大慶市社區治理的局限性及對策研究

任藝 柴子倩 鄭浩

摘要：本文根據大慶市不同時期社區社會組織形成的歷史背景和條件，將大慶的社區社會組織發展歷程歸納為“單位制”、“街社制”、“社居制”、“一街雙社”四個發展時期。新時期背景下大慶市社區社會組織參與社區治理存在政策法規不健全、社會資源不充足、內部治理能力弱、外部監管不到位等突出問題。從轉變政府職能、開發資源渠道、加強內部治理能力、創新監督機制等方面給出建議，以實現大慶社區社會組織良性治理，規范社區治理結構。

關鍵詞：大慶社區;社會組織;發展歷程

一、大慶社會組織的發展歷程

（一）“單位制”時期（1979年-1999年）

大慶城市治理和大慶油田單位制治理結構自成一體，社會成員依附單位，各單位從屬于政府的社會治理格局。這一時期的社區社會組織與單位制緊密相連，社區社會組織主要依托于單位發展，實際上，這一時期還不能說是完全意義上的社會組織。在規模、行業分布、作用發揮等各方面還不完善，完全是一種自發隨意化的組織。

（二）“街社制”時期（2000年-2012年）

2000年，根據中央發布的社區建設指導性文件《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，大慶市進行了改革與探索，成立了29個街道辦事處，300多個居民委員會，形成了“市-區-街-社”四級社會管理層級。大慶市范圍內在街道辦事處牽頭下，在管轄社區內成立了一定數量的合政府社會事務工作的社區社會組織，類型包含計劃生育協會，治安巡邏隊、關愛殘疾人協會，老年人協會等。

（三）“社居制”時期（2012年-2018年）

2012年10月，大慶市委市政府下發了《關于深化基層社會管理體制改革的決定》，將原有的29個街道辦事處，300多個社區整合成70個社區工作站，明確提出扶持和發展社區社會組織的要求。每個區至少建立一個社區社會組織孵化站，扶持承接政府民政職能，同時確定了社區社會組織實行備案管理的基本形式，迎來了注冊和備案組織數量快速增長、組織類型豐富多樣、活動開展豐富多彩的快速發展時期。

（四）“一街雙社制”時期（2018年至今）

2018年底，大慶市政府印發了《關于進一步深化大慶市基層社會管理改革的實施方案》，將原有的70個社區工作站組建成43個街道辦事處。新的改革措施在實現了“區-街-社-居”縱向管理的基礎上，街道在管轄社區內設立社區服務中心為無級別事業單位，強調社區服務中心負責培育、扶持轄區內各類社會組織，豐富和拓展便民服務內容。習總書記也多次強調“社區是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩固”。

二、大慶市社區組織存在的突出問題

（一）政策法規維度：立法缺失，門檻過高

大慶市雖然針對社區社會組織已經出臺相關政策，降低了成立門檻，但備案登記后，社區社會組織依然存在著隱性壁壘，需要找到合適的業務主管部門。一方面社區社會組織涉及的服務范圍比較廣，從文體類活動到養老服務，從教育培訓到就醫服務，很難找到合適的業務主管部門;另一方面，業務主管單位本身“沒好處”又不愿意“招惹麻煩”。由于難以“掛靠”業務主管部門，很多社區社會組織沒有合法身份，對其開展活動造成很大困擾，且缺乏法律保護。

（二）社會資源維度：經費緊張，場地缺乏

大多數社區社會組織由于創收能力弱，面臨資金難題，隨時面臨關閉的危險。根據調查，大約半數的社區社會組織在活動場地方面受限，或因面積不足，或因場所不固定，已經成為制約其發展的一個重要瓶頸。由于缺乏資金，很多活動無法開展，只能在露天公共場所組織些活動，直接影響了活動組織的頻率和質量。

（三）內部外部治理維度：能力不足，管理薄弱

在治理結構方面，社區社會組織在形式上注冊為法人，但在現實運行中，缺乏與社會組織相適應的治理機構。理事會不健全，規模小的沒有理事會，規模大的雖然有理事會，但其成員多為發起人或投資人，沒有其他社會人士的參與。組織內部管理無序，日常運行缺乏規范性，部分組織雖然建立了章程，但大都不按章程辦事，加上法律上的合法化問題，也沒有相應管理主體進行監督。由于主管部門強調各自工作的重要性，客觀上存在著“業務部門無力管，登記機關無法管，社區街道無權管”的問題。

三、大慶市社區社會組織良性發展建議

（一）加快政府職能轉變，建設社區社會治理新局面

社區組織發展與政府職能轉變存在密切聯系，按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的職能定位，將政府“不該管，也管不了”的職能轉移下放給了解居民訴求的社區社會組織。特別在行業管理、社區事務管理以及技術性或公益性服務方面，要突出社區社會組織的資源優勢和能力特點，從政府直接操盤轉向誘導社區社會組織運作。既可以保證政府資金使用和機構運轉的高效，又能保證公共物品和公共服務的有效供給，形成政府與社區社會組織良好的合作伙伴關系。具體而言，政府需要拓展對社區社會組織扶持的力度和角度，給予其制度上的保障和推動，有效破除社區社會組織在發展過程中遇到的阻礙和困境，推進社區社會組織發展長效機制的建立。

（二）強化政府扶持力度，開辟多渠道資源融合

我們國家在非盈利相關政策中雖有所開展，但仍然較為粗糙，應借鑒參照國外非營利組織的稅收政策，在堅持稅收優惠的同時，對享受政策的主體范圍、比例標準、前置條件等進行細化。對于社區內的草根型和純公益性社區社會組織，不應硬性地以是否登記注冊為標準，要做寬政策扶持準入條件，對其社會捐資和業務性收人進行減免稅。對于分組政府職能參與社區建設和管理的社區社會組織，應擴大優惠稅種，除對公益性服務免征營業稅、所得稅和對社會捐資免稅外，還要按比例減免由政府委托授權其項目或服務所產生費用的稅收，通過稅收優惠規范其服務活動。對向社區社會組織捐贈資助的單位和個人，應根據受捐贈單位性質作用的不同及款項用途的不同，有所側重地進行稅收減免，使其獲得多渠道的運作資金。

（三）加強自身能力建設，創新外部監督機制

社區社會組織自身要建立有效的人才培養機制，確保始終按照“精簡、高效”的原則，根據組織實際職能和崗位需要，根據人員特點進行科學合理的選拔和配備，避免產生由于職責不清導致的推諉扯皮和浪費人才現象。其次，與政府合力推行人力資源保障舉措，這是破除社區社會組織“用人難、留人難”困境之關鍵。

建立公眾監督機制。實行信息公開制度，要求社區社會組織向社區居民，特別是捐贈人公布組織章程、組織機構、活動情況和財務管理等相關情況，并從制度上予以保障，由被動監督向主動監督逐步轉化。同時，利用媒體及時性強、覆蓋面廣、影響力大的特點及其導向和威懾作用，運用傳媒在披露信息和促進社區社會組織透明度方面的重要優勢，增強監督。

參考文獻：

[1]孫義洪，蘇楠，賈偉.疫情防控視角下社區治理創新的趨勢與對策分析——以濟南市為例[J].中國民政，2020（18）：20-22.

[2]吳姝嫻.我國社區微治理研究的動態與展望[J].太原城市職業技術學院學報，2020（08）：32-35.

作者簡介：

任藝（1992-），女，漢族，黑龍江大慶人，黑龍江八一農墾大學人文社會科學學院，助教;

柴子倩（1993-），女，漢族，山西臨汾人，黑龍江八一農墾大學人文社會科學學院，助教;

鄭浩（1988-），男，漢族，陜西寶雞人，黑龍江八一農墾大學人文社會科學學院，講師。

課題項目：大慶市哲學社會科學規劃研究項目“改革背景下大慶社區社會組織參與社區治理研究”的階段性成果（項目編號：DSGB2020057）。