城鎮創新社會治理的 實踐探索

吳傳富 唐鑫

〔摘要〕 黨的十九屆五中全會提出了“十四五”時期“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的社會發展目標，為我們在全面建設社會主義現代化國家新征程中加強和創新社會治理、推進社會治理現代化、提高社會治理效能和水平指明了方向、提供了根本遵循。山東省臨沂市蘭山區義堂鎮認真貫徹落實“以人民為中心”的發展理念，以持續提升人民滿意度作為創新社會治理的重要歸屬點，以強化黨建引領、建設信息平臺、解決百姓訴求為主要任務，積極探索，大膽實踐，著力構建基層治理體系，為推進基層治理體系和治理能力現代化積累了可借鑒、可推廣的鎮級經驗。

〔關鍵詞〕 基層;社會治理;一體兩翼;三級四化

〔中圖分類號〕D669.3? ? ? ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-8442（2020）03-0052-05

黨的十九屆五中全會提出了“十四五”時期“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的社會發展目標，強調要“完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體” 〔1 〕。這些政策頂層設計，為我們在全面建設社會主義現代化國家新征程中，加強和創新社會治理、推進社會治理現代化、提高社會治理效能和水平指明了方向、提供了根本遵循。山東省臨沂市蘭山區義堂鎮認真貫徹落實“以人民為中心”的發展理念，以持續提升人民滿意度作為創新社會治理的重要歸屬點，以強化黨建引領、建設信息平臺、解決百姓訴求為主要任務，積極探索，大膽實踐，著力構建基層治理體系，總結出了“一體兩翼曉民需、三級四化解民憂”的工作思路，創新打造了“一體兩翼”新模式，即以“服務轄區群眾、加強社會治理、維護社會穩定”為一體，提升建設“便民服務中心”和“群眾訴求接待中心”為兩翼，致力打造解民憂、暖民心的社會治理綜合服務中心。創新實行“三級平臺、四化并舉”工作機制，創建全鎮“鎮—村—網格”三級網格體系，形成一個綜合指揮平臺對內聯動、一部熱線對外服務、一張網格下沉到戶，實現了矛盾處理閉環化，社會救助暖心化，工作落實清單化，工作考核實效化。臨沂市蘭山區義堂鎮打造社會治理服務新模式的成功實踐，真正實現了小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交，為推進基層治理體系和治理能力現代化積累了可供借鑒的鎮級經驗。

一、強化組織保障，做實黨建引領

義堂鎮位于臨沂市蘭山區西部，總面積101.5平方公里，下轄14個新型農村社區，68個自然村，人口28萬人，是國家級、省級發展改革試點鎮，山東省百鎮建設示范鎮，臨沂市優先發展重點鎮和中國板材之鄉。該鎮民營企業起步較早，形成了以板材為主，化工、機械、建材、食品、塑膠為輔的六大產業集群，經濟活躍，流動人口眾多。在經濟發展的同時，各類矛盾風險交織疊加，基層社會治理面臨較大壓力。臨沂市蘭山區義堂鎮針對實際情況和現實問題，以全鎮“大黨建”格局為基礎，堅持黨建引領貫穿始終的原則，抓住基層黨組織和黨員隊伍這個關鍵，著力構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，突出黨在社會治理中的核心領導地位，將黨的領導貫穿于社會治理改革創新工作全過程，真正把黨的組織優勢轉化為社會治理效能。

（一）著力加強黨的組織建設

突出黨對社會治理的政治引領功能，不斷健全村居黨建工作體制機制。嚴肅黨內政治生活，做實“三會一課”、組織生活會、談心談話等制度，強化黨組織的政治屬性、政治功能、核心地位，不斷提高基層黨組織的政治引導和組織領導能力。

（二）選好用好基層黨組織的帶頭人

健全村居黨組織政治領導的制度機制，治理軟弱渙散現象，突出黨員干部對社會治理的模范引領功能。按照選好書記抓班子、用好書記帶隊伍的思路，堅持德才兼備、以德為先、不拘一格、注重實效的選人標準，選好村社區黨組織書記。統籌考慮村居地理位置、工作基礎、實際需要等因素，重點推進“兩委”選舉工作，根據選舉工作任務、組織難度、人選物色的實際，鎮領導分片牽頭、1名科級干部靠上、“雙報到”或疫情防控單位全力配合，集中力量組織推動村居“兩委”選舉工作。抓好黨員的先鋒模范帶頭作用，加大在優秀青年中發展黨員的力度。強化對村居黨員的教育和引導，通過對黨員評星定級、無職黨員設崗定責，推動黨員廣泛參與村居建設，把民主評議黨員、處置不合格黨員等制度落到實處，規范黨員檔案管理，切實把村居黨員管好、用好。

（三）健全黨組織領導下的村民自治、民主協商、群團帶動、社會參與機制

探索建立黨領導下的志愿者協會、村民議事會、村務監督委員會、紅白理事會等社會組織。將有能力有威望的村居能人聚集起來，引導他們參與到社會治理服務中來，助力基層自治工作，讓黨的領導充分體現在基層社會治理服務的最末梢、最前沿。

（四）搭建社會治理領導體系

成立社會治理綜合服務中心領導小組，鎮黨委書記任組長，副書記、相關鎮領導分別任副組長，部門負責人為成員。領導小組下設辦公室，副書記兼任辦公室主任，與群眾工作部合署辦公，負責社會治理綜合服務中心日常工作。

二、推進“三治融合”，筑牢村居社會治理基石

（一）自治為本，變“公轉”為“自轉”，事事一起干

建立健全村務公開制度、民主議事制度、民主決策制度、民主評議制度，并在村規民約中予以明確，保障群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，形成“大家事、大家議、大家定、大家管”的自治模式。

一是加強基層黨支部建設。積極營造在村居廣闊天地上干事創業、建功立業的濃厚氛圍，將那些年富力強、有能力水平、敢于開拓創新的農村實用人才充實到基層支部中，強班子、帶隊伍、謀發展。

二是打破戶族之間界限。綜合考慮村居家族情況，根據家族姓氏人數比例推薦發展黨員和推選村民代表，以村民代表大會保障民主參與的平衡性并打破戶族之間的界限，讓所有村民都有參與表達意見的權利，保障民主決策過程更加科學合理。

三是設立村民自治團體。通過創新村民自治、民主協商等形式，成立村民理事會、紅白理事會、村民監督委員會等自治團體，發揮村民理事會“新鄉賢”作用，充分調動村民積極性，鼓勵村民積極參與到村居自我管理、自我教育、自我服務、自我監督中來。

（二）法治為要，變“知民”為“民知”，好壞大家評判

大力加強法律宣傳，使法治觀念深入人心，保證村民通過法律途徑維護合法權益，以法律手段定紛止爭。

一是加強民主監督建設。在加強民主政治、民主決策基礎上，推動黨風廉政建設，實現民主監督，促進民主法治，創新民主議事形式，完善議事決策主體和程序。

二是引入村居普法力量。義堂鎮各個村居聘請“一對一”法律顧問，專項負責所在村的法律知識普及工作，為廣大農村群眾提供法律服務，切實提高農民群眾法律素質，讓群眾通過法律手段解決矛盾和糾紛，維護合法權益。

三是提升村干部依法辦事能力。對村兩委干部加強法治素養教育，定期開展法律知識培訓，讓群眾熟悉法律知識，增強法治觀念，依法治村，自覺按法律辦事。

四是充分發揮監察巡視的重要作用。嚴格巡查并依法懲治群眾身邊的腐敗問題，嚴厲打擊貪污截流村居建設款項、貧困戶補助虛報造假、基層干部優親厚友等現象，根除鄉村宗族派系爭斗，鏟除“村痞”“村霸”，增強群眾安全感、幸福感。

（三）德治為基，變“治民”為“民治”，事事有人管

以精神文明創建為載體，確保村居治理充滿活力、和諧有序。

一是推進社會主義核心價值觀的培育。通過樹立積極健康的村規民約、家規家訓等形式，引導群眾樹立愛國、敬業、誠信、友善的價值觀念，確立正確的道德準則和人生追求。

二是通過移風易俗形成健康向上的風俗習慣。整治婚喪嫁娶大操大辦、鋪張浪費、厚葬薄養等陋習，充分發揮鄉村紅白理事會作用，提倡喜事新辦、喪事簡辦，樹立尊老愛幼、重義守信、勤儉持家之風。

三是發揮道德榜樣的力量，引導群眾見賢思齊。注重樹立基層群眾身邊的道德模范、文明先鋒，定期開展社會公德、職業道德、家庭美德教育，充分發揮道德模范的引領作用，積極弘揚道德新風。

三、夯實全科網格，架設基層社會治理基礎框架

以解決網格重復建設、不標準、不統一問題為抓手，樹立“互聯網+大網格、小單元、微治理”的理念，整合構建各部門統一的標準化網格，加強基層社會治理服務全科網格員隊伍建設，開發搭建互聯網+網格化智慧平臺。

（一）抓基礎，建立一張全科網格

聚焦單元源頭治理，以國家《城鄉社區網格化服務管理規范》為標準，以綜治網格為基礎，構建三級網格組織體系。鎮為一級網格，建設鎮社會治理綜合服務中心;68個村為二級網格，設立村居便民服務中心;每個村按300戶、1 000人的規模劃分為202個三級基礎網格，建立由村居兩委成員等擔任“全科網格長”工作機制;統一編制地理信息碼，實現網格地理信息數字化，構建一張無交叉、無重復、無縫隙銜接的標準化“鎮—村（社區）—網格”三級（基層社會治理服務）全科網格。

（二）抓融入，設計一份責任清單

按照部門職責，對標基層社會治理服務工作，按照人、地、物、事、組織，細化梳理出網格內具體責任詳單，實現網格內“人、地、物、事、組織”與職能部門一一銜接，詳細在智慧平臺上標識、標注責任部門、部門電話、網格員、網格員電話等信息，確保部門精準對標網格，創建一張網格多部門全融入、職責全載入的新體系。

（三）抓關鍵，打造全科網格員隊伍

一是按照“一格一員、一員多用、全科多能”的要求，通過選聘村居黨支部書記任網格長、村兩委成員任網格員和公開招聘的方式，組建一支真正能夠為黨和政府分責、為群眾服務的全科網格員隊伍。二是實行網格員專職化。通過狠抓專業培訓、工作機制建設，嚴格落實網格員責任考核，制定出臺《網格員管理考核辦法》《網格員管理考核細則》等文件，切實增強工作動力，確保責任落實到位，讓網格員真正成為社情民意的收集員、矛盾糾紛的調解員、網格事項的匯報員、結親連心的聯絡員。

（四）抓支撐，建設“互聯網+網格化”治理服務模式

一是擴大“三義民聲”便民服務網站的服務功能，開展公共事項的網上受理、網上辦理、網上反饋、網上評議，讓數據多跑路、讓群眾少跑腿，使群眾足不出戶即可輕松、快捷辦理相關事項。

二是借助“雪亮工程”信息系統，進一步加強信息研發部署，確保鎮指揮中心與村居網格實現實時音視頻指揮調度，并與安裝在基層工作人員手機端的平安蘭山APP對接，實現工作部署、指揮調度、問題反饋、音視頻會議、視頻回傳等功能，實現精準指揮和精細管理。

三是通過“平安蘭山”智能APP，網格員每日簽到簽退，上報事件處理結果，并于每日召開碰頭會交流工作情況，實現了“人在網中走，事在網格辦”，網格化服務管理系統成為“移動的雪亮工程”，促進了網格化服務管理平臺的實戰化、高效能運轉。

四、統籌整合資源，構建基層社會治理服務平臺

以解決部門條塊分割、各自為戰、單兵種作戰問題為突破口，樹立創新體制機制、開放式集結、多元化整合的理念，轉變“九龍治水”“單打獨斗”的傳統治理方式，構建一體化、實體化社會治理服務新平臺。

（一）創新工作體制

建設“一個體系領導、一個目標融合、一個平臺運作”的治理新平臺——義堂鎮社會治理綜合服務中心，賦予其對社會治理服務責任部門、村（社區）的問題處置指揮權、督導權、考核權，構建鎮（街道）—村（社區）二級平臺。義堂鎮社會治理綜合服務中心于2019年5月建成并投入使用。中心以打造“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的社會治理綜合服務環境為目標，秉持“引導好、處置好、答復好”的“三好”工作理念，真心實意為群眾排憂解難。中心共設置了服務引導、群眾訴求接待、法律服務、案件督導、領導接訪、老劉工作室、談心室、調解室、新時代文明實踐中心、綜治指揮平臺、網格化服務管理中心、司法所及便民服務大廳等13個功能服務區，旨在為群眾提供“一站式接待，一攬子解決”的優質服務，不斷提高義堂鎮社會治理綜合服務水平。

（二）夯實服務基礎

一是設立便民服務大廳。大廳推行“一站式”親情服務，設有勞動監察、商事登記等八個服務窗口，實現了一個中心、多個窗口、聯合辦公模式。社區工作者遵循胸牌、桌牌、崗位牌相統一，保障“一個接待員、一個微笑、一杯熱茶”的服務模式，開展“直辦”“代辦”“協辦”“上門辦”等全程服務，方便了社區群眾辦理事務。

二是設立群眾訴求接待中心。主要分為四個區域：服務臺、群眾訴求接待區、法律服務區和案件轉辦、交辦區。服務臺主要負責來訪登記和引導。群眾訴求接待區又分為民生訴求類、干部作風類、綜合服務類三個窗口。選派優秀律師、法律工作者進駐法律服務區，為群眾提供法律咨詢、法律援助，同時進行法律宣傳，引導群眾依法有序解決合理訴求。

三是踐行“人民調解促化解”的工作理念。打造提升老劉工作室，做到從接訪到息訴罷訪的無縫銜接。義堂鎮黨委依托老劉工作室，本著平等自愿、合理合法的工作原則，對轄區內的矛盾糾紛、疑難案件進行疏導、調解，經老劉工作室調解的各類民事案件近千余起，除即時即結的簡易糾紛外，形成存檔卷宗的案件近千余件，確保“大事不出鎮”。在長期的工作實踐中，老劉工作室總結出了“四法調解”工作法，即溫情感化調解法、部門聯動調解法、案例引導調解法、行業專業調解法。經老劉工作室調解的各類民事案件，大到轄區內突發性群體事件的民事賠償部分，小到鄰里家庭糾紛，均得到了合理處置。四是設立網格化服務管理辦公室。通過對全鎮實行網格化管理，使網格員掌握網格內每家每戶的生產生活情況以及群眾生產生活中存在的困難和訴求，通過認真排查信訪矛盾糾紛，并及時給予化解，確保“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。

（三）健全運行機制

一是建立一體化運作機制。實行分平臺管理、分窗口受理、分業務辦理、合作協理處理“三分一合”一體化運作機制。

二是建立分流承辦機制。以綜合指揮系統為樞紐，對收集的村級中心、熱線等上報信息，實行分流派辦、歸口移交、提交督辦三類處置程序，全程實行網上流轉，做到對口分流、歸口負責、協同調處、限期處理。

三是建立督導考評制度。明確入駐部門的工作職責，實行周匯總、月總結、季考評、年總評，建立專項專事督導，對工作不給力、落實不及時、效果不明顯的工作人員和事項，及時通報整改。

五、聚力“四化并舉”，開創基層社會治理新模式

基層社會治理是一盤棋，黨建引領是根本，搭建平臺是抓手，機制建設是保障。義堂鎮通過“四化并舉”，確保基層單位切實承擔起治理服務的責任。

（一）矛盾處理閉環化

突破部門條塊分割、服務分散等壁壘限制，打造聯動共治新平臺，實現基層治理平臺化、業務辦理便民化、服務群眾親情化。通過實行“一站式”接訪、“會診式”處理、“流水化”操作，探索建立“閉環式”矛盾處理模式，提高了辦事效率和效果，提升了群眾滿意度。除了窗口及時辦理外，還有調解疏導辦理、銜接訴訟辦理、領導接訪辦理、聯動共處辦理、專案下訪處理等來訪群眾反映事項的辦理途徑。

（二）工作落實清單化

進一步將基層社會治理服務責任細化、量化到責任部門，確保工作做到細處、功能取得實效。

一是抓實網格員上報。按照“生態環境類、應急管理類、社會穩定類、城鄉管理類、自然資源類、市場監管類”等6大類84項事項進行分類整理、建立臺賬，按照職責范圍，明確負責部門，進行轉辦、交辦、督辦，每日清零并及時反饋處理結果;重點難點問題向鎮黨委和區社會治理綜合服務中心匯報梳理解決，形成了信息向平臺匯集、任務由平臺分配、問題在平臺解決的體制機制。

二是明確監管重點。以優化服務群眾機制為落腳點，進一步明確村級組織和村干部職責權限，建立《村級小微權力清單》和《村級小微權力“負面”清單》，規范履職行為，提升治理水平;梳理公布了《網格員任務清單》，明確網格員工作職責，確保任務落實到位。

三是切實解決問題。在“平安蘭山”系統的基礎上，依托“雪亮工程”視頻監控平臺，圍繞社會治理的盲區和痛點，著力解決小案件、小糾紛、小訴求、小隱患、小問題等“五小問題”，搭建起社會治安防控指揮調度平臺，實現了24小時“不打烊”服務。

（三）工作考核實效化

大力完善考核制度并實行定期量化考核。考核結果將作為網格員、網格長補助發放和評先樹優的依據。網格員年度考核不合格的，或者因工作嚴重失誤造成重大影響的，或者有違法違紀行為的，由鎮網格化服務管理中心研究予以辭退。

（四）社會救助暖心化

針對社會救助類的群眾訴求，在落實好相關救助政策的基礎上，創新社會救助“1+N”模式，設立商會愛心基金，實行鎮財政救助與企業救助相結合。針對確實有實際困難的群眾，啟動幫扶評估機制，開展“困難家庭幫扶、孤貧兒童關心、微心愿圓夢”等“1+N”救助模式，不僅給困難群眾帶來了物質上的關懷，更使他們感受到社會的溫暖。

六、創新社會基層治理的啟示

在全面加強基層治理的創新實踐中，臨沂市蘭山區義堂鎮初步實現了“事事有人幫，事事有人管，小事不出村，大事不出鎮”的工作目標，為我們做好新時代治理工作提供了有益的借鑒與啟示。

基層社會治理的“頂層設計”不是基于辦公室的推演，應著眼于群眾切身利益，以解決群眾訴求為基點，在解決治理瓶頸問題的過程中，建立健全符合新時代要求的治理體系，形成可復制、可借鑒、可推廣的基層治理模式。基層治理需堅持“系統觀念”，要在黨的領導下統籌社會治理多元主體的利益整合。新時代的基層治理應該是在黨的引領下多元主體參與的過程，但是引領不是控制，主導不是命令，基層黨組織和基層社會組織、群眾之間不光是領導與被領導的關系，更是協調合作的關系。既要通過合法的程序與方式發揮領導作用，真正把黨的組織優勢轉化為社會治理效能，又要充分挖掘基層社會組織、群眾的積極作用，勢必要加強基層黨組織在社會治理中的核心力作用，抓住基層黨組織和黨員隊伍這個關鍵，在基層黨建的引領下，促使基層政府、居（村）委會、業主委員會以及社區民眾等各參與主體在基層治理中實現有機結合。基層治理要建立科學的運行機制，激發群眾參與的主體性。任何工作如果沒有群眾參與，必然會成為自編自導自演的“獨角戲”，支持的人也必然會越來越少。完善機制是基層社會治理的關鍵，充分發掘基層社會治理內生力，發揮群眾的主體性作用，為基層社會治理營造一個“積極向上、人人參與、和諧共享”的良好環境。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議（二二年十月二十九日中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過）〔N〕.人民日報，2020-11-04（01）.

責任編輯 郭麗娟