有積極的示范借鑒意義。然而，在山西開展生態文明建設的過程中，生態文明建設示范市縣的生態治理經驗并沒有被提煉成可借鑒、可推廣的生態治理模式，示范效應發揮不充分，先進少數沒有在最大程度上帶動引領普遍多數，這與全面建設美麗山西的要求還有不小距離。

三、全面推進山西資源型縣域生態治理的思路

山西資源型縣域生態治理要以習近平生態文明思想為根本遵循，深入推進生態文明建設，堅持生態治理與經濟發展同步推進，實現經濟、社會、生態效益的相互促進，走出一條產業優、質量高、效益好、可持續發展的新路。

（一）落實好綠色發展理念

落實好綠色發展理念，是以高度戰略定力持續推進生態文明建設的行動指引。要發揮各級黨委、政府的主導作用，破解發展難題、厚植發展優勢、開拓發展格局，奮力走出一條具有山西特色的生態文明建設與經濟社會發展雙贏之路。

1.必須久久為功，全程發力。各級黨委、政府要繼續保持生態文明建設的戰略定力，堅持黨政同責、一崗雙責，堅持功在當代、利在長遠，堅持制定清單、強化考核，采取超常舉措，全方位、全地域、全過程推進生態文明建設。

2.必須統籌規劃，全面推進。各級黨委、政府要全面發揮主導作用，加強規劃統籌力度，將生態文明建設融入到經濟、環境、社會和文化發展規劃當中，把綠色發展理念貫穿到經濟社會發展的各個方面。

3.必須協調資源，全力支持。各級黨委、政府要協調各方資源，構建運轉協調、協同配合的部門合作機制，為本地區生態文明建設提供有利條件，營造政策環境，給予有力支持。

（二）推動好綠色轉型

生態環境問題，說到底是不合理的發展方式造成的。根本改善生態環境狀況，必須改變過多依賴增加物質資源消耗、過多依賴規模粗放擴張的發展模式，推動好綠色轉型。

1.全面落實能源革命排頭兵戰略。要以綠色、低碳、多元、高效、智能為改革方向，全面落實《關于在山西開展能源革命綜合改革試點的意見》，走煤炭“減、優、綠”的道路，不斷提升山西發展的“含金量”“含新量”“含綠量”，堅決實現“能源革命、牽引轉型，國內示范、全球影響”的戰略目標，建設全國煤炭開發利用基地、非常規天然氣基地、電力外送基地、現代煤化工示范基地和煤基科技創新成果轉化基地，帶動經濟高質量實現轉型發展，為全國能源革命提供示范引領，為國內外資源型地區的轉型發展提供寶貴經驗。

2.切實優化產業布局。一要堅持走新型的工業化道路。大力改造傳統支柱產業，嚴控新上高耗能高排放項目，發展生態工業和循環經濟，推廣清潔生產工藝。二要培育壯大新的支柱產業。以高端化、智能化、綠色化、服務化為方向，積極發展煤炭清潔高效開發利用、煤層氣、新能源、能源綠色消費、新材料、能源裝備、生態環保等新興產業，促進新興產業集群化發展。三要推進科技創新。進一步落實激勵創新政策，深化科技體制改革，營造尊重創新、尊重人才的氛圍，通過搭建平臺、科研獎勵、項目支持等方式，支持企業、科研單位、高校加快技術研發、引培高端人才，為山西生態經濟高質量發展提供有力的科技與人才支撐。

（三）踐行好最嚴格標準

踐行好最嚴格標準，是實現持久保護生態環境的堅強保證。必須清醒地認識到，煤炭產業是山西支柱性產業的現狀在短期內不可能改變，環境破壞與經濟發展同行將是我們不得不長期面對的問題。為此，必須始終堅持“永遠在路上”的信念，以最嚴格的標準，扎實推進生態保護工作。

1.繼續加大環境污染綜合治理力度。一要著力破解大氣污染源頭治理、地表水污染治理、工業固廢歷史堆存和垃圾處理難題，組織實施水土保持、大氣污染治理重點工程項目，堅決打贏藍天、碧水、凈土保衛戰，讓碧水藍天成為常態。二要探索環境污染治理新模式，完善“第三方”治理的保障機制，盡快解決好全省采煤沉陷區治理等問題，特別是要解決好煤矸石治理等生態治理中面臨的難點問題。三要堅持城鄉環境治理體系統一，高度關注農村環境污染治理問題，建設美麗鄉村。

2.持續推進生態保護修復。一要繼續大力實施“兩山七河”生態修復工程。廣泛開展國土綠化行動，改革集體公益林管護體制，改造提升造林專業合作社，持續提升造林面積。深入實施山水林田湖一體化生態保護修復，加快水土流失和荒漠化綜合治理，構建京津冀生態屏障。二要持續加強自然保護區監管，擴大全省以森林生態系統、濕地生態系統、野生動植物為主要保護對象的自然保護區數量，嚴厲打擊各類違法違規行為。

3.將生態保護與開發利用緊密結合起來。要以綠色理念為引領，立足長遠，科學統籌生態保護與產業發展，建設一批既符合生態保護政策，又能帶來經濟效益的生態產業項目，實現生態效益、社會效益、經濟效益共贏目標，形成良性循環。

（四）建構好生態文明建設機制

建構好生態文明建設機制，是全面推進生態文明建設的基礎條件。必須堅持以制度創新引領生態文明建設，培育拓展依托綠水青山實現生態價值的科學路徑，建立科學完善的體制機制保障體系。

1.加強能源法規制度建設。開展能源革命綜合改革試點是黨中央賦予山西的重要使命，也是山西實現轉型發展的重大機遇，應盡快把綜合改革試點的制度框架全面搭建起來，并在重點領域取得突破。同時要立足于服務山西能源革命綜合改革試點，全面開展能源相關法規的廢改立工作，盡快構建更加具有實踐性、前瞻性和科學性的能源法規制度，為能源革命試點工作保駕護航。

2.完善生態文明制度體系。盡快構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明治理體系和治理能力現代化。一要加快健全自然資源資產產權制度，推進自然資源資產確權登記、自然生態空間用途管制改革。二要持續完善“兩山”轉化示范標準體系、“綠色GDP”核算體系、信息公開體系等。三要研究建立更加市場化、多元化的生態補償機制，改革生態環境監管機制。四要嚴格落實領導干部自然資源資產離任審計制度。五要整合各類資源，探索建立國家公園體制。六要推進落實覆蓋全省各級地區的環境保護督察工作機制，夯實生態文明建設和生態環境保護政治責任。

3.要健全投入保障機制。一方面，要引導社會資本參與生態文明建設，加快形成財政資金、金融資金、社會資金多元化投入格局，加大綠色金融支持，探索污染治理市場化的有效機制。另一方面，要加大對于各地開展生態文明建設的支持力度，在農村環境綜合整治、重點生態功能區生態補償、山水林田湖生態保護修復工程等方面給予政策、項目、資金、技術扶持，并推動實施一批生態環保重點工程。

4.彰顯生態文明建設示范市縣榜樣力量。要深入挖掘生態文明建設示范市縣在依托生態資源發展生態經濟、推動綠色發展方面的實踐路徑、典型做法和經驗，形成一批生態良好、特色鮮明、效益顯著、可借鑒、可推廣的生態文明建設典型模式，塑造像“右玉精神”那樣具有鮮明特色和突出感染力的精神文化品牌。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平談治國理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔2〕習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

〔3〕習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明〔N〕.人民日報，2013-11-16（01）.

〔4〕李 軍.走向生態文明新時代的科學指南 學習習近平同志生態文明建設重要論述〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2015.

〔5〕國紀平.為世界許諾一個更好的未來——論邁向人類命運共同體〔N〕.人民日報，2015-05-18（01）.

責任編輯 董 軍