社會治理現代化視角下的 農村警務建設

李志恒 鄒清龍 霍瑞杰

〔摘要〕 社會治理現代化要求推動警務現代化。在我國農村地區發展迅速、變化顯著的時代背景下，農村警務面臨新問題和新挑戰，亟需在網格化管理模式的基礎上構建多維一體的綜合建設模式，推動網格化管理模式在農村警務現代化建設中的應用。要重視并加強基層農村地區警務信息化建設，推進精細化管理和信息采錄，完善組織管理和配套制度，統籌規劃、健全保障機制，構建多層次的信息化體系和立體化社會治安防控體系，打造農村地區社會治理新格局。

〔關鍵詞〕 治理能力現代化;社會治理;農村警務;網格化管理

〔中圖分類號〕D631.4 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-8442（2020）03-0032-05

社會和諧穩定、人民安居樂業的實現，離不開社會治理能力的現代化建設。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，強調要完善社會治安防控體系，構建基層社會治理新格局，推行網格化管理和服務。新時代要通過“網格化管理、社會化服務”助推基層治理體制機制創新。

公安機關是社會治理的重要主體。大數據時代的到來推動著社會變革，同時大數據也更多地被應用于公安工作，助力智慧警務的建設、發展和應用。推動警務現代化，推進基層綜合治理，需要在增強打擊職能、實施點上治理、強化源頭預防三個維度上重點發力。農村警務在我國公安工作中有著重要地位，但是目前農村警務存在信息化基礎相對較差、規范化缺失和配套機制有待完善等發展短板。因此，應高度重視農村警務建設，實現警務信息化、數據警務、智慧警務和便民警務多維一體同步推進 〔1 〕。

經受過城市社區管理和社區警務建設實踐檢驗的網格化管理模式，實現了城市基層社會管理技術手段、管理機制、管理流程和評價體系的全方面創新，有效提高了城市基層社會管理效率和管理水平，符合當前基層警務發展需要和我國社會發展規律。因此，農村警務應在網格化管理模式的基礎上，因地制宜、統籌全局、科學布局，推動基層治理體系的現代化建設和基層治理能力的穩步提高，助力構建警務現代化要求下多層次的信息化體系和立體化社會治安防控體系，打造農村地區社會治理新格局 〔2 〕。

一、農村警務發展現狀

（一）農村警務在社會治理中的基礎性作用

我國是人口大國，同時也是農業大國，鄉（鎮）村是我國社會的基本構成單位之一，全國現有鄉鎮級區劃約3.99萬個，鄉村人口5.64億人，占總人口的比重為40.42%。社會治理中的農村警務服務面廣、管理范圍大、涉及人口多、工作任務重，是我國公安工作的重要抓手和著力點，在社會整體穩定中有著重要基礎地位和基礎作用。農村警務在滿足民生需求、調控社會矛盾、保障社會和諧穩定中發揮著基礎性作用，是國家綜合治理體系的重要組成部分，促進農村基層警務的現代化發展是公安機關提高治理能力的重要路徑。

（二）農村警務的問題表現

當前，我國基層警務建設成果主要體現在城市地區，形成了城市社區警務和農村警務的明顯差距，廣大農村地區的基層警務成為我國社會治理體系中的短板，影響著社會綜合治理、立體化防控體系的整體效果和效能提高。當前農村警務工作面臨的新挑戰主要表現在以下幾個方面。

1.農村發展變遷背景下影響基層社會穩定的因素不斷增加，基層社會維穩的壓力不斷增加。鄉村振興背景下的農村地區隨著政策支撐和政府投入力度的加大，利益糾葛也相應增多，居民群眾利益觀念增重也易導致矛盾激化，成為影響基層社會穩定的新因素。

2.基層社會對基層警務工作的回應性與服務能效提出了更高要求。新時代群眾的權利意識、主體意識、法律意識及維權意識普遍增強 〔3 〕，農村居民群眾的法治觀念和權利意識的顯著提高，更加依賴于公安機關介入矛盾和糾紛的處理，對公安機關的服務能效提出了更高要求。

3.基層農村派出所管理半徑過長，警務工作效率較低。受制于特殊的社會現實因素，基層農村派出所轄區區域范圍廣、村莊分布零散 〔4 〕，公安機關基層派出機構，也就是基層派出所，往往以鄉（鎮）為單位進行建設和分配。

4.警務工作方式守舊，難以適應新形勢下的社會需求。當前的基層警務依舊是傳統的被動警務，即根據報警信息和上級指令開展工作，且工作方式傳統守舊，缺少信息化技術的應用和支撐，工作效率在信息化的今天鮮有提高。

5.以城市為主要犯罪空間的犯罪案件向農村地區蔓延，對傳統警務模式帶來挑戰。隨著農村居民群眾收入水平和經濟實力的提高，非法集資、集資詐騙等以往主要發生在經濟發達城市地區的犯罪案件，開始在農村地區出現，電信詐騙案件也由以往的少發向多發趨勢發展。

二、網格化管理模式在農村警務現代化建設中的應用和優勢

（一）網格化管理模式的概念

網格化管理模式是指建立在數字技術基礎之上的，依托于統一的數據庫和數據分析管理平臺、信息化平臺，以單元網格管理為特征的管理思路、手段、組織、流程的總稱。網格化管理模式應用于農村警務現代化建設，要根據村落分布、居民人數和警力配置等自然和社會因素，將基層警務轄區劃分為若干單元網格，以單元格為基礎，在警務活動的各個環節充分利用現代信息技術、資源和環境，建立警務信息應用系統 〔5 〕。

我國網格化管理模式最早應用于北京市東城區城市管理，此后，網格化管理模式在我國東部城市的社區治理中逐漸得到推廣，管理模式、管理思想和配套體制機制已較為成熟。網格化管理模式在我國中西部地區的基層警務中正在逐步推廣，這是對網格化管理模式認可的表現，同時也與網格化管理模式應用于農村警務現代化建設相契合。

（二）網格化管理模式的總體框架

網格化管理模式將管理對象劃分為若干網格單元，利用現代信息技術和各網格單元間的協調機制，使各個網格單元之間能有效地進行信息交流，共享、整合組織資源，提高管理效率。“網格化社會面防控模式是加強和創新社會管理的主要舉措，是政法機關建立健全社會防控體系、加強社會服務和管理以及減少社會對抗、促進社會和諧的主要途徑。” 〔6 〕18網格化管理模式的應用是信息時代基層警務改革的內在需求，有助于打造多層次的基層警務信息化體系和立體化的社會治安防控體系，加強情報信息在農村警務工作中的主導作用，推動基層警務工作的發展和警務工作模式的轉變，主動適應新時代基層農村警務工作面臨的新變化、新問題和新需要，也是對我國公安信息化建設的整體推進與發展 〔7 〕。

網格化管理模式應用中，資源配置和標準規范、組織管理體系建設貫穿農村警務現代化建設的全過程，通過相應的資源配置和相關體系的建設，保障和支持其他建設內容逐步落實。外網應用系統服務于基層網格民警和轄區居民，網格民警通過外網進行基礎數據維護、信息發布、網站管理等日常工作，轄區居民通過外網享受各類便民服務。內網應用系統服務于公安系統內部各級工作人員，包括各級信息平臺和數據管理系統等。在網格化管理模式的應用中需要規劃先行，做到統籌規劃、整體布局;進一步開展網絡系統和基礎設施建設，完善配套硬件設施;警務信息應用化建設和公安管理信息化建設既是建設目標也是建設成果。

（三）網格化管理模式的應用要求

1.長遠設計，整體布局。基層警務現代化建設不單單是基層警務的發展，更是一個警務發展戰略，要著眼于時代前沿和社會發展的未來趨勢，長遠設計，立足于構建多層次的信息化體系和立體化社會治安防控體系，整體布局。

2.因地制宜，分步落實。地區間經濟環境和社會環境的差異性決定了警務現代化化建設的網格化布局要因地制宜，采取適合本地區的建設方式、整體規劃和工作進度。

3.以人為本，服務警民。人民警察的宗旨決定了網格化管理模式作為一項警務發展措施要服務人民群眾，同時也要更好地服務基層干警完成警務工作。

4.整合資源，共建共享。整合資源同整體布局一脈相承，共建共享則是信息時代和大數據時代發展的內在要求。

5.統一標準，完善保障。網格化管理模式的應用需要統一建設標準、保障標準、運行標準和維護標準，農村警務現代化建設是一個大工程，農村警務現有基礎較差，需要完善人才、技術、財政、制度等方面的保障。

（四）網格化管理模式的基本架構

網格化管理模式應用于基層警務現代化建設要明確一個宗旨，即服務人民群眾和警務信息化建設;堅持兩個原則，即堅持因地制宜原則和統籌規劃原則;布局三級網格，即布局縣（區）、鄉（鎮）、村（街道）三級網格;建設四級平臺，即建設市、縣（區）、鄉（鎮）辦、村（社區）聯網的四級警務信息管理平臺。

（五）網格化管理的優勢

網格化管理相對于傳統的社會管理方式，其最大的特征是利用信息化技術打破了傳統的城市管理部門和行政區劃空間的界限，在網格化管理中實現發現及時、反應靈敏、處置有方、管理高效和服務到位。網格化管理模式的應用使得在農村警務現代化建設中以廣大農村民眾為中心，將其作為最基礎的信息元，從而有利于基層公安派出機構更好地聯系群眾、了解群眾、服務群眾、發動群眾，實現共建共治共享的社會治理目標 〔8 〕。優勢具體表現在：

1.職責具體明確化。網格化管理模式的應用使得分管網格的基層干警的工作任務、職能和責任具體明了，有利于理順網格內警務工作關系，有助于工作的順利開展和工作效率的提高。主管民警直接負責網格內的有關警務工作，扁平化的組織結構，將各項工作具體到人的同時，也使得每位干警的責任更加明確。同時，在警務工作的各個環節，由上級公安機關設置監督員進行監督，便于建立責任倒查機制，有利于基層干警更好地完成自身職責。

2.警務工作主動化。網格化管理模式以網格干警為主導充分利用治安網格中的社會力量，以警務信息化平臺為技術支撐，可以實現對下轄網格中人、事、物的及時、準確、動態化管理和治安問題的預警、預防和處置。網格化管理模式結合公安信息化、數據警務和智慧警務建設，有助于基層公安派出機構在工作上變被動警務模式為主動發現、預防和解決問題的積極警務模式，主動服務基層社會警務需要。

3.警務資源整合化。警務資源整合化主要體現在信息資源、警力資源和物資統籌三個方面。網格化管理模式有助于實現大量的基礎性警務信息、潛在治安警情的收集匯總和整合共享，打破傳統的警務信息中的地域性和科層制信息壁壘、資源孤島和信息孤島，有利于多種警務信息資源的整合分析與利用，有利于實現全警警務信息的“共聯共享”，實現警務信息和警務資源的高度整合與共享。智慧警務和數據警務的建設和應用，有助于提高工作效率，節省警力，優化資源配置，實現區域內的監控探頭、車輛、警務站等設備設施的聯網并網、整體統籌、科學布局和效能發揮。

4.警務管理數字化。警務管理數字化是數據警務建設的體現，包括兩個方面的含義，一方面是上級公安機關對下級單位和成員的管理數字化，另一方面是網格干警對下轄網格的管理數字化。在網格化管理模式中，警務管理主體、警務管理對象和警務管理過程數字化結構清晰，信息收集上報及時，更便于在警務信息化基礎上實現警務工作數字化管理。在警務工作中，網格警務工作人員借助統一的信息系統，利用數字化的管理方式，有利于及時主動地發現、處理問題。

5.警務工作規范化。農村警務現代化建設中網格化管理模式的選擇，自然需要對基層警務信息化工作制定切實統一的標準，作為科學封閉的管理模式，網格化管理要求有一整套規范統一的管理標準和操作流程，形成完善的評測體系進行量化評估，來保障網格化管理模式的正常運行，進而能夠提升基層警務工作的能力和水平，實現基層農村警務服務和治安管理的專業化、規范化、信息化和科學化。

三、農村警務現代化建設的思路

（一）思想上重視，政策上支持

重視并加強基層農村地區公安派出機構的警務信息化建設是鞏固我國人民民主專政國家政權的需要，是服務廣大基層人民群眾、維護基層社會和諧穩定的需要，也是創新基層社會管理、防范打擊犯罪的需要。當前推動農村警務現代化建設需要著重做好以下幾方面工作。

1.做好頂層設計，在政策上高度支持，做好各項保障。在戰略層面上要高位統籌，系統規劃，統籌好城市社區警務和農村基層警務的協調發展，統籌好農村基層警務的硬件建設和軟件建設協同推進，統籌好政策的自上而下和落實的自下而上兩個方向，統籌好主體建設和制度配套兩個方面，為農村警務現代化的建設給予政策上的高度支持。

2.加強政治學習和業務學習，提高能力和水平。農村警務現代化的實現，離不開基層干警的主動認可和接受，一方面需要加強政治學習，提高對警務現代化建設中基層警務工作的認識和重視，轉變工作思路，改變工作作風。另一方面需要加強業務學習，不斷增強警務現代化影響下的業務技能，提升服務群眾的能力和水平。

3.鼓勵并支持基層創新探索，尋找適宜的發展方式。基層警務現代化的重點在基層，警務現代化的建設推動了警務工作的扁平化，把警務工作的重心推向了基層一線，也為基層警務的優化創新提供了技術支撐和便利空間。基層矛盾和情況的多樣性是基層警務自主創新的內在要求，應在政策上鼓勵并支持基層的創新探索，尋找相適宜的發展方式。

4.加強宣傳教育，提高人民群眾的參與度。基層警力有限，民力無窮，現代化警務在基層的特征表現之一即是警民高度融合。要提高基層警務工作的效率，就要提升公安機關宣傳、動員、組織群眾的工作能力，提高人民群眾在警務工作中參與度。

5.構建多元化的投入機制，多方參與農村警務現代化建設。農村警務現代化建設需要當地政府、公安機關、基層公安派出所、基層自治組織（村委會）、社會團體和個人的共同參與，發揮多元主體的協同作用。

（二）精細化管理，注重信息采錄

在大數據時代背景下，基層基礎信息采錄對整體推進我國公安現代化建設具有重要現實意義。完善的警務運行機制需要信息的采集、錄入、研判、應用緊密銜接，需要建立健全農村警務基礎信息管理模式。基層公安派出機構還要促進警力下沉和警務前移，科學配置警力，保障基礎信息采錄;注重網格基礎信息的采錄和建立，利用現代信息技術使得居民信息、組織管理信息、勞動就業信息等之間進行有效的信息交流，共享、整合信息資源，提高信息管理效率。建立和完善農村警務基礎信息采錄的制度保障、組織保障、責任保障、物質保障和人員保障，提高信息采錄意識、采錄質量和信息時效性，最大限度延伸警務工作觸角，全力加強基礎信息采錄工作，建立信息采錄的長效機制。

（三）完善組織管理，做好制度建設

網格化管理模式應用于農村警務現代化建設，要求實施單位建立健全配套的標準體系、評估機制和監管體系。如在基層農村警務信息化建設中，數據信息具有工程量大和多樣性的特征，使得農村警務信息化建設中標準體系的重要性凸顯。借助標準體系的協調和統一功能，能夠保證基層警務管理效率的提高，更好地實現業務協同和信息共享，同時便于進行監督管理。健全的評估機制是農村警務現代化建設水平的標志，可以有效規避項目建設風險，保障項目效益，也是推動農村警務持續發展的動力源泉。健全的監督體系應包括問責機制，同時將建設成效納入基層公安派出機構績效考核體系，并建立相應的激勵約束機制。

（四）科學統籌規劃，健全保障體制

網格化管理模式應用于農村警務現代化建設需要建立完善的保障體制，在統籌規劃、軟硬件設施、人才技術、信息安全、財政等方面做好保障。一是做好統籌規劃，因為農村警務現代化建設相比城市社區警務其建設周期長、投入大、工程量大。統籌城鄉發展，支持城鎮的警務基礎設施和公用服務設施向農村延伸，做到城鄉互通、協調發展。二是完善信息化軟硬件設施建設。基礎設施是信息化建設的前提和基礎，擁有良好的硬件基礎才能繼而開展信息化相關工作，先進的配套軟件則是保證信息化建設質量的關鍵，要切實根據各地基層警務工作實際，因地制宜，根據所需所求，做好軟硬件配套。三是加大對基層民警的警務信息化、執法規范化培訓力度，一方面是為基層在職民警培訓信息化技術，加強信息技術人員的引進和培訓，在新警招錄中注重對信息技術人才和法律人才的錄用;另一方面則要注重單位自身信息化技術的創新和研發。四是強化從業民警的安全責任和安全意識，明確安全責任，建立責任追究倒查機制，研究開發配套的信息安全認證服務。五是做好財政和后勤保障，農村警務現代化建設自然需要配套資金的保障和相關政策的支持。

（五）發揮建設效果，推進實戰應用

基層警務現代化建設的目的就是推進信息技術、大數據技術、物聯網技術在警務實戰中的應用，把建設成果更好地應用于實戰，轉化為戰斗力。一方面要提高農村地區基層派出所現代化服務能力和管理水平，警務信息化、智慧化、數字化是手段，實現現代化管理是目的，警務信息化建設的最終目標是實現轄區較高程度上的信息化管理。另一個方面要注重信息化應用于警務實戰的經驗總結和平臺軟件先進性的提高，要以服務實戰為導向，加強警務信息應用的研究和經驗總結，加強相關軟件設計與系統研發，更好地服務于警務實戰，提高基層公安的社會治理能力。

探索應用網格化管理模式助力我國農村地區警務現代化建設，契合我國農村地區警務工作的發展需要，有利于新時代背景下農村警務建設的科學合理布局、穩步推進和長遠發展。農村警務信息化建設需要省部級公安機關的主導和統籌規劃，市縣級公安機關的身體力行、基層干警的積極投入，以及人民群眾的廣泛參與，同時，要做到早規劃、科學規劃和逐步建設應用。

〔參 考 文 獻〕

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〔4〕王凱通.農村警務末梢——“一村一警務助理”實踐探究〔J〕.山西警察學院學報，2020（01）：69-74.

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〔8〕文 軍.從單一被動到多元聯動——中國城市網格化社會管理模式的構建與完善〔J〕.學習與探索，2012（02）：33-36.

責任編輯 杜愛萍