德國公法基金大學模式探究

杜衛華　任平

摘 要：2003年德國部分聯邦州修改了高校法，準許高校以公法基金會的形式存在。德國高校的改革中以德國下薩克森州和黑森州的模式最具有代表性。下薩克森州的哥廷根大學以校長委員會、基金理事會和評議會的互動為中心，強化了校長委員會的地位;而黑森州的法蘭克福歌德大學以校長委員會、校務委員會和評議會的互動為中心，保持了團體大學的管理模式。本文認為，德國的公法基金大學都獲得了人事權、財政權和更大的行為能力，從而在某些方面已經不同于傳統的德國大學模式。

關鍵詞：德國大學;公法基金;大學改革

傳統的德國大學大都是由國家設立和資助的，大學既是國家的一個擁有公法地位的機構，又是繼承自中世紀大學的行會式的學者共同體。[1]此處的國家主要不是指中央政府，而是指地方政府，1871-1945年期間辦學主體為各個邦國，二戰后辦學主體為各個省級單位的聯邦州。今天的德國除了部分軍事院校和教會高校，大部分公立大學都是省級政府主管的大學。雖然歷史上有一些大學是捐贈設立的，如1914年成立的法蘭克福大學，但公立大學一直是德國大學和高等教育的主體。

德意志大學受到中世紀行會式大學模式的影響，由教授所組成的學院和大學評議會掌握著大學的權力;校長基本上是一種禮儀式的職位，每年一換。大學沒有自己的財源，主要依靠國家的財政撥款。基于這種財政撥款，教授的任命權同時也保留在教育主管機關手中。

在上個世紀中后葉的大學改革中，德國大學的校長任期得到了延長，不再一年一換。如1965年成立的康茲坦茨大學（Universitaet Konstanz）的宋德（Horst Sund）教授從1976到1991年為大學校長，任期長達15年，成為大學的靈魂人物。同時，大學評議會也進行了改革，增加了學生代表、其他教師代表和大學工作人員代表，但是他們的比例不得超過教授的比例，因此教授的主體地位得以保存。但是在大學的財政權和人事權上，大學仍然是國家的機構，不具備獨立的行為能力。[2]上個世紀90年代，德國借鑒美國大學治理模式，引入了校務委員會（Hochschulrat），試圖擴展大學同經濟界和社會的接觸，為大學治理注入新的模式。由于德國大學本身缺乏獨立行動能力，加上同原有評議會和校長委員會的沖突，因此這一組織雖然得以合法化，但是發揮的作用因校而異，甚至有些學校根本沒有設立這一組織。[3]

進入21世紀以來，德國大學面臨著一系列問題和挑戰。受統一影響德國經濟負增長，政府實行財政緊縮政策，高等教育投入減少;歐洲高教區和博洛尼亞進程強制德國大學改變現有的教學模式，同時也對組織模式提出了革新的要求;英美精英大學的成就讓輝煌一時的德國大學顯得比較落伍，不管是教學還是社會服務都不具備明顯的競爭力。因此改革德國高等教育成為大學內部和外部人士的共識。如何讓德國大學具備更大的行為能力，改善教學和科研，提高大學資源的使用效率，從而在世界一流大學競爭中占得一席之地，成為改革的核心命題。在德國高教改革討論中，“洪堡已死”“與洪堡告別”“洪堡神話”成為吸人眼球的文章標題。[4]

德國作為聯邦制國家，教育和文化是各個聯邦州的事務;處于中央的聯邦政府教育和科研部對于教育的權限有限，只負責教育立法、對科研與教育提供資助、青年科學家的培養、確定重大的科研領域以及國際間的交流。因此，德國教育改革的主體在于各個聯邦州的教育主管機關。

1999年，聯邦層面的《高校總法》被修訂，高校被允許以國家機構之外的形式存在，這為各地修訂高校法、改革高教管理提供了一部上位法。2000年，德國黑森州率先修改了州《高校法》。此法律授予法蘭克福歌德大學（Johann-Wolfgang-Goethe-Universitaet Frankfurt am Main）以公法法人的地位，同時也準許其他高校經過申請取得同類地位。2009年的修訂中又賦予達姆施塔特工業大學（Technischen Universitaet Darmstadt）獨立的法人地位。

德國下薩克森州開展的高教管理改革，同當時的州科研和文化部的社會民主黨部長奧珀曼（Thomas Oppermann）有關。他于2002年編輯出版了《從國家機構到基金會》一書，指出了德國高等教育的問題，并試圖通過新的組織形式來解決這些問題。他主張，在高教政策上國家減少自己的角色，用分權來代替集權，用自我管理代替國家調控，用大學自治來代替外部介入。[5]

就目前的法人化改革來看，黑森州和下薩克森州的大學法人化組織類型不同。通過對這兩個州的兩所大學的法人化改革進行分析，可以很清楚地看到目前德國大學法人化改革的現狀和問題。

一、哥廷根大學的交叉管理模式

建校于1734年的哥廷根大學（Georg-August-Universitaet Goettingen）以其科學研究和學術自由在19世紀初成為德意志著名的改革型大學，先是以法學稱雄，而后數學和其他自然科學大放異彩，校友中有49位諾貝爾獎獲得者，足以傲視德意志大學。[6]

2000年前后，面對下薩克森州的財政壓力，學校領導層試圖通過新的組織形式使這一大學重新引領德國大學發展。加上其他原因，終于在2003年前后，整個學校和醫學院系統被改造成為一所公法基金會大學。根據《下薩克森州高校法》而制定的《哥廷根大學章程》第三款規定：哥廷根大學的責任主體是由哥廷根大學公法基金會來承擔的，因此學校由國家的教育機構轉變為獨立的公法意義上的基金法人，所有財政、人事和設備打包成為哥廷根大學公法基金會的內部事物，不再處于州科教部的管轄之下。[7]

在內部組織上，哥廷根大學主要責任主體有三個：基金理事會、校長委員會和評議會。基金理事會主要由校外人士組成，負責校長委員會的任免，享有對學校事務的最終決定權。校長委員會具備雙重職能，既是基金監事會，同時又是高校領導機構。而在傳統德國高校處于核心地位的評議會，成為平衡基金理事會和校長委員會的中介。一方面它負責聘用基金理事會的五名校外人士，另一方面，它對校長委員會人選具備建議權。因此，從制度設計上看，哥廷根大學的領導機構呈現交叉管理的特點。

哥廷根大學因與大學醫學院系統既獨立又保持聯系，因此存在兩個基金理事會——大學基金理事會（Stiftungsausschuss Universitaet）和大學醫學部基金理事會（Stiftungsausschuss Universitaetsmedizin）。它們共同組成了基金理事會（Stiftungsrat），負責大學和大學醫院相關的所有事務，而校長委員會成員、大學和大學醫學部人事委員會主席、大學和大學醫學部男女平權代表和1名學生代表在基金理事會會議中享有提案權。

就大學與國家關系而言，州科教部從專業監管中撤出，只保留了法律監督和財政責任。大學和州科教部以目標協調條款（Zielvereinbarung）作為財政資助和績效評價的中介體，州政府繼續為大學基金提供資助，但是大學相應地需要提供自己的成績來完成協調的目標。對大學比較合適的條款在于：財政資助結余部分5年內為大學基本儲備金，8年后為基金會資產。因此，大學具備了一定的財政自主權，可以進行企業式資產運營，并開展物業租賃等營利活動，以補充自己的金庫。

就大學內部權力而言，傳統上為學校核心的學院和評議會的角色發生了變化。評議會的權力受制于校長委員會，而且校長委員會成員、各學院院長、校（男女）平權委員、大學醫學部平權委員在評議會內雖然沒有投票權，但是具有提供建議權。

最重要的是人事任免權發生了變化。原先作為國家公務員的大學教授和大學職員，不再受到德國公務員法的保護，而成為公法基金會的公職人員，其任免由大學決定;教授任免則無需經過學院和評議會，由校長委員會與基金理事會決定。

哥廷根大學的交叉管理模式的實質是校長委員會權力的擴張和評議會權力的消減。由于校長委員會和基金理事會壟斷了人事任免權和財政權，而基金理事會的成員都是兼職，其能力和可奉獻時間兩大問題會變相地導致大學治理成為校長委員會的獨角戲。評議會制約校長委員會的權力有限，因此，校長委員會獲得了比較大的行動能力，可以從容地調整學科結構，變革學校組織。

另一方面，大學教授地位的改變導致許多教授上訴法院控告州政府的侵權行為，導致大學媒體形象的受損和教授歸屬感的降低。大學試圖找到財政資助之外的私人資金，這在基金文化沒有英美那么發達的德國顯得非常可疑。德國大學試圖通過收取學費來改變自身財政狀況這一行為已經被證明是不可能的，大學學費在下薩克森州只收取了7年，于2013年被廢除，2014年起不收學費。德國其他聯邦州也相繼廢除了大學學費。[8]因此在可預見的時間段里，大學仍然依靠財政資金。

下薩克森高校法規定了高校可以設立校務委員會（Hochschulrat）作為咨詢機構。哥廷根大學沒有設立這一機構，而同州的奧斯納布呂克大學（Universitaet Osnabrueck）校務委員會由7名成員組成，其中，5名經評議會同意由州文教部聘用，1名由評議會選舉，1名州文教部代表，任期為4年。奧斯納布呂克大學校務委員會為榮譽性機構，不具備同評議會或者校長委員會進行分權的可能。

二、法蘭克福歌德大學的各司其責模式

德國歷史上第一所私人基金意義的大學是1914年成立于美因河畔的法蘭克福。創立初期，以猶太人為主的資助委員會提供了大學建設和發展的資金。這所于1932年被命名為歌德大學的高校從出生起就具備基金大學的特征，學校不僅有一個理事會（Groer Rat），還有一個監事會（Kuratorium）。[9]納粹上臺后，學校蒙受巨大人力和物力損失，二戰后學校因法蘭克福學派而聞名于世。法蘭克福歌德大學于2008年轉制為基金大學。其學校領導機構主要有四個：校務委員會、評議會、校長委員會、基金監事會。

（一）校務委員會

校務委員會（Hochschulrat）是大學的外部智力核心。其成員大都是企業和學術界的翹楚，目前主要由法蘭克福市議員、黑森州文教部國務秘書、德國科學研究會（DFG）主席、教育和學術工會（Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft）領導、萊布尼茨科學院主席（Leibniz-Gemeinschaft）、普魯士文化基金會（Stiftung Preussischer Kulturbesitz）主席、慕尼黑大學醫學麻醉學主任、法蘭克福歌德大學校友會司庫等人組成。

校務委員會下屬的經濟和財政委員會（Wirtschafts und Finanzausschuss）由部分校委會成員組成，每年開會四次，其主席由校委會主席擔任，負責基礎資產的改變、信貸和投資方案的接收、高校在企業中的參與、制定教授津貼的原則和締結勞資協定。

（二）評議會

評議會是學校內部管理的核心，所有選舉、考試、科研、教學等事務相關的規章由其決定。評議會成員不多，具有表決權的為17人。但是它可以向許多人尋求咨詢和建議，主要包括所有學院院長、學生代表大會主席、校務委員會主席、基金理事會主席、男女平權代表、人事委員會主席、殘疾人代表。校長為評議會主席。

評議會享有對學校經濟預算包括投資計劃和人員規劃的批準權。其在諸多學校事務上有表態權：學科方向的設置和廢除、目標協調條款和財政預算、高校學院設置、校屬研究機構和技術輔助機構的設立、學院授予榮譽教授和計劃外教授（副教授）、婦女促進辦法以及平權代表的動議等等。它在以下方面享有協助權：校長委員會成員的招聘和解聘、男女平權代表的招聘和解聘、教授聘任委員會的組成、校務委員會成員任命、選舉校務委員會代表。同時為校長委員會財務報告和校長委員會資源分配方案提供咨詢。

（三）校長委員會

校長委員會（Praesidium）對外代表大學，同時其權力主要有：促進校務委員會同其他機構的合作、代表學校同州簽訂目標協調合同（Zielvereinbarungen）、制定學校預算和經濟計劃、批準學院的結構計劃（需要院長同意）、校長委員會在評議會中享有建議權（學科的設立和廢止，學術機構和技術輔助機構的設立）。

由州文教部代表和校外代表組成的校務委員會負責選舉校長。校長行使對外代表權和對內管理權，副校長由校長提名，校長委員會代表學校，制定學校財政預算。

除了5人組成的校長委員會之外，由各院院長、平權代表、人事委員會主席、學生代表大會主席和校長委員會共同組成擴大的校長委員會（Erweitertes Praesidium），決定財務、人事、組織和管理事務。學校設立總務長（Kanzler），負責按照校長委員會指令領導學校行政管理，同時擔任學校財務的被委托人。

（四）基金監事會

基金監事會目前由14家基金會和14家企業組成，它一方面是學校的金主，另一方面充當學校的咨詢委員會。

三、德國公法基金大學模式分析

德國哥廷根大學選擇了基金理事會、校長委員會和評議會權力交叉的管理模式。其原因主要有兩個方面：一方面，州政府在財政壓力下試圖短時間內貫徹實施去官僚化和去國有化的大學改革措施;另一方面，大學的校級領導掌握了改革的權力。[10]因此，同傳統德國大學相比，評議會權力萎縮，而具備雙重角色的校長委員會的權力則明顯增大。

2008年實施改革的法蘭克福歌德大學，其改革是基于2000年《黑森州高等教育法補充法》和2004年《達姆施塔特工業大學法》的經驗基礎之上的。時間上比較充足，而且學校當時的架構已經是三駕“馬車”各負其責。因此，該校有可能采取非交叉的管理模式，相對明確地規定了四個機構的各自權限。

德國高校在進入21世紀時，不僅僅面臨著博洛尼亞進程對于教學和科研的沖擊，而且面臨著組織革新的挑戰。基金大學或者說法人化改革成為德國部分高校應對環境變革的出路。一方面，大學試圖從國家的專業監督中撤離，成為獨立的公法人基金大學;另一方面，大學通過贏得人事和財政權嘗試成為自負盈虧、自己治理的學術組織。

從組織再造層面，哥廷根大學和法蘭克福歌德大學已經成功地擺脫了原有的既是國家機構又是學術共同體的雙元角色，逐漸轉變為比較獨立的基金大學，獲得了更大的自主權和行動能力。大學同國家行政機關的關系界定比較清楚，但是大學內部治理仍然面對著許多內部的組織挑戰，內部機構的協調和分權、學院和學校角色的重新

定位、教授聘任中的矛盾、學科的沖突都有可能造成組織的休克。而其他學術組織對于這一轉變的接受和認可程度仍然有待觀察。

參考文獻：

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[7]張曉玲.以 “目標協商” 為導向的德國高校公法基金會改革——以哥廷根公法基金會大學為例[J].德國研究，2012（4）：59-65.

[8]Kabinett bringt Gesetz zur Abschaffung der Studiengebuehren auf den Weg[DB/OL].[2019-06-05].http：//www.mwk.niedersachsen.de/portal/live.php？navigation_id=6257&article_id=116512&_psmand=19.

[9]Geschichte der Goethe-Universitaet[DB/OL].[2019-06-05].http：//www2.uni-frankfurt.de/38072330/geschichte.

[10]趙凌.德國高等教育績效撥款制透視[J].高教探索，2012（1）：41-45.

（責任編輯 陳志萍）

收稿日期：2020-01-01

作者簡介：杜衛華，廣東外語外貿大學德語系副教授，碩士生導師，德國柏林洪堡大學哲學博士;任平，廣州大學教育學院講師、課程與教學研究中心副主任，德國漢堡大學哲學博士，通訊作者。（廣州/510006）

*本文系國家社科項目“德國民族文化自信及對我國的啟示研究”（18BKS062）的成果之一。