民國初期國立大學董事會職權演變與大學治理

摘 要：20世紀20年代初期，中央財政危機頻發，國立東南大學為募集足夠經費，引入了美國的大學董事會制度。國立東南大學董事會設立后，在很大程度上擴展了國立東南大學的教育經費來源，促進了大學的發展。隨著籌資職能的拓展，董事會轉而介入國立東南大學的內部行政與教育學術，直接影響了國立大學的內部自治，同時引起中央政府的關注，最終在與中央政府的較量中遭到廢止。可見，董事會的籌資機制在注重實效的同時，還應就董事會的成員資格及其職權作出限定，以盡量避免大學受到外部環境的不良影響。

關鍵詞：民國初期;國立大學;董事會;大學治理

20世紀20年代以來，國立大學的發展模式呈現出多元并存的格局。在中央教育財政危機的持續影響下，不同的國立大學根據各自所處環境，采取了與之相匹配的籌資機制。1920年后，中央及地方政府在籌建國立大學之初，多將美國大學的董事會制度引入其組織體制中，以作為增強國立大學經費籌措能力的重要舉措。董事會制度的介入，往往會引起國立大學教育經費來源主體的結構性轉變。隨著董事會籌措經費的比例逐漸增加，董事會對于國立大學管理層級的權力也相應有所擴大，中央政府管控國立大學的權力空間則將受到擠壓。為此，中央政府開始介入董事會的管理，進而引發了董事會職權中有關大學行政、學術與政治等之間的權衡與較量。東南大學作為近代中國的第二所國立大學，在成立伊始便引入了董事會制度，其董事會的職權演變集中反映了董事會制度在國立大學的中國化探索及其問題。

一、董事會的設立及其籌資職能顯現

民國初期，國立大學設置董事會制度的重要目的之一是提升學校的經費籌措能力。1920年底，國立南京高等師范學校校長郭秉文提議改建國立東南大學，因擔心“大學經費甚巨，國務會議席上恐不易通過”，不得已壓縮中央財政的經費投入比例，把中央政府籌措教育經費的部分職責轉移至國立大學自身，在“改南高為東南大學計劃及預算書”中，確定了“機關或私人捐助”作為東南大學教育經費的主要來源之一。事實上，東南大學初建時期分科較多，所需經費十分浩大，中央財政時常發生困難，學費收入又十分微薄，也只能“多賴海內外同胞加以資助”。對此，郭秉文指出，近年來海內外人士捐金助學者實不乏人，若大學“主事者振作有為、勤慎將事，不負捐助者之望”，將來“機關或私人捐助”一項來源之經費，“正無窮耳”。[1]

1921年3月，東南大學籌備處“為求社會贊助起見”，參照歐美大學董事會制度，組織董事會，訂定簡章，規定董事會成員由：（1）教育部代表;（2）南高原有評議員;（3）曾捐巨款于本校者;（4）教育界素有聲望而對于本校曾盡力者;（5）曾在本校盡力有年者等組成。[2]籌備處還推舉“張謇、蔡元培、王正廷、袁希濤、聶云臺、穆湘玥、陳光甫、余日章、嚴家熾、江謙、沈恩孚、黃炎培、蔣夢麟諸公（共十三人）為董事”，“復推舉錢新之、榮宗敬二人，一并呈請教育部函聘”。3月底，教育部核準東南大學推舉的董事會成員，又派司長任鴻雋為校董會教育部當然代表。[3]雖然，東南大學對于董事會成員標準已有較明確的規定，但在董事會校內職權的界定上卻顯得十分模糊。在1920年底制定的“改南高為東南大學計劃書”中，董事會職權僅以“對于校內負輔助指導之責”，一帶而過。

1921年初，東南大學召開董事會會議，討論董事會簡章。董事黃炎培認為：“校董會之組織，所以求學習之素質，故校董之職權，實以推舉校長，審查預算為最重要，現章程內尚未規定及此，本會對于事實上，此兩點應注意。”沈信卿亦指出：“現今各國大學制度，多有校董會，校長多由校董會推舉，本會章程未作規定，應向教育部提出意見。”各校董對于黃炎培與沈信卿之提議均表贊成，遂通過校董會簡章，并提交教育部審核。[4]

同年2月，東南大學公布《東南大學組織大綱》，正式確立校董會簡章。不過，校董會簡章中似乎并未體現出黃炎培等人的建議。通過參照該“組織大綱”中校內其他行政職權界定的推斷中可以看出，東南大學設置教授會，負責全校教授上之公共問題;設置校務會議，“議決關于全校之重大事項”。校務會議的主要成員為：“一、校長;二、各科代表;三、各系代表;四、行政各部代表;五、附屬中學校代表;六、附屬小學校代表”。[5]也即是說，學校的學術研究及教學問題主要由教授會負責，而行政的各項事務則由校務會議議決處理。顯然，董事會的職權不可能與各“會議”產生重疊，且董事會成員不在校務會議成員之列。董事會依舊僅具輔助指導大學之權。3月，國立東南大學公布《國立東南大學大綱》，進一步印證了這一判斷。該“大綱”中明確規定，教授會的職權為：（1）建議系與科之增設廢止或變更于評議會;（2）贈予名譽學位之議決;（3）規定學生成績之標準;（4）關于其他教務上公共事項。教授會以校長暨各科各系之主任及教授組織之。教授會會議時以校長或其他代表人為主席。[6]校務會議改為評議會，其職權不變，對于“（1）本校教育方針;（2）用于經濟之建設事項;（3）重要之建筑及設備;（4）系與科之增設廢止或變更;（5）關于校內其他重要事項”，均須經評議會解決。[7]評議會成員與原校務會議成員一致，未含董事會成員。

“對于校內負輔助指導之責”一直未予以具體化，董事會的職權也主要限于為國立東南大學募資，旨在擴大和增強國立大學籌措教育經費的能力，對于學校內部的行政管理涉及不多。具體而言，董事會按照董事會成員的職能分為辦事校董與經濟校董兩種類型，可實際上，經濟校董主要負責為東南大學捐資，辦事校董則主要負責募捐等管理事宜，兩者職權均集中在籌資方面，并不直接牽涉校內經費的具體分配與使用，及其他校內行政職權。

1921年間，東南大學各董事或獨自捐資，或聯絡募資，爭取到數萬元經費。例如，美國克蘭公使夫人捐助學額費4000元;穆藕初先生捐助器具、院建筑費6000元，又援助銀5萬兩，選送東南大學畢業生留學歐美;穆杼齊捐南匯橋生試驗費1000元;上海紗廠聯合會補助改良植棉試驗費，每年2萬元;上海合眾蠶桑改良會補助本年蠶桑試驗費4000元;各省高等專門學校補助采集各省植物標本費18000元等等。[8]同年10月，東南大學為籌建圖書館向社會募資，制定《東南大學圖書館募捐簡章》，規定：“國內博施之士，有愿捐資杜建者，同人擬仿美國哈佛大學衛諦氏圖書館辦法，館成用捐資人別號為名，并為其人鑄像以垂不朽;本館如用集資建筑辦法，同人擬鑄銅牌上鐫捐款人姓字，裝置正廳壁間，以志盛德;本館建筑計劃，出入賬目及其經過情形，同人當隨時具報請教。”11月，東南大學得江蘇省齊撫萬督軍以其太翁孟芳先生之名獨資捐助15萬元，依照簡章，將圖書館定名為孟芳圖書館。[9]1923年，東南大學教室及庋藏圖書儀器之口字房，“因走電而失火，將歷年來之成績付之一炬，又遭經費之削減，不能充分發展。行政當局，雖于教育方面極表熱忱，無如財政困難，自顧不遑，于是于無可設法之中由本校自動設法維持。如火災善后之議決，教職員各捐一月薪水，學生將保證金完全捐校。此外又分向各親友捐募，至在校外有齊韓二長官之壽禮捐贈本校。”1923年，為喚起國內大學研究科學之決心，東南大學爭取到美國洛氏基金會美金20萬元，建筑科學館，后又得儀器設備費8萬元。[10]有學者認為，“此為我國國立大學接受國外基金會捐款之創格也。”[11]

二、董事會職權向國立大學內部拓展

隨著董事會籌資能力的拓殖，東南大學對其依賴性也與日俱增。1923年秋，國立東南大學與國立南京高等師范學校實行合并，校內行政組織與董事會職權均略有改動。其中，校內設行政委員會負責行政事務，教授會負責各系科教學等事務，評議會負責議事。校長與董事會之間的關系由上下級變為平行級。[12]可以設想，由于校長與董事會的職權關系本就很不明晰，此次調整后，董事會憑借其既定的“輔助指導”之權，極有可能侵蝕校長和評議會管理大學內部事務的權力。這一問題在東南大學縮減預算及裁撤工科的問題上開始凸顯出來。

1924年4月27日，東南大學校董會召開常會，審核1924年度經費預算案。校長郭秉文說明案由，后由校董黃炎培報告江蘇財政狀況，稱：“因經決議照本校發展情形及需要方面，極應擴充預算，照公家經濟能力，勢須核減經費，是應先將本校大政方針決定，以為標準。”在黃炎培看來，“文理科為大學基本學科，應循序進行;教育科為南高遞嬗而成，畢業學生極得社會信仰，國內大學辦教育科者尚少，且無如本校之辦理完善，應予逐漸擴張，又附屬之中小學，備該科研究試驗之用，應繼續辦理;農科開辦甚早，根柢已深，事業亦多，應就現有之局面，充實其內容;商大設在上海，以本國商業上之需要，甚得社會之信仰，惟以校址校舍尚在購建，應候購建完畢，設法擴充;工科雖有良好之教授，因公家經濟困難之故，尚未能臻于工科大學應有之標準，欲期完善，自非大加擴充不可，然而公家財力如此難商，斷難辦到。江蘇境內已辦有工科大學及工專等校幾所，且有較為完備者，現在工科學生，數尚不多，而設備方面，又不能有適應需要之擴張，如仍照常進行，不特發展難期，仰恐貽誤學子。萬不得已，惟有暫行收束停辦，所有學生，由校設法轉學他校，或并酌予補助，以完成其學業。13年度預算案，應即根據此種方針，將工科經費裁去，重新編制，由常務校董與校長向省政府接洽，說明編制情形，請予成立。”[13]6月28日，董事會召開臨時會會議，復議暫行停辦工科案。校長郭秉文報告了執行環節的問題，“辦理轉學，既不容易，學生又有誓死不愿他去之慨，群情激昂，校內輿論，共表同情;且以原有人才設備廢棄為可惜，一致主張設法維持。”再之后，郭秉文又在校內團體與省政府及校董會之間周旋，終無力恢復工科預算，只得停辦工科。[14]

董事會常會從審核預算到提出裁撤工科，其職權正不斷深入到學校的教學與行政管理中。巧合的是，董事會的權力擴張在歷史的機遇中獲得了的合法依據。1924年2月，教育部為分解其籌措教育經費的壓力，完善對國立大學的管控權，頒布《國立大學校條例》，規定：“國立大學校得設董事會，審議學校進行計劃及預算、決算暨其他重要事項”。董事會組成人員為：“（甲）例任董事為校長;（乙）部派董事，由教育總長就部員中指派者;（丙）聘任董事，由董事會推選呈請教育總長聘任者，第一屆董事由教育總長直接聘任”，國立大學校董事會議決事項應由校長呈請教育總長核準施行。[15]藉此，東南大學董事會職權開始有了明晰的界定。

同年6月，東南大學根據教育部頒布之《國立大學校條例》，修訂《國立東南大學校董會簡章》，進一步明確了董事會成員的資格與職權。相比于1921年3月之董事會簡章，此次修訂明顯體現出東南大學內部權力的重新調整。如，1924年6月之校董會簡章規定，董事會成員資格為：“（1）當然者：教育總長指派之部員一人;校長。（2）選聘者：聲望卓著、熱心教育者;以學術經驗或經濟贊助本校者”。刪去原1921年3月所規定之“南高原有評議員”及“曾在本校盡力有年者”兩項，增加了“校長”一項，這意味著校內團體的參與權在很大程度上被削弱，尤其是對于教授團體而言。與此同時，在董事會職權方面，1924年6月之校董會簡章中，明確規定，董事會具有：（1）決定學校大政方針;（2）審核學校預算決算;（3）推選校長于教育當局;（4）決定學校科系之增加、廢止或變更;（5）議決學校其他之重要事項等職權，對1921年3月之董事會簡章所規定“對于校內負輔助指導之責”予以明確和擴大，其職權范圍幾乎涵蓋評議會的各項職權，在大學內部行政與學術等管理領域擁有至為重要的決策權。此次修訂之后，董事會已然成為國立東南大學實質上的管理核心。[16]

這種權力架構對于民初時期國立大學確立的“教授治校”理念存在著不小的反差。回顧民初蔡元培對國立北京大學的體制改革，為維護國立大學研究高深學術的發展宗旨，蔡元培依據“教授治校”的理念，在北京大學重新組建評議會與教授會，使教授在大學內部行政與學術等管理方面擁有近乎絕對的權力，以此推進學術研究事業的發展。此舉成為全國各大學爭相效仿的典范。東南大學董事會取代評議會的職權，加之缺乏與校內教授直接溝通的橋梁，難免會偏離“教授治校”的大學治校理念，引起校內教師團體的質疑和反對。其時，東南大學某教授即指出，東南大學工科裁撤問題皆因未按合法程序處理，而僅以“奉軍民兩長命令裁撤工科”，難服眾人，又東南大學“自改大學以來，其經費預算，皆未公布，閱時既數年矣。此固大背于世界財政公開之公例，而為群疑眾謗之來源也。”[17]

即便如此，董事會職權過大的制度安排，在實踐中并未受到校內團體激烈的挑戰。究其根源，這與董事會籌資所發揮的實際效用有密切關系。20世紀20年代，中央財政危機導致國立大學教育經費的供給時斷時續，作為地方性的國立大學，東南大學教育經費并非由中央財政直接撥付，而是從地方政府的國省兩稅款項下劃撥。董事會的成立打通了國立大學與地方政府、社會之間的聯系，極大地增強了國立大學籌措教育經費的能力，為東南大學爭取江蘇省政府與東南社會的資助起到了關鍵作用。據學者估計，東南大學在該時期獲得社會各界捐資當在百萬元以上。[18]或正因此，東南大學才不致因教育經費問題而產生大的風潮，其內部教授亦對郭秉文倚重于校董會的管理模式，報以理解的態度。誠如東南大學教授胡先骕所言：“予為對于郭校長治校政策向表不滿之人，即因其缺乏大學校長之度，無教育家之目光，但以成功為目的。然退一步論之，處今日人欲橫流道德頹落之世，責人過苛，亦非所宜。統觀今日之大學校長，自蔡孑民以下能勝于郭氏者又有幾人乎？”[19]

但不可否認的是，董事會的籌資機制過于注重實效，難免會對大學的獨立發展帶來困擾。尤其是20世紀20年代中后期，國民黨北伐對抗北方軍閥勢力，董事會因經費問題與地方軍閥關系密切，其間的沖突隨國民黨勢力的擴張而變得日益明顯。大學成了黨派斗爭的重要戰場，其內部職權亦相應發生劇烈變動。

三、董事會的職權沖突及其廢止

1925年1月6日，教育部發布訓令，稱：“前派東南大學校長郭秉文應即解職，另候任用。現經改聘胡敦復為國立東南大學校長。”[20]校長的驟然更替，教育部又不予任何解釋，立即引起東南大學董事會的不滿。董事會認為，此次教育部突然更動校長，未與其提前洽商，措置失當，決定召集學校全部董事，于1月12日召開董事會議，討論對付辦法，又將東南大學經費問題一一陳述，以認可郭秉文治校成績的方式，變相斥責教育部在經費問題上的缺位，其稱：“東南大學經費，在高師時代，開辦時年僅四萬;及后陸續發展，增加至年五十余萬外，由郭氏本人向國內外籌募者，不下六七十萬。就近年情形觀察，該校每月額定經費四萬余元，但受時局影響，往往不能按時撥付，平日全由郭氏向銀行界設法挪借籌墊。及江浙戰事開始，蘇省收入，全充軍費，學校方面，益感困難。計民國十三年五月經費，尚未領全，至六、七、八、九、十、十一、十二，以至十四年一月止，總共積欠經費至二十余萬之鉅。然寧滬兩校，仍能照常開課者，均因郭氏平日維持學校之苦衷，得全體教職員之諒解，而愿與合作，故雖經費困難，而罷課罷教索薪等事均無發現也。”[21]

對此，教育部始終未予以正面的回應和解釋。1925年1月8日，東南大學教師任鴻雋、孫洪芬等聯名呼吁，稱：“郭校長任職十年，于政潮紊亂經費艱難之際，不涉政爭，維持高尚純潔之教育，辛苦經營，為諸先生所共睹。今政府亂命免職，是混淆教育與政潮，視校長若官吏，倒行逆施，成何政體，同人并力一志犧牲一切惡，實行教育獨立，不受政爭之主張，以尊蔽教育之地位鞏固。”[22]同日，東南大學全體學生發表宣言，稱：“歐美大學校長未嘗輕易更動，蓋教育與政治殊科，必獨立而后能尊嚴，校長與官吏異趣，必專責而后能收功，其理至顯，不容或背。吾國政治不良，教育因之腐窳，歷任教育總長半承軍閥意旨，學問人品兩不堪問，于經濟則不負責任，于校長則任意更換，于是潔身之士迫而高蹈，僉任之徒借以求逞，教育事業一落千丈。茲者曹逆退位，段公執政，東山再起，群情望治，而教育代總長馬敘倫乃突然提議罷免吾校校長，事出無端，理無所據，若非受人利用，當系別有陰謀。教育尊嚴于以破壞，同人學業供其犧牲，群情憤激，視為大恥，此則閣議之為亂命，同人決難承認者也。”[23]

東南大學董事會認為，根據教育部修訂之東南大學校董會簡章第三條第三款，推選校長于教育當局為校董會之職權，今教育部未能踐行部令核準之規定，屬不合法行為。校董會一致議決：“對于此次東南大學校長免職任職絕對否認”。同時，董事會組織臨時校務委員會，推舉沈恩孚、史量才、袁希濤、黃炎培、穆藕初等人為臨時委員會委員，協同校行政委員會共同處理校務。[24]其后，東南大學行政委員會又鑒于校中事務過于繁重，提請教授會討論辦法，經全體議決，通過了《東南大學校務會組織大綱》，規定：“校務會為本校對內對外之總機關，具有執行議事兩種機能”;“校務會以會員十七人組成之，其分配法如下：（1）校長，（2）文理、教育、農三科，每科代表二人，一為科主任，一由科教授會選出，（3）全體教授會選出六人，（4）教務、事務、會計三部主任，及校長辦公處副主任。”“校務會開會時，以校長為主席，校長因故缺席時，主席由校務會公推之。”[25]

對于東南大學校內團體與董事會的強烈反對，教育部未作任何讓步，相應地，利用行政命令限制“擁郭”派組成的權力機構，并停止董事會的職權。1925年3月7日，教育代總長馬敘倫連續發布兩道訓令：一方面要求東南大學依照《國立大學校條例》第十四條規定，組織評議會，“并由該校教授等自行互選評議員，尅日成立評議會。所有該校內部組織及各項章程，迅速詳細擬訂，呈部核定”;一方面稱，“查《國立大學校條例》第十三條，國立大學校得設董事會，原為協助學校進行起見，乃該校校董會近年以來，常有侵越權限情事，勢將益滋糾紛，應即暫行停止行使職務。”[26]對此，東南大學教師陶行知提出質疑，認為教育部應首先解決兩個問題：（1）法的問題，主張貫澈。（2）人的問題，主張互議。教育部準予董事會推薦校長等條備案，而自行任免校長，此教育部之錯也，臨時政府可以毀法，固為有理，但必先取消董事會章程，而后可以自行任免校長。今既自行任免校長，而以毀法回護于后，并未能勇于改過，何以服人，至對人問題，余始終主張互議，學校系國家之公器，既不應為黨派之機關，又豈應為個人之地盤。[27]

東南大學與教育部在易長問題上的紛爭，一直延續到國民政府定都南京后，才逐漸緩和下來。誠然，東南大學易長風潮所涉及的議題包括中央與地方、大學與社會的種種人事糾葛、黨派斗爭等，時人與現代學者對此也均有過深入分析，茲不贅言。可是，拋開這些處處暗含著的人事黨派等復雜關系，回歸國立大學本身的發展而言，時人對于東南大學內部體制問題亦有著深刻的關懷與探討。張奚若即指出，東南大學易長問題是內部發動的，而非外部干涉。“內部發動的重要理由，是因郭氏有推翻評議會，取銷工科，擅改校章，和其他種種不正大不規則的行為。并不是一定因他有聯合齊夑元的‘劣跡。那聯合齊夑元的一番話，只能當作一時政治上的方便‘借口，不能算是倒他的根本原因。”[28]任鴻雋則直接指出，若再無體制的改革，校長更替及董事會均難再實現東南大學的發展。他解釋道：“就除開政治關系不講，專就學校本身力而論，不能不怪郭鴻聲辦學無計畫，如各科系的設置，自來即無豫定的計畫和步驟，以至科與科、系與系之間，競爭沖突，終年不已。近來因經費困難，鬧出亂子，固意中事，即使經費寬裕，我恐各科也不能得平均的發達。而做后臺老板的校董先生們，又對于大學多半外行，所以不到半年，外面雖轟轟烈烈，內里頭已經是千瘡百孔了。校董會的有無和利害，原來不是絕對的，不過照東大現在的辦法辦下去，就是郭鴻聲在此，也將近無辦法了。”[29]

化名為“雪”的學者對此深表贊同，并進一步為東南大學提供了未來發展的基本思路，他分析道：“擁郭的人表示，是要擁護教育獨立。教育獨立確是應該擁護的，但是擁護教育獨立，決不就是擁護郭秉文。郭氏趨附軍閥是無可諱飾的事實，他對外并沒有給東南大學保全一個教育獨立的顏面。郭氏的東南大學是一個校長獨裁制的大學;所以他對內也不曾給東南大學立下了一個教育獨立的基礎。如果說，郭氏的免職含有政黨作用（事實是否如此自是另一問題），那末，東南大學的教職員，盡管可以反對具有任何政黨色彩的偉人政客去接管東大的校務，初亦不必出死力以保全郭氏的地位;初亦不應對于一個素無政黨色彩而且為一般士林所敬重的人，施以任何攻擊。在目前中國政治狀況之下，校長獨裁制固是危及大學的獨立，就是校董制亦足危及大學獨立;因為所謂校董，也就往往都是些官僚和‘學客，都是些與政治為緣的人物。所以東南大學的教職員，如果實心擁護教育獨立，一方面當反對具有任何政黨色彩的偉人政客去接管東大的校務，一方面還得平心靜氣的容納那個‘教授治校的原則。”[30]

這一觀點得到了東南大學校內團體的支持。1925年11月初，東南大學教授會發表宣言，稱：（1）根據教授治校之精神，繼續維持學校，以冀造成超然之學府，不受任何黨系之把持，亦不容官僚政客之破壞;（2）校政既由教授共同主持，即歸本會完全負責;（3）本校組織大綱，遇有修改必要時，須經本會詳加討論，正式通過，方為有效;（4）部派籌備員擅草規程，呈部批準，該規程事前迄未征求本會同意，遽而披露，蔑視本會，且昧于本校過去歷史及各科系現狀，任意變更，不切實情，甚至巧立名目，添設冗員，尤為荒謬，此種規程，實系違反公意，同人等始終一致否認。[31]

1926年8月，國立東南大學公布《修正國立東南大學組織大綱》，規定校長既不由教育部任命之，也不再由董事會推舉產生，而是由教務會投票選舉，呈請教育部聘任之。其中，大學評議會職權為：（1）議決本校教育方針;（2）提議科與系之變更;（3）議決行政各部之增設、廢止或變更;（4）議決重要之建筑及設備事項;（5）審查經費出納事項;（6）審訂本校通則;（7）議決本校訓育事項;（8）議決本校其他對內對外重要事項。大學教授會職權為：（1）選舉校長;（2）議決評議會提議事項;（3）議決教務上一切公共事項;（4）議決其他重要事項。各科設教授會，其職權為：（1）議決本科教育方針;（2）規劃本科發展事業;（3）建議本科各系預算于校長;（4）建議本科各系之變更于評議會;（5）編訂本科之課程及其他規程;（6）審定本科學生畢業資格;（7）決定給予免費學額;（8）協助群育處理訓育事宜;（9）建議贈予名譽學位于教授會;（10）其他關于本科之重要事項。[32]

從《修正國立東南大學組織大綱》中可以發現，東南大學已徹底取消了董事會制度，評議會與教授會的職權幾乎得到了最大限度的擴張。尤其是對于教授會而言，其權力幾乎超越評議會，如規定“評議會遇有不能解決之重要問題，得提出于教授會議決之”;再如教授會具有選舉校長的職權等等。即便與當時國立北京大學教授會的職權相比，這些規定也有很大的突破。相應地，董事會職權被評議會、教授會及各科教授會分解后，其籌資功能亦須同時轉移。然而，從該“修正組織大綱”中發現，僅評議會擁有議決本校對內對外重要事項之權，董事會的籌資職能是否真正由評議會接替，不得而知。若接替，則意味著評議會須直接與校外聯系，募集學校經費，這種籌資模式與董事會制度相比，增加了籌款的難度;若未接替，則意味著大學籌資能力減弱，無疑會隔斷大學與外界之間的聯系，嚴重影響東南大學教育經費來源的數額。而東南大學的教育經費籌措職能，將不得不憑借其“國立”的性質，致力于尋求中央與地方財政的支持。可處于中央財政危機的情況下，這種模式必然會致使東南大學因經費不足而陷入發展困境。一言以蔽之，《修正國立東南大學組織大綱》的公布，并不能完全實現董事會籌資職能妥善且合理地轉移。

那么，東南大學為何還要公布《修正國立東南大學組織大綱》，莫非其真的未曾考慮到學校經費的發展前景么？其實不然。1925年1月，教育部辭退東南大學校長郭秉文后，校長一職幾經更易，未能切實履行職權，董事會又相繼被教育部責令停止行使職權，東南大學實際上主要由校內教師團體負責內部行政與教學等事務。教師團體掌握著校內實質的管理職權，且日益意識到大學獨立的重要性，故在處理大學獨立與董事會有效籌資機制之間的平衡問題上偏向了前者。他們認為，取消董事會制度，以“教授治校”理念重組大學內部管理體制，是避免大學屢受政治更迭、黨派斗爭等問題困擾的根本解決方案。顯然，重組之后，東南大學的籌資范圍不斷縮小，其教育經費來源必然受到嚴重影響，當國庫供給出現不足時，只有借助校內團體的力量，爭取教育經費獨立，乃至教育的完全獨立。

四、余論

回顧這一時期國立東南大學董事會職權的基本演變，可以發現，東南大學創立初期設立董事會的主要動機，即利用董事會分解校長籌資的職能和擴大籌資的范圍。不過，董事會成立早期，東南大學便在成員資格及其職權劃分上產生了一系列問題，進而引發了董事會與校長、校內教師團體等之間的關系危機。具體而言，主要有二：

一、如何確定董事會成員的資格，以降低國立大學受外部政潮影響的程度。董事會向社會募資，必然與社會各界產生種種利益關系。但此時的中國，在經濟發展不充分，政治又具有獲取資源的絕對優勢的前提下，董事會成員資格中添加政府人員，以獲得政治保障及附加的經濟保障，是大學董事會成立之初的一種無奈甚至是被迫的選擇。故而，具備“經濟贊助”資格之董事會成員中，大額捐款的董事，多為政界中人，并非全為工商界人士，如東南大學得具有軍閥背景的齊夑元贊助圖書館建設經費。政治人物的起伏，往往又會引起校內外利益的糾葛與紛爭。從這個意義上講，東南大學在董事會成員資格的規定方面極易受到政治環境的影響，其大學獨立性所面臨的外部挑戰亦較多。所以，在董事會成員存在現實的篩選困難時，明確限定董事會的職權關系，以減少其對于校內行政的干預，便成為董事會制度設計中的更為重要的核心問題。

二、如何劃分董事會與校內行政之間的職權關系，以減少其對于校內行政的干預。東南大學董事會在設立之初，其與大學行政之間的職權關系并不明晰。后隨東南大學對其籌資功能的依賴程度日益增強，董事會職權開始不斷擴展到科系調整、教職員資格等方面，擠壓甚至是取代評議會及教授會的專業性職權。董事會成為國立大學最高權力機關后，不僅打破大學內部分權制衡的制度基礎，增加了校內行政的壓力和負擔，同時還易引發社會各界對于大學獨立性的質疑，對中央政府直接管控國立大學頁帶來了困擾。其實，早在1915年8月，杜威為美國大學聯合會撰寫的《學院在大學管理中的作用》一文中，即對校內教學及行政等機構與董事會之間的職權關系作了深刻闡述。他指出：“校董會與學院之間最理想的分工是：前者負責資金，后者捍衛一切教育權益。”[33]具體來說，董事會在應作為一種依附于大學的外部性組織機構，分擔校長的外部性職責，充當大學與政府、社會之間矛盾的“緩沖器”，避免政府的直接干預和政治的直接沖擊，在吸納社會資本的同時，為社會公共利益提供服務，而不是因大學內部財政上的一些偶然事件，打破大學行政權力內部的平衡，甚至介入教育、學術的專業領域，成為決定大學教育政策的最高權力機構。

概言之，國立東南大學引入董事會制度，是近代中國國立大學制度變革的重要嘗試。但是，當國立大學處于教育經費危機的情況下，國立大學引入董事會制度，難免要面臨保障大學獨立與實現經費增長之間的平衡問題。而從近代中國大學移植與轉型的進程中可以發現，國立大學作為學術社群的獨立性，是其發展的前提。只有在大學獨立性得到保障的基礎上，國立大學籌集經費才不致因外界干擾而引發校內嚴重的風潮與危機，反之，便如任鴻雋所言：“許多學校，經費算是沒有問題了，但是因為外界勢力的干涉，和校長教職員的更換不定，每每就弄到每況愈下的地位了。”[34]當然，國立大學實現獨立，并非意味著完全的獨立自足，而是應以教學、學術為核心，構建其機構職權的基本邊界，并以此作為聯系外部社會，承擔社會責任的重要前提，這樣才能更為豐富大學學術的傳統，建立近代中國國立大學作為學術機構的堅實基礎，促使近代中國社會從大學中受益。

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（責任編輯 賴佳）

收稿日期：2020-03-22

作者簡介：薛國瑞，浙江師范大學杭州幼兒師范學院講師。（杭州/311231）

*本文系2017年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“民國時期國立大學教師薪酬制度演進與大學學術發展（1912-1949）”（17YJC880113）的成果之一。