新時代鄉村發展嬗變與后鄉村治理

馬德富

摘 要：經歷40年的改革發展，農村生產力和生產關系在“決定、反作用和不斷適應”的矛盾統一運動中不斷向前發展，推動我國現代鄉村發展進入鄉村振興的新時代，實施鄉村振興戰略成為新時代做好“三農”工作的總抓手，將進一步加快鄉村發展速度，努力縮小鄉村與城市發展差距，譜寫我國“三農”發展的新篇章。鄉村發展嬗變的同時，也推動鄉村治理迎來“后鄉村”時代。

關鍵詞： 新時代;鄉村發展;后鄉村;鄉村振興;課題

中圖分類號：D035.5文獻標識碼：A文章編號：1003-1502（2018）04-0034-06

鄉村是人們居住生活和勞動生產的重要場域。鄉村治理則是伴隨人類生活、生產歷史過程的永恒話題，是農村生產力發展、農村社會生產關系演變，以及生產關系不斷適應生產力發展的必然產物和推動力量。經歷40年的改革發展，農村生產力和生產關系在“決定、反作用和不斷適應”的矛盾統一運動中不斷向前發展，推動我國現代鄉村發展進入鄉村振興的新時代。在新的歷史階段，發展與治理將成為鄉村振興的時代主題，并開始出現“后鄉村”特征，從而對構建鄉村治理新體系提出了新的要求。

一、鄉村嬗變：實施鄉村振興戰略讓“三農”漸入佳境

黨的十九大報告首提“實施鄉村振興戰略”，20字鄉村振興方針，預示著新時代鄉村發展嬗變。2018年4月，習近平總書記考察湖北時進一步強調指出，“實施鄉村振興戰略是新時代做好‘三農工作的總抓手。”這表明，實施鄉村振興戰略將成為未來一個時期黨和國家統領全國“三農”工作的總綱領。按照“實施鄉村振興戰略”所提出的新的、更高的標準，應全面提升鄉村建設水平，進一步加快鄉村發展速度，努力縮小鄉村與城市的發展差距。

（一）實施鄉村振興戰略，提出了新時代推動我國“三農”發展的新目標

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。鄉村發展不充分、城鄉發展不平衡仍是制約滿足廣大農民群眾日益增長的美好生活需要的瓶頸，是新時代我國“三農”全面發展面臨的主要矛盾。對此，實施鄉村振興戰略提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！毙?0字總要求，相對黨的十六屆五中全會所提出的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”舊20字總體要求，意味著我們將以更豐富的內涵、更高的標準來推進鄉村建設，最終實現城鄉融合發展。這是基于對新時代“三農”發展所面臨主要矛盾的準確把握，著眼于在“三農”領域全面深入落實經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”總體布局，對標決勝全面建成小康社會，補“三農”發展短板、強“三農”發展弱項而提出的重大戰略部署。

（二）實施鄉村振興戰略，強化了新時代推動我國“三農”發展的持久動力

改革開放以來農村改革發展的實踐充分證明，農村基本經營制度的相對穩定和適時創新，是我國“三農”不斷向前發展的根本動力。1978年，針對人民公社存在的弊端，實施了以“兩權分離”為核心的家庭聯產承包責任制改革，調動了廣大農民的生產經營積極性，極大地解放了農村生產力。之后，家庭聯產承包責任制不斷鞏固和創新發展。2005年，適應科學種田和生產社會化的需要，農業部頒布實施了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，農業適度規模經營蓬勃發展，有力地促進了農業增效和農民增收。2013年，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，啟動了“三權分置”改革。 2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。黨的十九大報告提出的“實施鄉村振興戰略”，圍繞鞏固農村基本經營制度，明確了保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年;圍繞完善農村基本經營制度，進一步強調了深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。在“鄉村雙創”成時代潮流大趨勢下，無論是農村土地承包者還是經營者，均因此獲得了更加明確和長遠的政策預期，是未來一個時期推動我國“三農”發展的持久動力。

（三）實施鄉村振興戰略，指明了新時代夯實“三農”發展經濟基石的產業路徑

鄉村產業是推動“三農”發展的經濟基石。從黨的十六屆五中全會的“生產發展”（農業生產）到黨的十九大的“產業興旺”（農村產業），新階段鄉村產業發展的要求發生了根本改變，更具活力的鄉村產業體系將逐步形成。如何推動產業興旺？實施鄉村振興戰略提出：構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接;同時提出，促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道。上述產業發展路徑的提出，有其特定的背景：近年來，隨著我國經濟實力和綜合國力顯著增強，以鄉村休閑旅游、避暑養老、創新創業、就業居住等為目的，城鎮人口、資本、物資、技術和管理等要素開始向農村回流，城鄉融合發展趨勢越來越明顯，多功能種養殖業、新型農業服務體系、鄉村旅游、農產品加工業等農村一二三產業融合發展的新業態及其新型經營主體快速發展，在推動將土地流轉、適度規模經營量的積累轉化為質效的飛躍，以及重構農村集體經濟實體，建立新的“統、分”結合的現代農業產業體系、現代農業生產體系和現代農業經營體系方面發揮著不可替代的作用。因此，農村一二三產業融合發展將成為未來農村經濟發展新常態。對此，要著力探索農業內部融合、產業鏈延伸融合、功能拓展融合、新技術滲透融合、產城融合、多業態融合等多種類型的農村三產融合發展模式，以此來實現產業興旺發展的目標。

（四）實施鄉村振興戰略，提出了新時代破解制約“三農”發展治理難題的新思路

在鄉村發展中，鄉村治理發揮著潤滑劑、調節閥和穩壓器的作用，同時，鄉村治理也是國家治理體系的重要組成內容，有效的鄉村治理是國家治理能力現代化的重要標志。但長期以來，鄉村治理滯后于鄉村經濟的發展，是制約我國“三農”發展的重要因素之一。新時代做好“三農”工作，尤其需要重視鄉村治理。隨著農村一、二、三產業和城鄉融合發展步伐加快，原本封閉的鄉村快速、全面走向開放，鄉村治理面臨新的挑戰和要求：鄉村治理對象從原來封閉、靜止、單一的鄉村一元主體轉向城鄉互動的開放、動態、多元的城鄉公民混合主體，需要建立維護城鄉公民在鄉村共生、和諧相處的社會治理體系;鄉村治理的農村經濟制度基礎從兩權分離變為三權分置，需要建立維護農村土地集體所有者、農戶承包經營者和非村籍土地實際經營者共生并存的權益維護制度體系;治理的經濟物質基礎從一產主打到三產融合發展，需要建立維護城鄉多元主體參與、共建共享的經濟社會場域的利益調節體系。因此，著眼于推進國家治理體系和治理能力現代化，黨的十九大報告在“實施鄉村振興戰略”中首次提出了“治理有效”的目標，并相應提出了加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的具體任務，對于構建新型鄉村社會秩序，促進鄉村經濟社會持續健康發展，維護廣大鄉村居民利益具有重大現實意義。

二、發展與治理：實施鄉村振興戰略提出的時代課題

在黨的十九大報告提出的“實施鄉村振興戰略”中，關于發展的論述主要涉及兩個方面：一是城鄉融合發展。報告提出“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。二是農村產業融合發展。報告提出“促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道”。這兩個發展，均是新時代黨的“三農”理論的重大創新成果，將深刻地影響著我鄉村發展及治理體系創新與重構。

（一）城鄉關系的新境界：城鄉發展步入漸進式的中國特色逆城鎮化階段

城鄉融合發展的顯著表現就是逆城鎮化。關于中國是否真的存在逆城鎮化？是否已經進入逆城鎮化發展階段？過去理論界一直爭議。例如，中國社會科學院副院長李培林認為，我國“逆城鎮化”現象已經開始大量產生，并預示著未來的發展潮流;與之形成鮮明對比的是，更多的學者則認為，逆城鎮化在中國不會成為主流，更有甚者則認為，中國不存在所謂的特殊逆城鎮化。對此，筆者兩年前就提出，中國特色的逆城鎮化不但存在，而且在鄉村旅游等產業發展的推動下，我國已經進入新型城鎮化持續、穩步推進和中國特色逆城鎮化同步發展的階段。

首先，從世界范圍看，逆城鎮化是城鎮化發展到一定階段后的必然產物。因此，中國逆城鎮化現象的出現，符合城鎮化發展規律，只是基于人多地少的特殊國情，不能走國外城市人口到農村買地建房的“居住導向型”的逆城鎮化道路，需要探索符合中國國情的中國特色逆城鎮化道路。

其次，中國逆城鎮化現象的出現，符合城鎮居民對更加美好生活的期待。與大量農業人口因城鎮更多的就業機會，更優質的教育醫療資源、更便捷的生活、更豐富的文化生活而向往城鎮并成為城鎮化的推動者一樣，一些城鎮人口因越來越嚴重的人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等城市病，開始向往農村良好的生態、舒適安逸的生活和看重農村一、二、三產業融合發展帶來的創新創業機會，而成為逆城鎮化的推動者。尤為重要的是，制約逆城鎮化的交通、信息瓶頸制約已經得到基本解決。

另外，中國逆城鎮化現象的出現，鄉村旅游等新型業態是重要推動力量。如前所述，中國逆城鎮化不能走“居住導向型”的發展模式，但中國鄉村旅游市場廣闊、消費需求旺盛、綜合帶動效果顯著，除了游客逐年增加外，還帶動了大量城鎮人口到農村租賃農村空閑農房從事季節性避暑養老，帶動了越來越多的城鎮人口加入到與農村一二三產業融合發展相關的創新創業活動中來：一條鄉村旅游、鄉村“雙創”等新型業態驅動型的城鎮人口下鄉（休閑旅游等）、要素下鄉（創新創業投資等）、季節性居住下鄉（挖掘大量農村空閑農房存量資源，發展避暑、養老等），鄉村就業和居住常態化（產業發展創造大量新的就業崗位，帶動就業和居住常態化）的漸進式中國特色逆城鎮化道路初現雛形。

基于此，中央審時度勢，與時俱進地首次明確提出了逆城鎮化。2018年3月7日，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時強調指出：“一方面要繼續推動城鎮化建設。另一方面，鄉村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展。城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。”由此可見，逆城鎮化是中國城鎮化發展到一定階段的必然結果，是推動市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉，重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路，推動鄉村振興的現實選擇。

（二）經濟發展的新常態：農村一二三產業融合發展推動中國農村改革發展步入“第三個飛躍”的新階段

1990年3月3日，鄧小平明確指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程?！编囆∑疆敃r提出的“兩個飛躍”思想，既高度總結了我國農業改革發展已經經歷的重要歷史階段，也為今后解決我國“三農”問題必將經歷的發展階段指明了方向。這一思想至今仍然具有重大現實和理論指導意義，但當前我國農業改革和發展所面臨的新形勢、新要求和新挑戰與20世紀90年代有著極大的差別，新階段必須要有新的發展。

近年來，蓬勃發展的鄉村旅游等農村新業態有力地推動了農村一二三產業融合發展，所以農村三產融合發展開始受到了國家的重視。2015年中央一號文件首次明確提出“推進農村一二三產業融合發展”;2015年12月30日，國務院出臺了《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》;2017年8月，國家發展改革委等七部委聯合印發了《關于印發國家農村產業融合發展示范園創建工作方案的通知》。上述舉措全面拉開了我國農村一二三產業融合發展的序幕。在黨的十九大報告中，進一步提出促進農村一二三產業融合發展，農村三產融合發展在鄉村振興戰略中的基礎、基石作用進一步凸顯出來，也標志著我國農業改革發展步入第三次飛躍的新階段，即適應城鄉融合發展、農村業態和經營主體多元化趨勢，推進農村一二三產業融合發展。

首先，“兩個飛躍”思想已經提出近三十年，其間，我國農業發展所面臨的宏觀環境、市場條件和物質基礎等均發生了深刻的變化，“第二個飛躍”已經基本實現。從適度規模經營發展情況看，目前全國土地流轉率已經達到30%，上海等發達地區土地流轉率已經超過50%，中國特色的農業適度規模經營已基本完成量的積累，需要在新的飛躍階段實現質的提升;從農村集體經濟發展看，在“分”有余而“統”不足的情況下，“第二個飛躍”階段要實現農村集體經濟大發展顯得有些乏力，只能依靠新的飛躍來接續和助推，才能實現更高水平的發展。

其次，近年來，多功能種養殖業、新型農業服務體系、鄉村旅游、農產品加工業等農村三產融合發展新業態及其新型經營主體如雨后春筍般涌現出來，在深入推進農業改革和發展中，助力鄉村振興中的巨大作用已經開始顯現。作為一種新的農業生產組織方式，農村三產融合發展以價值鏈、附加值為追求目標，有助于培育新型農業經營主體和多功能農業業態;有助于挖潛統分結合家庭聯產承包責任制的制度動能優勢;有助于將土地流轉、適度規模經營量的積累轉化為質效的飛躍;有助于重構農村集體經濟實體，建立新的“統、分”結合的現代農業產業體系、現代農業生產體系和現代農業經營體系。

另外，黨的十九大報告強調促進農村一二三產業融合發展，是新時代黨的“三農”理論的重大創新和發展的體現。中國共產黨是高度重視理論建設和理論指導的黨，在歷代中央領導集體的正確領導下，黨已經建立起了具有中國特色的“三農”理論體系。這些理論指引我國農業改革和發展不斷邁向新境界、取得新成就。以習近平同志為核心的黨中央在科學把握我國工農、城鄉經濟社會發展新常態而形成的農村三產融合發展思想，把對“兩個飛躍”等農業改革和發展規律的認識提升到了一個新的高度，創新、發展和豐富了黨的農業改革和發展理論，是對黨的“三農”理論創新發展的重大貢獻。在新的時代條件下，仍然需要保持和發揚與時俱進的理論品格，推進實踐基礎上的理論創新，在理論上不斷拓展新視野、作出新概括。這既是增強解決“三農”問題的理論自信和戰略定力的需要，也是中國特色社會主義理論體系建設的應有之義。

（三）治理創新的新契機：城鄉融合、產業融合發展給鄉村經濟社會發展提供了系統性的解決路徑

目前鄉村治理研究成果所聚焦的研究對象和具體任務，主要包括三個層面：一是社會轉型中的鄉村，即指城鎮化、工業化背景下農村青壯年勞動力、資金等發展要素長期、單向流向城鎮后而出現的空心村，以及空心村狀態下的農業勞動力老齡化、農村荒蕪、傳統農業衰落以及鄉土文化斷層等社會轉型現象。二是經濟轉型中的鄉村，即指適應不斷深化的農村經營體制改革、土地資源非農化、村莊社區化等，如何提高農民參與鄉村發展的組織化程度、協調不同利益訴求主體的關系、降低集體經濟發展運營成本、保障村民利益和增強獲得感等;三是統籌城鄉發展中的鄉村，即指如何破除城鄉二元結構，縮小城鄉差距，加快推動建立城鄉一體的鄉村公共服務體系等。

上述三個層面的研究，已經把當前鄉村治理問題都覆蓋到了，但多停留在直接、靜止和就事論事的研究上，對于有效破解相關問題仍舊是理論意義大于實踐意義、發揮政策作用大于發揮市場作用。相反，快速發展的鄉村旅游等農村新型業態，在推動農村一二三產業融合發展的同時，進一步推動了“產業導向型”的漸進式中國特色逆城鎮化的發展，從而為跳出鄉村、依靠市場力量解決鄉村問題提供了現實可行路徑：高效吸引城鎮人員、資金、科技、文化等發展要素下鄉，有助于鄉村新型業態和多元化新型經營主體的培育，從而形成農村經濟社會轉型發展的新動能;有助于盤活農村空閑農房、山水林田等閑置資源，既滿足城里人到農村休閑、養老、創業的需求，又增加村集體和農民的產業經濟和財產性收入;有助于鄉土文化的傳承創新，讓廣大農村煥發新的生機與活力。

因此，隨著鄉村旅游等促進農村三次產業融合發展的農村新型業態的快速涌現，呈現在我們面前的將是一個城鄉要素快速流動、農村居住生活和生產經營主體更加多元化、農業業態和功能更加多樣化、農村資源得以高效配置和充分利用、農村精神文化生活更加豐富多彩的“后鄉村”時代?！昂筻l村”時代的到來，無疑給鄉村轉型發展提出了新契機，即通過完善建立適應城鄉要素高效流動、農村業態和主體更加多元、農村經濟社會全面發展的新型治理體系，系統地解決鄉村發展與善治所面臨的問題。

三、后鄉村治理：構建鄉村治理新體系的幾點思考

近年來，在鄉村旅游等鄉村新業態的推動下，城鄉融合和一二三產業融合度不斷提高，城鎮化、工業化浪潮下的農村青壯年勞動力、資金等發展要素長期、單向流向城鎮的趨勢開始出現逆轉：以旅游休閑、避暑養老、創新創業、就業居住等為目的，城鎮人口、資本、物資、技術和管理等要素開始向農村回流——中國特色逆城鎮化悄然出現。這標志我國城鄉關系、農村經濟社會結構轉型升級開始進入新的歷史階段，與之相適應的鄉村治理也必將同步進入新的階段，筆者謂之“后鄉村治理”。

從本質上講，“后鄉村治理”是我國城鄉關系進入新時代后的鄉村治理時態，是實施鄉村振興戰略大背景下鄉村治理將要面對的一種新趨勢。有三層含義：其一，是指因鄉村旅游產業等農村新業態而實現“先”發展的村，在鄉村經濟社會轉型中出現了一些具有代表性的新的發展趨勢;其二，是指在這些村出現了一系列與這種發展趨勢對應的“新”的發展特征，而這些特征與過去有著質的差別，標志率先進入新的發展階段，也是未來廣大農村發展的必由之路;其三，是指這些村在新階段同時也面臨一系列新的契機，需要超越現有的治理思路，推進治理體系的創新與重構。

（一）樹立新的治理理念

鄉村旅游等農村新業態的蓬勃興起，讓原本封閉的鄉村快速、全面走向開放，鄉村與城鎮成為一條臍帶上的生命共同體。因此，要探索從傳統的村民治理向現代鄉村公民治理轉型：治理對象從原來封閉、靜止、單一的鄉村一元主體轉向城鄉互動的開放、動態、多元的城鄉公民混合主體，要建立維護城鄉公民在鄉村共生、和諧相處的社會結構維護體系;治理的經濟制度基礎從兩權分離到三權分置，要建立維護農村土地集體所有者、農戶承包經營權者和非村籍土地實際經營者共生并存制度環境的權益維護體系;治理的經濟物質基礎從一產主打到三產融合發展，要建立維護城鄉多元主體參與、共建共享的經濟社會場域的利益調節體系。

（二）建立新的治理結構

要按照黨的十八大提出的社會治理總目標，尤其是黨的十九大提出實施鄉村振興戰略所提出“治理有效”要求，積極探索建立與“后鄉村”經濟社會結構相適應的政府、市場與基層“分工合理、權責明確、多元共治”的鄉村治理新格局。其中，政府要加快完善建立城鎮化、逆城鎮化協調一致的城鄉融合發展體制機制，更好地發揮政府作用，為城鄉要素流動、多元主體培育、產業融合發展等營造良好的市場環境，以充分發揮市場在“后鄉村”經濟社會發展中優化配置資源的決定性作用。同時，要在政府的主導下，積極探索鄉村生產、生活的城鄉多元主體共建、共享、多元共治的新型鄉村基層治理機制。此外，要在鄉村社會治理中廣泛引入社會力量，鼓勵和引導各類社會組織和團體參與鄉村社會治理。

（三）找準有效治理路徑

要適應治理結構、治理主體、治理對象的新變化，探索推進有效治理的突破口。一是自上而下的政府引導。在整個社會治理結構中，政府發揮著組織主導作用，尤其是在社會公共事務中更離不開政府的參與。因此，要建立和暢通政府發揮相應作用的渠道。二是市場主體和社會組織的橫向參與。“后鄉村”經濟社會發展顯著特點之一，就是市場的充分參與，因此，要為市場包括社會組織的參與提供便捷渠道，尤其是為參與社會公共事務提供可能 。三是村級組織自治體系的再構。“后鄉村”階段，由于鄉村經濟社會體系結構更加復雜，生產生活的組織程度更高，村級組織在整個治理體系中的重要性愈顯突出。因此，要圍繞村民“自治”這個核心，推動村級組織自治體系再造，以暢通村級組織參與后鄉村治理的渠道。

（四）豐富治理手段

主要包括四個方面：一是政策手段。“后鄉村”階段，跨越城鄉區域的業態更加豐富、主體更加多元、生產生活活動更加活躍，因此，需要站在城鄉融合發展的高度，進一步建立完善的政策體系，夯實治理的制度基石，并通過基層政府保障政策的落實實施。例如三權分置的利益保障、糾紛調處機制等。二是經濟手段。由于“后鄉村”階段，鄉村經濟的市場化程度越來越高，因此，在治理實踐中，要充分尊重市場對優化資源配置的決定性作用，通過培育市場契約精神，來引導和規范多元主體的行為。三是禮法手段。從鄉村發展的歷史看，“禮俗”力量在維系村落秩序方面具有不可替代的功能;同時，隨著城鄉一體化發展，法制觀念會更深更廣地融入鄉村生產生活。因此，建立“法禮秩序”是“后鄉村”治理的有效方式和方法。四是信息技術手段。隨著信息技術的發展，一村一微信群等新的治理信息技術平臺，使跨越城鄉區域的治理行為更加方便快捷和實用高效;提高了治理的透明度，便于適時監督、檢驗和糾正治理行為，提升治理的有效性;打破了原來治理中的等級化隔膜，民主、平等、對話、協商的氣氛加速形成。因此，信息技術是“后鄉村”治理的重要手段之一。

The Transmutation of Rural Development in the New Era and Post Rural Governance

——The Issues of the Era Put Forward in the Implementation of the Rural Revitalization Strategy

MA Defu

Abstract： After 40 years of reform and development， the rural productive forces and productive relations are constantly advancing in the contradictory and unified movement of "decision， reaction and constant adaptation"， and are promoting the development of modern rural areas in China into a new era of rural revitalization. The implementation of the rural revitalization strategy has become the key of the work of the "three peasants" in the new era. It will further accelerate the speed of rural development， narrow the gap between rural and urban development， and write a new chapter of China's "three peasants" development. While rural development changes， it also promotes rural governance to usher in the "post-rural" era.

Key words： new era; rural development; post-village; rural revitalization; issues.

責任編輯：王之剛