便利化與防風險：服務貿易外匯管理路徑探索

宋宏遠

為進一步推進貿易投資便利化、促進服務貿易發展，國家外匯管理局于2013年實施服務貿易外匯管理改革，出臺《國家外匯管理局關于印發服務貿易外匯管理法規的通知》（匯發[2013]30號，以下簡稱新法規）。新法規推出后，極大地便利了服務貿易外匯業務辦理，受到廣大銀行和企業的一致好評，但從近年來運行的情況看，便利化提升的同時也給個別違規資金流出提供了可乘之機，如何實現便利化與防風險的平衡和有機結合，是需要深入思考的課題。

一、便利化：服務貿易新法規的落實

2001年，我國正式加入世界貿易組織，極大地激發了我國企業和宏觀經濟活力，在世界經濟中的貢獻度迅速攀升。2008年，全球金融危機爆發，世界經濟發展進入調整期，不可避免地對我國經濟發展產生一定的影響。在此背景下，為進一步與全球接軌、滿足日益完善的社會主義市場經濟建設需求，國家外匯管理局著力提高外匯管理服務水平，為涉匯主體減負和提高便利性。2010年，時任國家外匯管理局局長易剛正式提出“五個轉變”理念：從重審批轉變為重監測分析，從重事前監管轉變為強調事后管理，從重行為管理轉變為更加強調主體管理，從“有罪假設”轉變到“無罪假設”，從“正面清單”轉變到“負面清單”。“五個轉變”既是對當時外匯管理工作思路作出的總結，又為外匯管理工作的開展指明了方向。按照“五個轉變”的總體思路，作為外匯管理體制改革的重要組成部分，服務貿易新法規以貫徹落實國務院關于金融支持實體經濟的有關要求、推進貿易投資便利化、促進服務貿易發展為宗旨，全面清理服務貿易相關法規、大幅簡政放權和簡化單證審核，具體包括：

（一）深度清理法規文件

加入世界貿易組織后，我國深入推進服務業改革，著力擴大服務業開放，服務貿易業務規模和種類不斷增加。為保障服務貿易外匯管理，國家外匯管理局陸續配套出臺涉及無形資產、利潤股息紅利、旅游、遠洋海運等若干細則法規，這些法規散落而不成體系，并且部分法規時效性較短，導致市場主體存在一定看不懂、不會做、不敢做現象。新法規對服務貿易外匯業務相關法規依據進行了系統的梳理，清理廢止歷年來服務貿易相關法規52項，為金融機構辦理業務提供了清晰簡明的依據。

（二）全面取消行政審批

新法規出臺前，單筆等值10萬美元以上的特殊服務貿易售付匯業務均需到外匯局經過審批取得核準件后方可到銀行辦理相關業務，新法規取消了所有服務貿易售付匯業務核準，相關業務可在銀行直接辦理，極大節省了企業的時間和人力成本。

（三）大幅縮減審核資料

新法規出臺前，服務貿易外匯業務不論金額大小一律需要在外匯管理局或銀行進行真實性審查。新法規出臺后，單筆等值5萬美元以下的服務貿易業務原則上可不審查交易單證，據統計此類業務約占服務貿易業務總量（筆數）的88%，此政策大大方便了小額服務貿易外匯收支，突出服務貿易便利化原則。仍需審核單證的業務，所需審核單證也得到了簡化和合并，取消了包括對外付匯稅務證明在內的絕大部分主管部門核準、備案文件的審核要求。

服務貿易新法規的出臺順應和貫徹了我國《服務貿易發展“十二五”規劃綱要》精神，致力于進一步助推經濟發展方式的轉變，深化改革開放，使服務貿易外匯業務辦理得到了極大的便利。

二、防風險：新法規催生的監管新需求

服務貿易外匯管理改革不斷釋放政策紅利，切實促進了貿易便利化水平，提升了外匯管理服務涉外經濟發展的能力。但同時，受利益的驅動，個別企業和個人為了私利鋌而走險，鉆政策、法律法規空子，借道服務貿易實現資金的跨境違規擺布。

（一）資金跨境違規擺布的目的和表現

違規目的和行為主要表現為：一是因我國資本項目尚未實現完全可兌換，部分性質的資本項目資金被禁止跨境流出入或審核資料較多、流程相對煩瑣，行為人虛構合同和相關證明材料，借道服務貿易流出入資金實現其可行性或便利性;二是因貨物貿易在進出口關稅、退稅方面政策影響，且貨物貿易資金常需要有金額相對應的進出口關單進行匹配，行為人虛構合同和相關證明材料，借道服務貿易流出入資金以享受稅收優惠或避免提供相應的業務審核資料;三是因單筆等值5萬美元以下的服務貿易業務原則上可不審查交易單證，且單筆等值5萬美元以上的大多數種類的服務貿易業務付匯均需要進行稅務備案，為避免提供相關證明資料或規避后續的納稅義務，部分行為人將單筆大額業務分拆至5萬美元以下的多筆業務;四是不排除個別地下錢莊通過虛構合同和相關證明資料借道服務貿易實現境內外資金的平衡。

就新法規出臺后服務貿易外匯業務可能出現的監管風險，國家外匯管理局也早有預料。2013年政策出臺伊始，國家外匯管理局答記者問就提到了下一步服務貿易工作重心之一就是強化均衡管理和事后管理：加強對服務貿易外匯資金流入、流出的雙向監測，建立由宏觀分析、中觀監測、微觀核查緊密結合的非現場監管體系，并輔以必要的現場核查、檢查，加強風險防控。

盡管如此，跨境資本的逐利性決定了其必然是由低回報國家地區向高回報國家地區流動。這些異常資金的跨境流動在一定程度上降低了我國國際收支統計的準確性、影響國際收支平衡、增加了資本市場泡沫、加大了金融危機爆發的可能性，進而也影響到我國金融、經濟決策的制定。

（二）典型案例

2017年，外匯管理局服務貿易監測系統高頻累計大額預警指標自動預警，XY公司在一定時間段內服務貿易外匯支出頻繁且合計金額較高。通過對該公司外匯業務的整體分析發現：2016年7月至2017年6月，XY公司在一年內，以代付6家淘寶網店數據庫服務費的名義向丹麥A公司支付服務費37筆，金額共計1054萬克朗（約合154萬美元），且每筆金額均小于5萬美元，存在分拆嫌疑。通過跨境資金流動與監測分析系統對該企業外匯業務延伸分析發現，除服務費支出外，該公司未發生其他外匯收支。

經過業務系統查詢、互聯網調查、側面了解和調閱銀行留存購匯資料了解到，XY公司成立于2015年8月，經營范圍為國際貿易及傭金代理、咨詢服務等。該公司與丹麥A公司簽訂合作協議，作為其境內服務公司，為丹麥A公司代付其境內客戶服務費。丹麥A公司分別與境內6家淘寶店鋪簽訂了服務協議，服務項目為國外實時視頻采購費、國際及國內郵政服務費、咨詢服務費等;XY公司分別與6家淘寶店鋪簽訂了代付協議。M銀行售匯時審核了XY公司提供的協議和發票。XY公司業務相關留存資料在邏輯和流程等方面不存在任何問題，但綜合分析上述信息，發現該公司業務存在以下疑點：一是對外付匯業務單筆均不超過等值5萬美元，存在通過分拆規避稅務備案和避免提供更加翔實證明材料的嫌疑;二是作為一家縣域公司，在開業后資金流水迅速擴大，業務規模與服務費資金規模匹配度存疑。綜上，外匯管理局決定將該公司相關業務列入現場核查。

外匯管理局對XY公司開展現場核查伊始，該公司堅稱其對外支付均為淘寶業務產生的服務費，單次金額不超過5萬美元的原因是其境外客戶要求其按照1周左右為一個周期進行集中付匯;而業務規模較大的原因是其總公司原本就有客戶積累，現將部分客戶分流在其公司名下。現場核查工作一時陷入僵局。

經過統籌考慮，核查人員分別從資金和業務兩個角度尋找漏洞：一是從銀行調閱企業資金往來流水，從交易時間、交易金額和交易對象幾個方向與購付匯業務進行印證，發現企業購匯資金來源與購匯事實存在不符，大部分購匯資金非6家協議淘寶店鋪劃款。二是進一步延伸查閱企業提供的支付寶流水、淘寶店鋪銷貨清單等資料，發現店鋪業務量較少，與付匯規模相比單筆服務費畸高，不合常理。

掌握了上述線索后，外匯管理局對XY公司法人賈某進行了約談。賈某承認其服務貿易項下購付匯存在造假行為，其大部分付匯資金屬性為貨物貿易：XY公司與丹麥A公司、6家淘寶店鋪為關聯企業，對外支付服務費的人民幣來源大多為賈某個人賬戶資金。1054萬人民幣購匯資金中6家淘寶店鋪服務費僅為94萬元，其余資金多為貨款。將貨物貿易付匯以服務費名義對外支付的主要目的是可節省其境外公司的稅款。同時通過將單筆金額設定為均小于5萬美元，無須稅務備案，逃避向國內稅務部門繳納服務貿易項下的稅款。

根據《中華人民共和國外匯管理條例》（以下簡稱《外匯管理條例》）第四十八條“有下列情形之一的，由外匯管理機關責令改正，給予警告，對機構可以處30萬元以下的罰款，對個人可以處5萬元以下的罰款：（一）未按照規定進行國際收支統計申報的;（二）未按照規定報送財務會計報告、統計報表等資料的;（三）未按照規定提交有效單證或者提交的單證不真實的;（四）違反外匯賬戶管理規定的;（五）違反外匯登記管理規定的;（六）拒絕、阻礙外匯管理機關依法進行監督檢查或者調查的”，外匯管理局對XY公司予以罰款處理。鑒于該公司存在分拆逃稅嫌疑，外匯管理局同時將XY公司可疑線索通報當地稅務部門。

M銀行在辦理業務過程中審核資料流于形式、未盡職開展客戶調查，使XY公司在短期內以虛假單證頻繁分拆，將海外代購貨款借道服務費名義匯出境外，存在一定過失。鑒于該案例的隱蔽性，綜合考慮后，外匯管理局對M銀行進行了約談警示，未予以罰款。

服務貿易種類繁多，新業務層出不窮，多為“無形”服務，隨意性和可構造空間較大，許多時候僅審核合同、發票等憑證材料較難確定交易的真實性。且隨著科技的發展、違規者應對能力的提高和經驗的逐漸豐富，違規行為必然有針對性地日趨隱蔽，表面存在“硬傷”的外匯業務減少，監管部門通過監測核查要發現問題的難度與日俱增，本案例即帶有多個典型特點：一是業務涉及跨境電商等貿易新業態。隨著跨境電子商務發展，部分企業的貿易模式由B2B逐步向B2C轉變，貿易進出口由低頻大宗批量變為高頻小額碎片化，并且貨物貿易與服務貿易業務的交叉融合進一步深化，貿易新業態派生而出的監管真空帶和薄弱帶被不斷發現和利用。二是業務境內外雙方為關聯公司。其在構造貿易方面存在較大的便利性，構造成本極低。三是企業“反偵查”能力日益增強。隨著應對銀行和外匯管理局調查、檢查經驗的增多，企業構造業務的框架日漸合理，細節方面不斷完善。該案例在被外匯管理局確認違規之前，銀行已多次對業務真實性和合理性產生懷疑，但均被當事企業搪塞過關。

三、便利化與防風險的平衡

一系列改革舉措雖然優化了服務貿易外匯管理方式，但并不意味著完全取消外匯管理，便利化與防風險相結合是服務貿易外匯管理改革的重要原則。2017年，時任國家外匯管理局副局長方上浦在對我國跨境資本流動的新變化進行研究的基礎上指出：便利化和防風險是外匯管理的兩條主線，必須統籌兼顧，不可偏廢。通過落實主體監管思路，建立一體化監管模式，促進跨境資金有效監管與促便利的有機統一。既要減少行政干預，促進管理更加開放、便利，提高市場經濟活力;又要提高防范風險的意識和水平，真正做到放得開、管得住，以達到既不干擾企業正常經營活動，又能夠提高外匯管理針對性和有效性的目標（徐珊，2014;盛捷，2015）。

想在浩如煙海的業務中對此類“表面真實、實際虛假”的構造貿易業務實現“大海撈針”，必然要求外匯管理局和銀行及時總結經驗規律，充分開發和利用科技手段，逐步形成一套完整的監管防御體系并不斷進行優化。

（一）進一步強化銀行事前事中審查能力

一是外匯管理局應壓實銀行審核責任和義務。銀行作為外匯業務風險防控的第一線，責無旁貸地承擔著業務真實性審核義務。對于銀行責任的落實，外匯管理局首先要從銀行制度落實入手，定期檢查銀行內控制度執行情況、操作規程更新情況、自查和內部檢查情況等。同時定期不定期開展銀行業務專項檢查和抽查，對于發現的問題，外匯管理局應加大處罰力度，對情節嚴重的銀行網點，應及時責令其停止經營相關外匯業務，通過相對嚴厲的懲罰措施來強化銀行的責任心。二是銀行應主動強化業務風險防控意識。對于新客戶，銀行在為企業辦理首筆業務前，應做好盡職調查，整體掌握企業的業務范圍、業務規模、發展態勢等基本情況，并在后續的業務合作中保持持續的監測，對企業可能“合理發生”的業務種類和業務規模要有所預估。在業務辦理過程中，銀行務必不能拘泥于單證表面一致，應切實履行“展業三原則”，結合前期盡職調查對企業的業務合理性進行評估，在此基礎上，再加強對企業提交業務材料真實性、一致性和合規性的審核。同時應提高敏感性，對偶發大額、交易頻繁、特殊類型業務、階段性規模大增等異常交易加大審核和自查力度，及時將有關情況向外匯管理局報備。

（二）外匯管理局作為業務監管部門應做好事后篩查與核查

外匯管理局在服務貿易業務事后核查中應找準突破口，不能滿足于業務的表面真實，在審核業務留存合同、發票等檔案資料時要融入資金流和業務流匹配分析，充分利用比銀行更加便利和全面的數據優勢，統籌分析業務相關企業全部資本項目和經常項目外匯業務規模和趨勢，做好人民幣與外幣資金的勾稽關系分析，強化交易背景合理性核查。例如本文所涉及案例，僅從購匯留存資料表面看，協議發票表面齊全，只有延伸核查其購匯資金的真正來源，并查閱網店交易流水，才能發現企業購匯資金來源與購匯事實不符，不具有真實交易背景。同時，外匯管理局應進一步優化監測指標、異常評估體系和預警模式，廣口徑采集主體信息，盡可能補充交易背景判斷信息，不斷強化一體化動態預警監測機制。

（三）切實加大隨機抽查比例

2015年8月國務院辦公廳發布《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，要求全面推行“雙隨機、一公開”監管模式。雙隨機監管的初衷是避免執法部門選擇性執法、對經濟主體造成過多影響。從實踐來看，“雙隨機”逐步發揮著更大和更完善的作用。目前，服務貿易外匯業務監管無論業務經辦銀行事前審核和事后自查還是外匯管理局的事后監管，工作重心都是放在大額、高頻、特殊項目等重點特征業務方面，受此影響，部分違規業務存在向“非重點業務”轉移的可能。此外，不排除“非重點業務”本身就存在監管漏洞，所以除對上述重點特征業務要予以重點關注外，應按企業、按業務類別等定期開展隨機抽查，實現對所有銀行、企業和業務的全覆蓋“隨機普查”，避免有漏網之魚，這是重點監管之外的有效、必要補充。

（四）深挖典型優秀案例，實現舉一反三

一個案件的發生少有是獨立的，大多代表了同一類資金運作的需求和偏好。外匯管理局應做好核查檢查案件的倒向推演和分類匯總，形成典型案例及時對內部和銀行進行分發以供學習，確保查實一個問題、總結一類特點、杜絕一批違規。同時，要著力將典型案例實現標簽化，例如上述案例可以總結提煉出“新設企業”“規模迅速增長”“高頻”等多個關注標簽，通過對標簽的積累和重新組合應用，以實現對高風險企業的實時監測和及時預警。

四、政策建議

監管是手段，而便利化是目的。在支持服務貿易長足發展進程中，外匯管理局需要做的是通過“管得住”來維持秩序穩定、保障公平競爭，在此基礎上進一步實現便利化。要從根本上實現防風險與便利化的有機結合，仍需要在宏觀和政策層面進一步優化：

（一）進一步從立法層面提高違規犯罪成本

實踐來看，違規犯罪行為僅僅是少數企業和個人的行為，從經濟發展需求和監管成本、監管效率考慮，“無罪假設”前提下的便利化監管是大趨勢。監管部門應適當考慮通過加大處罰力度、提高犯罪成本來減少違規犯罪行為的發生。作為外匯管理的上位法，《外匯管理條例》最后一次修訂于2008年，筆者認為，相對于目前有些類型的嚴重違法違規行為，其部分處罰條款設定較輕，已無法完全適應當前的外匯管理處罰需求。例如其第四十八條規定六種違規行為對企業封頂罰款30萬元人民幣，對于大額、巨額違規來說，缺乏有效的威懾力。所以應考慮在適當的時機對現行《外匯管理條例》進行再次修訂，實現對外匯管理領域實質性違規的高壓打擊態勢，保持震懾效果，使社會主體的行為習慣由不能違規向不敢違規轉變。

（二）實施正向激勵機制，探索施行服務貿易主體分類管理

為提升服務貿易外匯管理的針對性，引導企業積極遵守服務貿易外匯管理政策，可考慮借鑒貨物貿易主體分類管理模式，實現服務貿易主體分類管理。鼓勵銀行積極構建綜合評價指標體系，篩選出符合本行條件的優質企業，為此類企業真實合法合規的經常項目購付匯、收結匯及劃轉等業務提供更加便利的服務。同時，銀行對于有違規前科等風險綜合評價指標較高的企業則可提高單證審核標準，切實加強風險防控力度，進一步提高此類企業的違規成本。

（三）完善服務貿易聯合監管機制

服務貿易外匯管理改革在給予市場主體更多便利的同時，也對監管能力提出更高要求。服務貿易數據與外匯、商務、稅務、海關等部門息息相關，均有較大的利益關聯，例如外匯部門的資金往來、商務部門的政府獎勵、稅務部門的稅收優惠、海關部門貨物貿易與服務貿易業務的交叉等等，如果監管部門間數據往來不暢，極易被不法分子鉆空子，在各部門數據真空帶游走。外匯部門應切實加強同商務、稅務、海關、工商等多部門的協作和配合，重點加強溝通協調、信息共享、調查研究和聯合檢查等工作，形成管理合力、提高監管效率。同時，探索實現部門間監管互認和聯合懲戒，通過“一處違規，處處黑名單”的“大監管”模式，切實提高違規成本，也為合規守法企業營造更加便利和正向的營商環境。

（責任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS，GX）