基層社會治理中“三治”融合的 實踐路徑

王秋慧

〔摘要〕 自治、法治、德治“三治”融合，是提升基層社會治理現代化的應有之義。“三治”融合的作用機理揭示了其內生關系、連接關系、交互關系，呈現出三者相融的結構形式。江蘇省南通市通州區通過“三治”融合模式實踐，轉變了治理體系、提升了治理實效、改進了治理方式，但仍然存在著群眾力量調動不充分、法律資源分配不均等、“三治”融合還不到位等問題。有效實現基層社會治理“三治”融合，應重視基層社會自治，發揮群眾參與的作用;推行法治社會建設，發揮法治保障核心作用;堅守基層德治準則，彰顯傳統德治社會價值;建立“三治協同”關系，提升基層社會“三治”能力。

〔關鍵詞〕 自治;法治;德治;基層社會治理

〔中圖分類號〕F320.3 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-8442（2020）03-0070-04

黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化作出了重大戰略部署。在黨中央相關政策的推動下，將自治、法治、德治等要素緊密結合，是基層社會治理的出發點和落腳點。為深入貫徹落實黨中央的頂層設計，江蘇省南通市通州區著力提升基層社會治理社會化水平，圍繞著基層社會治理中自治、法治、德治融合的作用機理，探索基層社會治理的實踐路徑。

一、基層社會治理中“三治”融合的作用機理

在現代社會治理模式中，自治、法治、德治單一的模式已難以適應社會的發展，三者并非獨立互嵌的關系，而是有機融合 〔1 〕。一是法治與自治呈現內生關系，兩者辯證統一。自治以法治作為保障，承載著民主價值，需要法治對其邊界作出界定。法治以自治作為基礎，規范社會群眾共識，二者互為表里，缺一不可。二是法治與德治呈現連接關系，共同追求社會的規范有序。法治為“剛”，德治以“柔”，法治以人為強制調整，德治以人的內心自覺和社會輿論自發調整，兩個不同概念的身份結合和融合，在不同的軌道上運行，又以不同的方式調整社會秩序，共同進化。三是德治與自治形成交互關系，在基層社會治理的特定場域中產生交叉，存在共性。一方面，德治在建立普遍道德共識的過程中，以自治為基礎，以心中認可的道德作為目標，而非借助外力強加。另一方面，自治因德治而更具活力，以更有效的規范基層社會秩序 〔2 〕。

自治是法治和德治的基礎，法治是自治和德治的保障，德治則具有較高的追求，三者之間有一定的優先次序，如圖1所示，A坐標代表自治，L坐標代表法治，V坐標代表德治，三者構成基層社會治理的“三軸”，其分布的空間組合E1F1G1H1-OFGH就是“三治”融合后的社會治理空間，即“自治×法治×德治”。自治、法治與德治“指數”水平越高，對應的E1F1G1H1-OFGH體積則越大，也就意味著社會治理水平越高。

圖1 “三治”融合作用機理的三維結構圖

二、江蘇省南通市通州區“三治”融合的實踐成效

“三治”融合作為基層社會治理的新模式，其發展遵循實踐導向。近年來，江蘇省南通市通州區結合當地發展實際，探索自治、法治、德治相結合的“三治”融合模式，取得了一定的成效。

（一）治理體系得以轉變

一是黨建引領基層群眾互動。基層群眾自治的關鍵是始終把黨的領導擺在首要地位。目前江蘇省南通市通州區建立“五位一體”黨建惠民聯動工作體系，全區以15個鎮（街道）黨（工）委為龍頭、243個村（社區）黨總支為主體，通過筑牢建強“群眾家門口”黨組織的做法，把黨建工作的鏈條延伸到社區每一個領域。如五接鎮在村黨總支框架下，根據本地基層黨組織實際情況，探索總結了“三三制”社會管理模式，開展“訪民情、聽民意、解民難、辦民事”的活動，構建“一級抓一級，一級對一級負責”全方位、多層次、廣覆蓋的大黨建格局。

二是協商議事機制攏起民心民力。截至2019年12月，江蘇省南通市通州區共建成261家“有事好商量”協商議事室，實現了鎮村全覆蓋。由南通市通州區先鋒街道花園村、金沙街道育才社區等作為試點，通過社區居民選出當前最需解決的社區事務議題，提交到社區民情議事會協商討論，協商議事機制讓群眾自己“說事、議事、主事”，激發了群眾參與熱情，使政府與社區（村）組織的關系由“領導-被領導”向“指導-協助”轉變。

三是提升網格化服務工作。江蘇省南通市通州區243個村（社區）設立一般網格1 867個，專屬網格971個，配備網格員7 165名，3～5個鄰里為一個基層網格，設置鄰里服務處，網格管理服務采取“1+N”模式，不斷改進和優化專兼職網格員隊伍，實現了鄰里有形覆蓋、自治有序實施、作用有效發揮，推動了社區鄰里自治和基層網格化管理服務的有機融合，推進鄉村治理體系建設。

（二）治理實效得以提升

一是加快構建公共法律服務體系。江蘇省南通市通州區建立了具有通州特色的區、鎮、村三級公共法律服務體系，以區公共法律服務中心為龍頭、15個鄉鎮（街道）公共法律服務中心為樞紐、243村（社區）司法行政服務站為延伸，形成了公共法律服務立體化服務格局，推動了法律服務的輻射范圍。

二是多措并舉開展基層普法教育宣傳活動。江蘇省南通市通州區秉持法律標準是治理準則的理念，以多種方式推廣宣傳法律條文。法治文化陣地建設連續三年被區委區政府列入為民辦實事項目，打造了“線下+線上、傳統+創新”的法治宣傳模式，開展“德法涵養文明·共建綠色生活”等系列主題活動，借助廣播電視臺“法治專題”欄目全方位開展普法宣傳。

三是不斷完善矛盾糾紛多元化解機制。社會矛盾糾紛是社會治理中一項重要內容，江蘇省南通市通州區不斷完善矛盾糾紛多元化解的機制，積極開發重大矛盾糾紛和信訪信息排查報送信息系統，近三年來，調解成功率達到96.64%。以法治思維化解社會矛盾，提升了治理實效。

（三）治理方式得以改進

一是“選典型樹榜樣”引領示范育家風。道德榜樣具有一定的正面價值導向，往往能夠發揮引領和示范作用。江蘇省南通市通州區通過發揮榜樣的力量，在全社會范圍內廣泛開展道德評選活動，以先進典型教育人、引導人，營造出基層社會向善向好的氛圍。如曾獲評“全國文明村”的興仁鎮徐莊村開展了“十星級文明戶”“五好家庭”的創評活動，以家庭為單位，充分發揮榜樣的引領示范作用。

二是“鄉風文明工程”涵養道德淳民風。通過“以文化人”實施德治。江蘇省南通市通州區借助“通州之夜”平臺為基層群眾獻上百場文化惠民工程文藝演出，以“深入基層，服務基層”的理念推動基層文化建設，促進鄉風為民，豐富百姓文化生活，營造向善向上的社會氛圍，在基層社會形成良好的民風社風。

三是“建積分立民規”道德激勵樹新風。為發揮道德的激勵功能，江蘇省南通市通州區部分鄉鎮在基層社會治理中引入積分管理，借助德治積分，形成基層社會治理動力。如江蘇省南通市通州區川姜鎮志南村本地村民有3 700多人，外來人口有8 200多人，該村本地村民與外地人口比例為1：2，存在著治理覆蓋難的困境。通過引入德治積分管理，對低分居民進行批評教育，對高分居民實行獎勵。通過德治積分的方式，促進鄉風民風“美”起來。

三、江蘇省南通市通州區“三治”融合實踐中存在的問題

（一）群眾力量調動不充分

從治理力量的角度而言，江蘇省南通市通州區基層社會治理的方式主要為黨委領導下的居（村）民自治+社會協同。從社會治理主體的參與情況來看，治理力量仍未充分調動。一方面，居（村）民參與的積極性不夠高，鄉賢的社會威望并未有效發揮作用。當前，全區居（村）民的參與情況，以居委會干部和退休人員為主，中青年居民參與度不高，社會工作者和志愿者的水平參差不齊。另一方面，社會協同力量的參與不足。江蘇省南通市通州區社會組織孵化基地一直處于籌建過程中，受資金和場地影響，處于相對落后的地位。

（二）法律資源分配不均等

從整體上來說，雖然江蘇省南通市通州區的各社區、村居都得到了一定的法律資源分配，但是在資源分配的額度上仍存在著不均等的現象。越往基層，資源相對匱乏越明顯，地域間、城鄉間、鄉鎮間也存在著資源分配不均等的現象。如在基層公共法律服務資源的分配上，目前全區15個鎮（街道）實有公共法律服務人員129人，其中專業法律人員僅45人，主要集中在城市社區，農村地區存在著法律專業人員緊缺、分配不均衡的問題，引發了供需矛盾，限制了基層治理職能發揮。

（三）“三治”融合還不到位

自治、法治、德治融合的社會治理模式，要“將三種治理要素有機結合，構建完善的鄉村治理機制” 〔3 〕。從實踐上來看，“三治”在一定程度上還只是“三合板”，并未成為“混凝土預制板”。如江蘇省南通市通州區川姜鎮志南村雖然引入積分制開展了基層治理工作，但目前積分制的評價內容仍僅限于垃圾亂扔、違章建筑建造等德治層面，還未更好地將積分制與法律規則有效融合。

四、優化“三治”融合實踐的路徑

（一）重視基層自治，發揮群眾參與的作用

基層自治是群眾自發性的積極參與和國家政權有意識的推動介入相結合的產物，因而要不斷拓展基層自治的實踐形式，尊重和維護基層群眾自治的自發性力量，調動群眾參與的積極性和熱情，發揮其參與其中的基礎性作用。一要發揮人民主體性作用。建立健全群眾自治機制。一方面，要不斷擴大協商議事室的影響力，開展協商議事樣板觀摩活動，調動群眾自我管理的積極性。另一方面，要進一步強化先鋒街道、育才社區協商議事室的典型示范作用。借助榜樣示范作用，調動更多村民的參與熱情，投身到基層社會治理中。二要優化基層工作隊伍人員結構。對社會工作者和志愿者組織定期集中培訓和跟班學習，切實提升基層工作者的理論知識和實踐經驗。提高工作人員業務能力，更好的開展基層社會治理工作。三要強化多元自治權威的良性互動與協同共治。在基層自治主體呈現多元化的背景下，群眾自治主體不再僅僅局限于居（村）委會本身，應該向人民團體、社會組織等不斷延伸，增強社會協同力量在基層自治的活力。如江蘇省南通市通州區川姜鎮家紡產業的商會組織、行業協會較為豐富，針對這一特點，可以發揮多元主體的力量，在自治的同時，各治理主體保持高度聯動協同。

（二）推行法治社會建設，發揮法治保障作用

推行法治社會建設是對全面依法治國的貫徹落實，是促進多元社會主體參與公共事務的有效之舉。為保證社會治理主體地位合法、行為依法、成員守法，要不斷樹立法治思維，發揮法治保障的核心作用，推進社會治理法治化。一要均衡法律資源分配，提供專業的法律服務。一方面，要不斷深化公共法律服務體系，充分發揮村（居）法律顧問的作用，強化“一村（社區）一法律顧問”的資源配置，面向基層集中實施一批法律服務扶貧項目，為貧困群眾提供優質、高效的公共法律服務。另一方面，要加強法律服務專業人才的引進，以政策的扶持吸引更多律師、基層法律工作者加入到公共法律服務隊伍中來，尤其是深入農村一線地區。二要樹立規則意識，規范治理運行機制。不斷強化各項流程和規章制度的程序性，建立和完善公示制度、信息公開制度等。一方面，各社區（村）通過公開欄、網絡等方式公開群眾的公共事務，接受群眾監督。另一方面，各社區（村）通過建立理財小組，強化村務監督委員會的作用。三要堅持法治思維，以法治化方式化解社會矛盾糾紛。學習借鑒新時代“楓橋經驗”，注重發揮律師和村（居）法律顧問在預防和化解矛盾糾紛中的專業優勢，積極發展人民調解、行政調解、行業專業調解，不斷提升運用法治思維法治方式化解社會矛盾水平，全力維護社會大局穩定。

（三）堅守基層德治準則，彰顯傳統德治社會價值

基層社會治理中融入德治理念，在一定程度上能夠促進城鄉形成共同的價值理念，增強群眾的認同感和歸屬感，共建精神共同體。加強德治的道德教化作用，使德治與自治、法治相得益彰。一要以文養德。適應新時代發展要求，繼承傳統文化中的精華。一方面，各社區（村）結合各社區（村）實際，凝練具有特色的文化品牌，如“家文化”“善文化”等，做大做精文化品牌，著力打造家門口的文化樂園。另一方面，借助本地區的文化資源優勢，通過陣地建設，在全區范圍內開設“農家書屋+四點半課堂”、社區文化活動室等，為群眾提供公共文化產品，豐富精神食糧。二要以評弘德。開展道德評議活動，組織動員居（村）民評議個人、家庭、社會的道德狀況，嚴格評議程序，注重評議結果的運用，形成崇德向善的濃厚氛圍。三要以規立德。鄉規民約作為一項非正式制度，承載著傳統文化中的道德價值，要繼承鄉規民約中的積極性因素。將社會主義核心價值觀內化為村規民約的基本價值內涵，在尊重居（村）民利益訴求的基礎上，選擇性改造，使之適應新時代的價值追求，引導居（村）民講求團結友愛、敬業奉獻、誠實守信。

（四）建立“三治協同”關系，提升基層社會“三治”能力

“三治”融合社會治理模式在實踐的過程中需要保有整體性，要把握通盤設計，統籌兼顧，走向高質量的“三治”融合道路。一要把握治理邊界，開展協同共治。碎片化分散開展自治、法治、德治，不利于“三治”融合的實踐。可探索將原本分散在民政部門的“指導城鄉自治組織自治”工作、司法部門的“社區矯正、基層法治宣傳”工作、宣傳部門的“文明創建”工作，以及相關部門涉及社會治理的工作進行有機整合，統一開展“三治”工作的實施、監督、評估工作。二要創新治理載體，提升治理實效。探索“三治”協同的有效載體，如在居（村）委會等自治平臺中融入監事會、調解委員會等團體，在自治的基礎上不斷弘揚法治精神和堅守道德底線。針對婚喪嫁娶的鋪張浪費問題，各社區（村）可以借鑒嘉興桐鄉“村規民約+文明評判”組合拳的方式，以“三治”相融的方式扼住攀比之風，實現基層社會治理的有序推進。

縱觀可知，在基層社會治理中，自治、法治、德治三者是可以結合乃至融合的，自治是“常態機制”，落實在基層社會治理的方方面面，德治是“先發機制”，在治理過程中起到預防作用，法治則是自治與德治的“保障機制”。三者相輔相成、融為一體，提升基層治理現代化水平。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳 濤，李華胤.“箱式治理”：自治、法治與德治的作用邊界與實踐效應——以湖北省京山市鄉村振興探索為例〔J〕.探索，2019（05）：107-115.

〔2〕郁建興，任 杰.中國基層社會治理中的自治、法治與德治〔J〕.學術月刊，2018（12）：64-74.

〔3〕丁 文，馮義強.論“三治結合”鄉村治理體系的構建——基于鄂西南H縣的個案研究〔J〕.社會主義研究，2019（06）：109-115.

責任編輯 梁 昀