城鎮化進程中鹽城市農村人力資源的開發策略

趙紅軍

關鍵詞：城鎮化;鹽城市;農村人力資源開發;職業教育

中圖分類號：G725文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）07 — 0132 — 03

李克強總理在2019年政府工作報告中提出，“要扎實做好高校畢業生、退役軍人、農民工等重點群體就業工作，加強對城鎮各類就業困難人員的就業幫扶”。〔1〕城鎮化是衡量一個國家和地區經濟發展水平的核心要素，也是提升人民生活水平，改善生活質量，提升民眾綜合素質的關鍵。江蘇省鹽城市建市30多年來，經濟社會快速發展，伴隨著工業化進程的加快，城鎮化發展水平也不斷提高，城鎮規模、人居環境等方面都發生了質的變化。但是隨著城鎮化步伐的加快，農村人力資源開發也暴露出了不少問題，已經成為制約城鎮化水平和質量的瓶頸。從實踐效果看，職業教育是農村人力資源開發的主要手段，也是實現農村精準脫貧的重要方式。

一、鹽城市城鎮化進程的主要表現

（一）城鎮化進程總體偏慢。據統計，目前鹽城市城鎮化水平為58%左右，低于江蘇省全省65%的平均水平。鹽城市城鎮化的發展正處于轉型上升期，具有較大的發展潛力。整體來看，鹽城城鎮化水平呈現“區里高于縣（市）、南部高于北部”的不均衡現象。

（二）發展方式較為粗放。一是產業結構不盡合理。鹽城作為江蘇省最大、全國前列的農業大市，產業結構調整明顯滯后于經濟發展，第二、第三產業比重位居全省后位。二是土地利用不集約。城鎮建筑密度和容積率偏低，農村居民點用地數量大、布局分散。三是生態環境不如意。鹽城市不少化工園區對生態環境構成了一定威脅。

（三）城鄉差距依然較大。由于教育、醫療、文化等方面的優質資源集中在市區和縣（市），城鄉公共服務水平差異較大。農村中小學辦學條件、師資力量、教育教學質量不高，基層醫療衛生機構公共衛生專業人員不足，公共文化服務設施覆蓋率處于全省較后的位次。

二、鹽城市農村人力資源的整體態勢

城鎮化進程依賴于當地人力資源水平，鹽城市人力資源的供給主要來自于農村。自2015 年以來，隨著鹽城市農村醫療水平的不斷提升，農村人口出生率較高，提供了充沛的人口資源。但是，鹽城地區不少勞動力外流，致使農村勞動力整體水平較低，特別是高技術技能人才供給與實際需求存在脫節。目前，鹽城地區農村人力資源現狀主要呈現以下特點：

（一）存量大且勞動力過剩

近年來，隨著城鎮化的加快推進，鹽城市農村人口占總人口的比重呈不斷下降的趨勢，但比重仍然較大。由于農村產業結構相對單一，主要以農業為主，耕地面積又逐年減少。整體而言，鹽城地區農村勞動力資源需要進一步加大開發力度，提升技術技能水平，促進農民增收，打破城鄉二元結構，為全面建成小康社會打下堅實基礎。

（二）總體質量不高且綜合素質偏低

農村人力資源的質量主要表現在農民學歷水平、科技素養、身體素質、管理經營能力等方面。從接受教育的年限和層次來看，鹽城地區農村勞動者整體文化水平偏低。從科技素養來看，農村勞動力科技知識和科學操作水平明顯偏低。農村普遍缺乏技術推廣人員，大部分農民未接受過相關技術培訓。在現有的農村勞動力培訓活動中，以理論化培訓為主，而且頻率不高。從身體素質、醫療衛生條件上看，隨著經濟發展水平的持續提升，農村勞動力的健康狀況已經得到了明顯改善，但與城市相比仍有較大差距。

（三）整體結構不平衡

產業分布方面的不合理是鹽城農村人力資源結構的失衡主要表現。第一產業是鹽城地區農村勞動力分布的主要產業，且比重相對較高。隨著城鎮化進程不斷加快，從事第二、第三產業的農村勞動力數量也呈增長態勢，但依然較少。

三、職業教育視域下鹽城農村人力資源開發的主要問題

（一）政府管理缺位，農村職教協同發展的機制失靈

1.經費投入不足。從全市范圍來看，鹽城市在農民繼續教育與培訓工作中投入的經費總體偏低。在具體運行過程中，政府下達的經費總量與實際到位資金數目存有差距。根據調查，在鹽城市城區下轄的13個鄉鎮（街道）中，基本都沒有將教育經費真正落實到位。

2.重視程度不夠。農民職業教育與培訓在地區整個繼續教育事業中處于邊緣地帶。鹽城地區尤其是一些縣域社區培訓中心，普遍都缺乏獨立的法人實體和人員編制。還有不少成人教育機構的教師編制掛靠在中小學，沒能體現出一種類型教育該有的地位。

3.部門協調不暢。協調發展是新型城鎮化進程的重要特征之一，在農村人力資源開發過程中，相關部門應通力合作、統籌協調。但在具體事務中，不少部門各自為政，缺乏合力，導致培訓內容重復，教育資源浪費，這直接影響著農村人力資源開發的效果。〔2〕

（二）培訓內容脫離實際需求，針對性和靈活性不夠

1.培訓內容與實際脫節。目前，對于農民的教育和培訓多是重形式，輕效果。通過調查發現，農民參加培訓面臨最大問題中“培訓內容不適用”的比例占40.63%，“培訓內容聽不懂”的比例占29.08%。上述問題的出現，主要是因為培訓資源的供給出現問題，資源質量不高，加之有的培訓內容缺乏操作性，必然不受農民的歡迎。

2.培訓方式不具靈活性。要強化培訓的效果，必須注重改善培訓方式。為提升培訓實效，培訓需考慮到農民的參與意愿。不少培訓沒有考慮到農業生產的季節性特點，將培訓安排在農忙期，必然參與積極性不高。在培訓中主要以室內授課和集中授課等形式為主，現場實踐操作內容偏少。同時，現代信息技術等手段沒能得到合理的運用。

（三）農民缺乏培訓意愿，人力資源開發的自覺性有待提高

1.存有傳統的小農意識。農民是城鎮化進程中人力資源開發的受益者，也是職業教育與培訓的主體，但很多農民還有著小農意識，沒有認識到人力資源開發的重要作用。甚至有部分農民認為培訓是浪費時間與精力，與其參加培訓還不如下田干活或出門打工。

2.培訓意愿整體不高。根據在鹽城市部分村鎮調查顯示，有四成左右的農民不愿意參加培訓或者覺得培訓無意義。農民看重的是直接的產品增值或收入增加，有時間寧愿去打工，也不想參加培訓。至于人力資本投入的產出效益則帶有滯后性和間接性，農民一般參加意愿不高。

四、職業教育視域下農村人力資源開發的主要策略

（一）加大投入，完善相關制度，形成農村人力資源開發的合力

1.穩定培訓經費。農村人力資源開發帶有公益性特點，政府要努力構建新型職業農民和新型市民的培養培訓體系，建立公益性培養培訓制度。要進一步加大投入力度，多渠道籌措教育和培訓經費。首先，要在市級財政預算中列入專門經費，把培訓經費落實到鄉鎮（街道）和相關對口職業院校，并形成逐年增長機制。其次，政府還可以通過發放培訓補貼，減免稅費，提供優惠貸款等方式，增強個人和社會組織參與培訓的積極性，有效建立多元化經費投入機制。〔3〕

2.完善相關制度。一是要完善農村人力資源流動制度，改變原有的就業、戶籍、土地管理等制度，減少流動阻斷。二是強化勞動力資源配置，按照效率原則完善人力資源的使用制度，從而實現勞動力資源的最優配置。三是構建勞動力資源管理體系，逐步建立起縣（區）、鄉鎮和村三級人力資源管理體系。四是逐步完善城鄉統一的人力資源供需市場，運用現代信息技術手段建立農村勞動力供求信息發布平臺。五是完善城鎮和鄉村統一的社會保障制度體系。

3.加大培訓資源供給。市政府應統籌制訂年度農民職業教育與培訓的整體計劃，并建立專門的例會制度。政府各相關職能部門應加強溝通交流，統籌協調。政府要統籌職業院校和社會培訓機構等多方力量，協同建立培訓基地，增加優質培訓資源供給，豐富實訓設備、師資隊伍、課程教材等培訓資源庫的內容。

（二）更新觀念，豐富培訓內容，融入現代精神文明元素

1.更新思想觀念。首先，加強農村人力資源開發的宣傳力度，轉變政府職能，加強政府對農村人力資源開發的指導，樹立人力資本新觀念。其次，要改變農民思想觀念，通過不斷學習提高科技文化素養和技術技能水平，增強人力資本投資和就業創業能力。

2.豐富教育培訓菜單。在培訓前，相關部門要聯合培訓主體做好調研，摸底全市產業布局和農民的培訓需求，做到精準定位，安排培訓課程和內容，合理組合培訓菜單。同時，要及時汲取生產一線技術技能的最新成果，保持培訓菜單的動態化和可變性。〔4〕

3.融入精神文明元素。一是通過政策宣講，讓農民及時了解黨和政府的方針政策和惠民措施。二是開展專題教育，通過健康知識等模塊的教育，讓農民掌握健康與保健知識，幫助農民學習現代公民素養。三是融入傳統文化，在培訓中使農民了解區域內以及全國的文化精髓。

（三）改善環境，實施多樣培訓，充分考慮農民實際情況與需要

1.改善農村教育環境。開發農村人力資源，要加強農村基礎教育、職業教育和成人教育。一是調整農村義務教育管理體制，改善中小學辦學條件，推進教學改革，增加實踐科目。二是增加農村教育的投入力度，逐步加大教育支出占地方財政支出的比重。三是改善農村教育結構，發展多層次、多形式的職業教育和成人教育，提高技術技能教育水平。

2.拓展教育培訓形式。要繼續采用室內集中授課的培訓方式，根據培訓效果，靈活做好培訓內容和進度的調整;同時要做到線上線下相結合，充分利用信息技術手段進行培訓。大力開辦“流動課堂”，可將培訓時間安排在農忙前進行。要多開設針對性強的實踐操作項目，激發農民的學習熱情，提高培訓效果。

（四）強化監督，實施配套政策，提升農村人力資源開發效益

1.注重第三方監督。加強過程監督是提升農村人力資源開發效果的必要步驟。政府要把培訓納入相關部門的考核指標，定期開展績效考評。要建立教育和培訓質量年報制度，定期向社會公開。對工作中表現突出的部門或個人要予以獎勵，工作不力的要進行懲罰。同時，可聘請第三方機構對經費的投入與支出、計劃的制訂與實施等進行監督。

2.實施配套政策。農村人力資源開發離不開配套的政策支撐。一是要完善政府的精準扶持機制，在農業科技推廣等方面設立技術服務平臺，并給予資金支持。〔5〕二是建立覆蓋城鄉統一的醫保體系，切實增強農民身體素質。三是完善農村法規制度，通過對農民勞動力市場的法制化建設，不斷增強農民的文明素養。

3.嚴格鑒定考核。培訓結果的鑒定與考核是保證培訓效果的重要手段。政府要協同學校、行業及相關專門機構制定鑒定與考核標準，建立多元化的技能考核與評價機制。同時，要加強對農民培訓和教育的跟蹤指導與就業服務，推動職業培訓與就業上崗的貫通，建立面前農民的完整的職前職后培訓體系，全面促進城鎮化進程中農村人力資源開發水平和質量的提升。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕2019年政府工作報〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/premier/2019-03/16/content_5374314.htm.

〔2〕楊燕，劉維儉，馬建富.從職業角度談新型城鎮化進程中留守農民人力資本提升〔J〕.教育與職業，2015，（06）：17-20.

〔3〕郭靜，朱小蔓.發展中國家農村成人教育面臨的挑戰與發展趨勢〔J〕.教育研究，2011，（05）：85-91.

〔4〕姜樂軍.職業教育精準助推新生代農民工市民化的策略與路徑〔J〕.成人教育，2019，（03）：52.

〔5〕靳勇.新型城鎮化進程中農村人力資源開發問題探討〔J〕.商業經濟研究，2015，（08）：48-49.

〔責任編輯：侯慶海〕